社會自治組織作為行政主體的理論分析與現(xiàn)實基礎(chǔ)

趙東旭

（呂梁學(xué)院經(jīng)濟(jì)管理系，山西 呂梁 033001）

社會自治組織作為行政主體的理論分析與現(xiàn)實基礎(chǔ)

趙東旭

（呂梁學(xué)院經(jīng)濟(jì)管理系，山西 呂梁 033001）

國家行政向社會行政的轉(zhuǎn)變，是當(dāng)下行政法理論發(fā)展中的一個重點。西方社會中，大量社會自治組織代替了原有的國家行政機(jī)關(guān)，在社會管理中發(fā)揮著積極作用。我國行政法受到傳統(tǒng)行政主體理論的約束，對于社會自治組織的行政主體地位語焉不詳，但是隨著行政法理論的發(fā)展，學(xué)者們已經(jīng)意識到確立社會自治組織的行政主體地位在行政法上的重要意義。在現(xiàn)實需求中，社會自治組織行政主體地位的確立，也是一個必然趨勢，能夠滿足當(dāng)下我國經(jīng)濟(jì)體制和社會管理變革、基層民主法治發(fā)展以及約束行政權(quán)力、保障公民權(quán)利的需求。

社會自治組織；行政主體；分權(quán)理論；基層民主

西方社會中，公共行政由來已久。國家行政向社會行政的轉(zhuǎn)變也在不斷進(jìn)行。大量社會自治組織在西方社會的公共管理中扮演重要角色，西方理論界對這些社會自治組織存在的理論基礎(chǔ)和現(xiàn)實需求也進(jìn)行了許多分析，從而論證了其合法性與合理性。我國當(dāng)下社會中，政府職能的轉(zhuǎn)變是一個必然趨勢，國家行政權(quán)的社會化，也成為當(dāng)下行政權(quán)發(fā)展的必然趨勢。各種社會自治組織不斷發(fā)展壯大，為這一轉(zhuǎn)變打下了良好基礎(chǔ)，它們有助于轉(zhuǎn)變政府職能、分解行政權(quán)力、提升社會自治自律能力。[1]但是，在當(dāng)下這一復(fù)雜的過渡時期，這些社會自治組織的行政主體地位仍舊處于一個不確定的狀態(tài)，這種不確定將影響到這些行政主體的行為和職能。明確這些社會自治組織的行政主體地位，成為當(dāng)下一個重要的研究問題，也是本文研究的核心。對此，本文將從理論和現(xiàn)實需求兩方面展開論述。

一、我國社會自治組織現(xiàn)狀

探討社會自治組織作為行政主體的問題之前，需要對我國社會自治組織的發(fā)展現(xiàn)狀有一個清晰明了的認(rèn)識。

（一）社會自治組織概念和特點 社會自治組織的概念中，“自治”最為重要。所謂“自治”，是指組織內(nèi)部成員按照自己的意愿對內(nèi)部事務(wù)進(jìn)行處理的情形。其中，“社會自治”和國家治理相對，國家治理是國家利用從社會中脫離出來的行政組織、武裝力量、專制機(jī)器等對社會進(jìn)行治理的活動。國家治理的力量本身來自于社會，但是又日漸脫離社會，獨自成為專業(yè)團(tuán)體。和國家治理不同，社會自治是一定范圍內(nèi)的社會成員，為了社會發(fā)展和共同利益的獲取，自發(fā)組織起來，在一定事務(wù)和范圍內(nèi)為社會成員提供公共管理和服務(wù)的活動。社會自治和國家治理的不同在于，它缺乏以國家強(qiáng)制力為后盾的那種強(qiáng)制力量，建立在社會成員自發(fā)并共同認(rèn)可的基礎(chǔ)上。因此，在此基礎(chǔ)上的社會自治組織，是在一定范圍和區(qū)域內(nèi)，為促進(jìn)社會發(fā)展，追求社會成員共同利益和社會公共利益，而自發(fā)組成的為社會成員提供公共管理和服務(wù)，并不以營利、政治等為目的的社會組織。[2]

社會自治組織體現(xiàn)出來的主要特征是高度自治性、自我約束性、組織穩(wěn)定性、社會公益性和共同事業(yè)性。具體而言，社會自治組織是由社會成員自發(fā)組織和自愿參加形成的，政府不會對其進(jìn)行直接干預(yù)，只是進(jìn)行外在監(jiān)督，其事務(wù)的展開和管理，也有賴于自己的力量。而社會自治組織內(nèi)部一般還會有明確的組織章程和行為規(guī)范，從而便于自己的成員遵守，組織對于成員違反具體的組織章程和行為規(guī)范的事項有權(quán)批評制裁。社會自治組織由于具有固定的組織機(jī)構(gòu)和工作人員，并且設(shè)立了長期存在的目標(biāo)，故而較為穩(wěn)定，不會突然解散或者終止。組織成立的目的，既不是為了營利，也不是為了整治目的，雖然其很大程度上處理的事務(wù)是對國家部分行政管理職能的承接，但是根本上的目的，仍舊是為了實現(xiàn)社會公共利益。社會自治組織中的成員能夠自發(fā)組織起來，也是因為有共同的事業(yè)、共同的追求?？梢哉f，社會自治組織之所以能夠長期存在，正是因為組織成員為了完成和實現(xiàn)共同的事業(yè)與追求，因此它不同于一些以興趣、娛樂為目的的松散的社會性組織。

（二）社會自治組織的類型 社會自治組織也會根據(jù)不同標(biāo)準(zhǔn)劃分為各種不同的類型。學(xué)界對于社會自治組織的分類，也沒有形成統(tǒng)一的認(rèn)識，故而筆者這里只是簡單列舉其中大概的類型。

1．職業(yè)組織 職業(yè)組織是社會自治組織中最為常見的一類，它是由同一個類型的職業(yè)中的個體和與職業(yè)相關(guān)的單位共同組成的一類社會自治組織，比如律師協(xié)會、會計師協(xié)會、物業(yè)協(xié)會等。隨著職業(yè)分工的不斷細(xì)化和專業(yè)化，這樣的職業(yè)組織還在不斷增加。可以說，越是專業(yè)化程度高的職業(yè)，對于內(nèi)部職業(yè)組織的需求越大。職業(yè)組織能夠?qū)π袠I(yè)內(nèi)部進(jìn)行協(xié)調(diào)，并為成員提供職業(yè)培訓(xùn)和法律權(quán)益保護(hù)，對于從事該職業(yè)的群體有很大好處。

2．學(xué)術(shù)組織 學(xué)術(shù)組織是以各種研究機(jī)構(gòu)和研究協(xié)會為代表的學(xué)術(shù)界的組織，它有利于組織內(nèi)部成員彼此進(jìn)行學(xué)術(shù)交流，從而推動學(xué)科發(fā)展，滿足政府和社會的研究需求。學(xué)術(shù)組織的成員一般為同一個研究方向的專家學(xué)者和相關(guān)組織，參與該學(xué)術(shù)組織的成員能夠在學(xué)術(shù)組織內(nèi)部享受到知識和資料的共享，參與到內(nèi)部討論中，并能夠從學(xué)術(shù)組織中獲得一些機(jī)會承接相關(guān)科研項目和學(xué)術(shù)活動等。

3．社區(qū) 社區(qū)是在一定區(qū)域內(nèi)的居民自發(fā)組織起來的一種社會組織。我國目前在社區(qū)自治組織中最為典型的代表，是城市中的居民委員會和農(nóng)村的村民委員會。兩者都是一定區(qū)域內(nèi)的民眾自我管理和自我服務(wù)的基層群眾自治組織。它體現(xiàn)的特點是：地域性比較強(qiáng)，通常是一定聚居區(qū)；成員固定，是聚居區(qū)內(nèi)生活的民眾；不完全開放，其管理和提供服務(wù)的內(nèi)容都是針對內(nèi)部成員，不對外開放；實行民主選舉和民主決策，并且處理的內(nèi)容主要是和本社區(qū)生產(chǎn)生活直接相關(guān)的事務(wù)。

4．綜合類自治組織 綜合類自治組織是從事不同職業(yè)或行業(yè)的相關(guān)組織和個體在一定條件下成立的社會自治組織。在我國，這類自治組織有：全國工商聯(lián)、各地工商聯(lián)、各地科技協(xié)會等。其成員并非來自于單一的一個行業(yè)，而是來自于各行各業(yè)，既包括個體，也包括組織?，F(xiàn)階段，雖然這些組織有一定的行政色彩，但是在形式和運作上其實仍舊是社會自治組織的特色，但是其接受政府的管理和主導(dǎo)，并且組織經(jīng)費很多時候也有賴于政府。這是這一類型的組織在現(xiàn)階段需要積極改善的方面。

二、社會自治組織成為行政主體的理論分析

社會自治組織之所以可以成為行政主體，一是我國以往行政主體理論存在缺陷，需要重新修正和發(fā)展，也就給予社會自治組織加入的機(jī)會；二是當(dāng)下行政主體理論的新發(fā)展，使我們看到了社會自治組織成為行政主體在理論上的趨勢和必然性。

（一）我國傳統(tǒng)行政主體理論的不足 我國傳統(tǒng)行政主體理論是在法國、德國、日本等國的行政主體理論的基礎(chǔ)上發(fā)展起來的。但是，我國的行政主體理論又沒有對后者的研究成果和法律體系全盤接受，故而理論上呈現(xiàn)出一種似是而非的特點，并且隨著我國現(xiàn)實情況中的發(fā)展，暴露出了更為明顯的缺點。首先，在行政主體的定義上，我國行政法主體理論中過分強(qiáng)調(diào)行政主體的權(quán)力特點，而忽視了其責(zé)任特點。國家行政機(jī)關(guān)行使職權(quán)中，實現(xiàn)其公共職能是首要特點，權(quán)力是附屬和派生的，所以，行政主體的首要特點是要能夠負(fù)責(zé)，而不是體現(xiàn)國家行政權(quán)力。但是，我國的行政機(jī)關(guān)實際上無法獨立承擔(dān)其行政活動產(chǎn)生的責(zé)任，所以才有了國家賠償法，只有國家才能對此進(jìn)行賠償，普通的單個行政機(jī)關(guān)，無法成為責(zé)任主體。[3]那么，行政機(jī)關(guān)作為行政主體的承擔(dān)責(zé)任的能力如何可體現(xiàn)？

此外，我國行政法中所規(guī)定的行政實際上遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過國家行政機(jī)關(guān)行政的范圍，比后者更為廣泛。行政法中的行政指的是一種公共行政，它的著眼點不是從掌握著國家權(quán)力的行政機(jī)關(guān)入手的，而是從社會公民對于公共管理和公共服務(wù)的需求入手。隨著社會的發(fā)展和變化，公民對于公共管理和公共服務(wù)的需求會不斷產(chǎn)生變化，因此也會帶來提供公共行政的主體的變化，因此，行政法中的行政主體并不僅僅限定和固定在行政機(jī)關(guān)的范圍內(nèi)。

因此，我國傳統(tǒng)行政主體理論過分重視掌握國家權(quán)力的行政機(jī)關(guān)的地位，但是對其責(zé)任承擔(dān)的建構(gòu)和塑造卻不充分，導(dǎo)致了國家行政機(jī)關(guān)過分重視自己所掌握的行政權(quán)力，輕視自己同樣應(yīng)該負(fù)擔(dān)的行政責(zé)任。此外，行政法中規(guī)定的公共行政在范圍上涵蓋于行政機(jī)關(guān)，但是傳統(tǒng)行政主體理論并沒有根據(jù)行政法中的這一情況進(jìn)行理論上的更新和完善，導(dǎo)致了傳統(tǒng)行政主體理論無法滿足行政法不斷發(fā)展和社會不斷變化的實際需求。

（二）現(xiàn)代行政法理論發(fā)展的必然趨勢 社會行政是現(xiàn)代行政法發(fā)展的一個必然趨勢，因此社會自治組織參與到社會管理和提供社會服務(wù)中，順應(yīng)了現(xiàn)代行政法理論的發(fā)展。社會行政相對于國家行政而言，是由社會自治組織根據(jù)法律授權(quán)而進(jìn)行一定范圍和內(nèi)容的公共管理。它和直接的國家行政管理不同，是社會對國家管理分權(quán)的結(jié)果。隨著社會發(fā)展和政府角色的變化，許多原本由國家承擔(dān)的職能，經(jīng)過行政法理論的發(fā)展，都具備了由社會自治組織接管的合理依據(jù)。因為全能政府往往會導(dǎo)致權(quán)力被濫用的風(fēng)險和政府工作效率低下的風(fēng)險，最終浪費了社會資源，無法達(dá)到資源的最優(yōu)配置。社會自治組織可以避免這些風(fēng)險，在公共行政上表現(xiàn)出更強(qiáng)的優(yōu)勢。比如，基層群眾自治組織對于區(qū)域的管理，顯然效果好于區(qū)政府或者鎮(zhèn)政府的直接參與。

此外，行政權(quán)是行政法中的理論核心，行政權(quán)理論的變遷，也會導(dǎo)致行政法的一系列重大變化。20世紀(jì)以后，行政權(quán)的內(nèi)涵發(fā)生了不小變化，行政擴(kuò)展的趨勢，使得全能政府越來越難以為繼，行政權(quán)力的分散化以及專業(yè)的社會自治組織參與社會公共事務(wù)的管理，成為了一個必然趨勢。[4]分權(quán)理論不僅僅支持國家權(quán)力的三權(quán)分立，支持國家和地方之間的權(quán)力分離，同樣也支持國家機(jī)關(guān)和社會自治組織之間的權(quán)力分離?，F(xiàn)代行政的發(fā)展，導(dǎo)致行政分權(quán)上的進(jìn)一步發(fā)展，因為國家機(jī)關(guān)已經(jīng)無法全面實現(xiàn)自己對社會的管理和控制，只能從部分區(qū)域中有序退出，而將其轉(zhuǎn)交給社會自治組織。一個明顯的例子，即是在當(dāng)今發(fā)達(dá)國家中，社會自治組織分布十分廣泛，這也是分權(quán)理論和現(xiàn)代行政進(jìn)一步發(fā)展的結(jié)果。

而在我國，憲法和其他法律并沒有對社會自治明確否定，當(dāng)然也沒有明確肯定普遍的地方自治，立法中只是規(guī)定，社會自治組織和經(jīng)過特別授權(quán)的公共組織可以參與社會治理。因此，從立法角度來說，地方自治的范圍、程度和內(nèi)容上都還有充分的發(fā)展空間，完全可以根據(jù)行政法理論的具體發(fā)展、行政權(quán)理論和行政主體理論的發(fā)展，進(jìn)行擴(kuò)充和改善。

三、社會自治組織成為行政主體的現(xiàn)實基礎(chǔ)

社會自治組織成為行政主體，在行政法中的地位得到確定，也是現(xiàn)代社會發(fā)展過程中的現(xiàn)實需求。因此，不僅僅是行政法理論的發(fā)展中需要社會自治組織成為行政主體，現(xiàn)實社會中，社會自治組織成為行政主體也有著良好的現(xiàn)實基礎(chǔ)。

（一）經(jīng)濟(jì)和社會管理體制改革的需求 社會自治組織成為行政法中確認(rèn)的行政主體以前，實際上已經(jīng)獲得了部分社會管理的權(quán)力，實然狀況已經(jīng)如此。比如，我國有專門的立法對居委會和村委會進(jìn)行規(guī)定，賦予了它們基層群眾自治管理的權(quán)力和職責(zé)。而這些社會自治組織對于內(nèi)部成員進(jìn)行管理的時候，其實是以行政主體身份出現(xiàn)的，內(nèi)部成員如果對其管理不服，也需要向上一級行政機(jī)關(guān)通過申請行政復(fù)議、提起行政訴訟或者申訴等方式進(jìn)行，而不能直接否定。這是我國當(dāng)下經(jīng)濟(jì)體制和社會管理體制改革的結(jié)果。由于經(jīng)濟(jì)的迅速發(fā)展和社會的快速變化，政府越來越無法介入到對社會的整體控制和管理中，政府的管理落后于經(jīng)濟(jì)體制改革和社會的發(fā)展。與此同時，社會中民眾的權(quán)利意識、利益觀念也在此過程中迅速增強(qiáng)，自我管理的意識也不斷增強(qiáng)，民眾已經(jīng)有能力進(jìn)行自治管理，并且有這樣的意識進(jìn)行資質(zhì)管理。在此基礎(chǔ)上，對社會自治組織已有的社會權(quán)力進(jìn)行認(rèn)可，確立其行政主體地位，從而順應(yīng)經(jīng)濟(jì)和社會管理體制的改革，具有顯著的現(xiàn)實意義。

（二）基層民主與法治發(fā)展的結(jié)果 我國改革開放以后，在經(jīng)濟(jì)迅速發(fā)展的基礎(chǔ)上，基層民主和法治也迅速發(fā)展。社會成員的整體法律素養(yǎng)、法律意識得到了提升，特別是參與社會管理的意識有了極大提升。整個社會中都已經(jīng)認(rèn)可了民主和法治的重要性，并且對于民主和法治實現(xiàn)的社會運作機(jī)制也有著充分的熱情。在一些地區(qū)，已經(jīng)進(jìn)行了一些社會自治組織參與社會管理的試點實驗，并取得了一些成果，從中我們也吸取了許多制度上的經(jīng)驗和教訓(xùn)。這些經(jīng)驗教訓(xùn)幫助我們在社會自治組織參與社會管理的制度建構(gòu)上有了更多的積累。比如，在城市中的各個小區(qū)成立的業(yè)主委員會自治模式，就是基層民主和法治發(fā)展以后，社會成員自治能力與自治意識提升的結(jié)果。只有基層民主發(fā)展到了一定程度，才能確保社會自治組織參與社會管理是利大于弊，富于實效的。城市中各個小區(qū)的自治情況可以反映出，我國現(xiàn)階段基層民主與法治的發(fā)展，已經(jīng)有條件在部分領(lǐng)域?qū)嵤┥鐣灾谓M織進(jìn)行社會自治管理。對此，我們要充分利用這一良好時機(jī)，勇于進(jìn)行嘗試。

（三）對行政權(quán)力約束和公民權(quán)利實現(xiàn)的必然趨勢 對行政權(quán)力的約束以及對公民權(quán)利的實現(xiàn)，不僅僅是行政法理論發(fā)展中所追求的一個堅定不移的目標(biāo)，同時也是現(xiàn)實社會發(fā)展過程中的一個必然目標(biāo)和趨勢。越是文明的國家，越是民主的社會，行政權(quán)力的運作就越需要規(guī)范，越需要受到合理的約束，這樣才能保證公民權(quán)利充分實現(xiàn)。在以往，由于國家行政機(jī)關(guān)作為唯一的公權(quán)力行使機(jī)關(guān)，對社會中一切事務(wù)進(jìn)行管理和控制，故而政府和公民之間處于缺乏過渡的緊張狀況。政府管得太多，反而吃力不討好，降低了自己的公信力和正面形象。實踐證明，政府管理自己該管理的部分，而將其他部分交給社會自治組織管理，自己履行好監(jiān)督職能，將能夠取得更好的效果。[5]社會自治組織作為政府和公民之間的緩沖地帶而存在，也使得公民的基本權(quán)利能夠得到更為充分的保障，不會輕易就被國家機(jī)關(guān)的行政權(quán)力所傷害。因此，社會自治組織的行政主體地位的確認(rèn)，有助于更好地約束行政權(quán)力，保障公民權(quán)利。

四、結(jié)語

現(xiàn)代社會中，社會自治組織的地位和角色越來越重要。政府在尋求對社會治理的變革中，必須重視社會自治組織的地位，要意識到社會自治組織能夠發(fā)揮的力量。當(dāng)下政府的改革任務(wù)之一，是轉(zhuǎn)變政府職能，深化行政管理體制改革。政府要從全能政府、權(quán)威政府轉(zhuǎn)型為服務(wù)政府、監(jiān)督政府，從不該直接管理的社會區(qū)域中退出，轉(zhuǎn)而進(jìn)一步完善自己的引導(dǎo)、監(jiān)督功能。在政府權(quán)力退出的領(lǐng)域中，只有社會自治組織能夠頂替政府，發(fā)揮公共管理職能。在現(xiàn)實社會中，許多社會自治組織實際上已經(jīng)這樣做了，并且摸索出了一套較為完整的社會自治組織管理社會的運行機(jī)制。但是，雖然一方面社會需求凸顯，另一方面社會自治組織參與社會管理，成為行政主體也是行政法理論發(fā)展的一個必然趨勢，目前我國立法中并沒有在該方面充分說明和完善，使得社會自治組織很多時候無法充分發(fā)揮自己的優(yōu)勢，并且在管理上束手束腳。對此，我們要在立法中盡快確認(rèn)社會自治組織的主體地位，并且將其進(jìn)一步明確化，從而配合我國現(xiàn)階段大范圍的政府職能轉(zhuǎn)變與行政管理體制改革。

[1]郭道暉.法理學(xué)精義[M].長沙：湖南人民出版社，2005.

[2]劉 杰.論社會自治組織的行政權(quán)力[J].太平洋學(xué)報，2007(03)：49-59.

[3]張繼恒.非政府組織的行政主體地位研究[D].南昌：南昌大學(xué)，2016：35-36.

[4]李 昕.行政體制改革與公共職能的分散化[N].中國紀(jì)檢監(jiān)察報，2011-10-24.

[5]呂尚敏.社會自治組織行政權(quán)的法律規(guī)制[J].杭州商學(xué)院學(xué)報，2003(06)：13-18.

On the Theoretical Analysis and Practical Basis of the Social Autonomy Organization as an Administrative Main Body

ZHAO Dong－xu
（Department of Economic Management， Lvliang University，Lvliang Shanxi，030001）

The transition from state administration to social administration is a key point in the current development of administrative law theory．In the western society，a large number of social self－governing organizations take the place of the former state administrations，which play an positive effect in the social administration．Our administrative law is constrained by the traditional theory of administrative main body，the main body status of the social autonomy organization is not clear，but with the development of the newest administrative law theory，scholars have been aware that it is significant to establish the main body status in administrative law．In reality，the establishment of the administrative status of the social autonomy organization is also an inevitable trend to meet the demand of current Chinese economic system and social management reform，grassroots democracy development，restraint of administrative power and protect civil rights．

social autonomy organization；administrative main body；decentralization theory；grassroots democracy

D922.1

A

〔責(zé)任編輯 趙曉潔〕

1674-0882(2017)04-0005-04

2017－05－12

趙東旭（1981－），男，漢族，山西呂梁人，碩士，講師，研究方向：行政法、經(jīng)濟(jì)法。