我國(guó)政府與非營(yíng)利組織的內(nèi)部控制問題與措施

程曉芳

一、 政府與非營(yíng)利組織的基本概念及其特性

政府有廣義和狹義之分。廣義的政府包括立法、司法和行政等機(jī)關(guān)以及一切公共機(jī)關(guān)，它泛指一切國(guó)家政權(quán)機(jī)關(guān)。議會(huì)、內(nèi)閣、總統(tǒng)、法院、主席等機(jī)構(gòu)都屬于廣義概念上的政府。而狹義的政府則是指中央和省市縣等行政機(jī)關(guān)。而非營(yíng)利組織，因?yàn)槠鋫?cè)重點(diǎn)和考慮的角度的不同，國(guó)際上對(duì)它的稱呼也有所不同，有第三部門，獨(dú)立部門，慈善組織，志愿者組織，免稅組織，非政府組織，社會(huì)經(jīng)濟(jì)，公民社會(huì)，民間組織，中介組織。在我國(guó)，立足于我國(guó)當(dāng)前實(shí)際的國(guó)情并綜合各方面因素的考慮，我國(guó)的非營(yíng)利組織應(yīng)當(dāng)是指將不以營(yíng)利為目的作為目標(biāo)、職能是介于政府和社會(huì)個(gè)體之間的、主要向社會(huì)或集體提供社會(huì)服務(wù)的、開展的活動(dòng)等有志愿性和自理性的正式的非政府的社會(huì)組織。相比營(yíng)利性企業(yè)，政府與非營(yíng)利組織在較多的方面表現(xiàn)出截然不同的特點(diǎn)。

1.正規(guī)性或組織性。它由兩方面含義構(gòu)成。一是要具備在相關(guān)部門注冊(cè)的合法身份，如是非營(yíng)利組織才能以正式的合法的法人身份開展活動(dòng)。在實(shí)際生活中，同樣存在著不以營(yíng)利為目的的但是卻對(duì)社會(huì)甚至經(jīng)濟(jì)有猛烈沖擊和影響的組織，它們不屬于非營(yíng)利組織，因?yàn)槠錄]有在政府相關(guān)部門登記造冊(cè)且不具有合法性，即使它們?cè)谏鐣?huì)上展開類似于非營(yíng)利的活動(dòng)。二是要有相當(dāng)規(guī)模的制度化水平的正規(guī)性，組織機(jī)構(gòu)以及管理體制要規(guī)范化，如制定規(guī)范章程、有針對(duì)我國(guó)政府與非營(yíng)利組織的關(guān)系研究舉行的例會(huì)等等。

2.民間性。非營(yíng)利組織是一種民間組織，在體制上是獨(dú)立于政府的，不被政府所控制左右的，獨(dú)立自主的組織機(jī)構(gòu)，不是政府部門的一部分，同時(shí)也不由政府人員控制。這里需要特意說明的是，這并不是說政府的有力支持會(huì)得到非營(yíng)利組織的拒絕，也不代表著非營(yíng)利組織的管理和活動(dòng)會(huì)拒絕政府工作人員的參加。在任何國(guó)家，非營(yíng)利組織發(fā)展的關(guān)鍵是政府對(duì)于其態(tài)度。

3.非營(yíng)利性。非營(yíng)利組織區(qū)別于營(yíng)利組織的關(guān)鍵在于非營(yíng)利組織不以追求盈利為目的作為其目標(biāo)和宗旨，利潤(rùn)也不在投資人和組織成員之間分配，而是將其投入到新的社會(huì)服務(wù)項(xiàng)目。這并不代表著非營(yíng)利組織完全拒絕經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，但進(jìn)行某些經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的目的卻是為從事某項(xiàng)對(duì)社會(huì)有益的事業(yè)，甚至也可以說是為其所從事的對(duì)公眾有益的活動(dòng)提供幫助，以上僅僅是說明了盈利所得不能在組織內(nèi)部中進(jìn)行分配。

4.自治性。自治性是說非營(yíng)利組織可以進(jìn)行自我管理，并有能力有效控制自我的行為，同時(shí)又有不受私營(yíng)企業(yè)的管控或者其他的非營(yíng)利組織左右的自我管理的內(nèi)部機(jī)制。

5.志愿性。志愿性正是非營(yíng)利組織的關(guān)鍵，是組織活動(dòng)的前提條件和根本。非營(yíng)利組織的成員有志愿者，但也有不是志愿者的，其收入有志愿者捐贈(zèng)的也有不是志愿者捐贈(zèng)的，不能說不全是志愿者或者收入不全來源于志愿者就沒有志愿性，而是這些行為中只要有“志愿”即可。

6.公益性或互益性。公益性或互益性指非營(yíng)利組織特有的組織特點(diǎn)。其針對(duì)對(duì)象是社會(huì)公眾或某些特定群體。雖然公益性是非營(yíng)利組織的特點(diǎn)，但是公益性是為社會(huì)大眾服務(wù)，如扶貧脫困、環(huán)保、社會(huì)救助組織等，互益性則針對(duì)某些特定組織或人群，如不同的行業(yè)協(xié)會(huì)或一些興趣組織。

7.非政治性。是說非營(yíng)利組織在政治上態(tài)度明確，立場(chǎng)分明，始終持中立的政治態(tài)度，力爭(zhēng)做到不與任何政黨結(jié)盟，同時(shí)也不卷入不參與公職人員競(jìng)爭(zhēng)的斗爭(zhēng)中，但在所有政治問題上非營(yíng)利組織完全置身事外的說法也是不正確的。

二、政府及非營(yíng)利組織內(nèi)部控制建設(shè)的必要性

1.政府與非營(yíng)利組織內(nèi)部控制制度的建設(shè)是以組織目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)為不可或缺的前提條件。政府與非營(yíng)利組織的組織目標(biāo)區(qū)別于其他企業(yè)組織的目標(biāo)主要是盡其最大努力向公民提供其財(cái)務(wù)資源允許的范圍內(nèi)的產(chǎn)品或者服務(wù)。每年政府與非營(yíng)利組織盡最大努力地去籌集可有效利用的資源的目的不是為了增或積累其自身的財(cái)富，是盡其最大能力向政府與非盈利組織下的公民提供更優(yōu)質(zhì)的產(chǎn)品和服務(wù)。因此，只有在完善的內(nèi)部控制制度建設(shè)和執(zhí)行的基礎(chǔ)上，政府與非營(yíng)利性組織才能真正實(shí)現(xiàn)對(duì)其運(yùn)行過程的有效控制，并能及時(shí)有效地監(jiān)測(cè)和防止政府與非營(yíng)利組織偏離其組織目標(biāo)，從而使組織目標(biāo)得到較高水平的實(shí)現(xiàn)。

2.保障資源來源是政府與非營(yíng)利組織內(nèi)部控制制度建設(shè)的重中之重 。對(duì)于營(yíng)利性組織企業(yè)，企業(yè)投資者是其資源提供者，而投資者為了實(shí)現(xiàn)其資本升值和企業(yè)價(jià)值最大化的目標(biāo)，建立完善和健全的企業(yè)內(nèi)部控制制度是投資者對(duì)企業(yè)管理者的必然要求，而提高經(jīng)營(yíng)成果和盈利狀況是其直接目標(biāo)，這能有效遏制違法行為的發(fā)生。

3.運(yùn)行方式的暢通是政府與非營(yíng)利組織內(nèi)部控制制度建設(shè)的有效手段。鑒于消費(fèi)者在表達(dá)他們對(duì)政府與非營(yíng)利組織提供的社會(huì)公共產(chǎn)品或服務(wù)的滿意程度方面無法用有效正確的方式去實(shí)現(xiàn)，針對(duì)上述情況，政府與非營(yíng)利組織便不會(huì)為了“節(jié)約資源，反對(duì)浪費(fèi)”而自覺主動(dòng)地去建立健全有效的內(nèi)部控制制度。為了確保政府與非營(yíng)利組織能夠合理規(guī)范地分配并經(jīng)濟(jì)有效地使用稀缺的資源，迎合“節(jié)約資源，反對(duì)浪費(fèi)”的思想，避免浪費(fèi)和濫用，那么建立健全內(nèi)部控制制度就是刻不容緩的。因此，政府與非營(yíng)利性組織比營(yíng)利性組織更加需要建設(shè)完善的內(nèi)部控制制度，其目的就是為了在其提供各個(gè)產(chǎn)品與服務(wù)的各個(gè)環(huán)節(jié)實(shí)施有效監(jiān)控。

4.誠信責(zé)任決定了政府與非營(yíng)利組織內(nèi)部控制制度建設(shè)必要性。當(dāng)人們的道德和價(jià)值觀念受到市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的強(qiáng)烈沖擊時(shí)，誠信是彌補(bǔ)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的良藥，特別是政府與非營(yíng)利組織難能可貴的誠信精神，因?yàn)樵诮ㄔO(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義和諧與穩(wěn)定的社會(huì)中，塑造誠信的重大責(zé)任就落在了政府與非營(yíng)利組織的肩膀上。

三、政府及非營(yíng)利組織內(nèi)部控制存在的問題

1.缺乏對(duì)內(nèi)部控制制度的深刻認(rèn)識(shí)，不重視對(duì)內(nèi)部控制制度的建立。由于多數(shù)政府與非營(yíng)利組織的領(lǐng)導(dǎo)人缺乏對(duì)內(nèi)部控制知識(shí)的了解，而且內(nèi)控意識(shí)較為薄弱，因而會(huì)錯(cuò)誤地將事業(yè)的發(fā)展放在重要位置，從而忽視對(duì)內(nèi)部的管理。以當(dāng)前形勢(shì)來看，一些政府與非營(yíng)利組織尚未建立行之有效的內(nèi)部控制制度。

2.對(duì)內(nèi)部控制制度的建設(shè)徒有形式。堵塞漏洞或者說查漏補(bǔ)缺是建立內(nèi)部控制制度的目的之一，也是內(nèi)部控制的關(guān)鍵，但是一些政府與非營(yíng)利組織“有章不循，有律不依”的現(xiàn)象仍然存在，顯然，這只在走形式主義。還有一些政府與非營(yíng)利組織具備有充分的內(nèi)部控制制度，但卻使之成為應(yīng)付檢查的條文，由于系統(tǒng)性和規(guī)范性的缺失，未能發(fā)揮其有效作用，這就需要對(duì)系統(tǒng)進(jìn)行新的有效的整合。

3.內(nèi)部控制制度不夠完善和健全，執(zhí)行效果不理想。政府及非營(yíng)利組織內(nèi)部控制標(biāo)準(zhǔn)體系基本形成，有關(guān)內(nèi)部控制的各種文件也陸續(xù)出臺(tái)。相關(guān)的法律法規(guī)都體現(xiàn)著各種工作性質(zhì)的內(nèi)部控制，盡管這些相關(guān)的法律法規(guī)逐漸形成，但是這些政策的出臺(tái)都是相互獨(dú)立的，不具有協(xié)調(diào)性。因此，內(nèi)部控制標(biāo)準(zhǔn)體系的繼續(xù)完善與有關(guān)內(nèi)部控制的法律法規(guī)和政策內(nèi)容的協(xié)調(diào)和整合是分不開的。內(nèi)部控制制度執(zhí)行效果差是因?yàn)槠鋱?zhí)行程序的隨意性，在執(zhí)行過程中缺乏相應(yīng)的制約監(jiān)督機(jī)制，執(zhí)行人員因執(zhí)行力度和自身素質(zhì)的原因使內(nèi)控失控等等。

4.缺乏行之有效的內(nèi)部控制監(jiān)督機(jī)制。我國(guó)政府及非營(yíng)利組織建立起步較晚，發(fā)展慢，加之外部監(jiān)督機(jī)制弱化，監(jiān)督范圍不全面，內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制失效等，導(dǎo)致了內(nèi)部控制在執(zhí)行過程中缺乏有效的監(jiān)督體系?，F(xiàn)實(shí)中，財(cái)政部門重視的是資源預(yù)算的分配，而忽視預(yù)算資源的使用過程，缺乏監(jiān)督，這樣會(huì)導(dǎo)致資源使用不當(dāng)；在審核過程中發(fā)現(xiàn)問題，財(cái)政部門更多的針對(duì)事件本身，卻很少追究相關(guān)的部門和個(gè)人，這也催生了一系列的問題。

四、政府及非營(yíng)利組織內(nèi)部控制問題的解決辦法

1.建立好政府與非營(yíng)利組織之間的良性互動(dòng)。政府與非營(yíng)利組織對(duì)內(nèi)部控制的建設(shè)要基于好的政府與非營(yíng)利組織的良性互動(dòng)。原因有：基于美國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)家伯頓韋斯布羅德提出的市場(chǎng)失靈（政府失靈）理論；薩拉蒙提出的著名的志愿者理論源于非營(yíng)利組織內(nèi)在的局限性；世界銀行首次采用的治理理論認(rèn)為政府與社會(huì)、政府與市場(chǎng)的界限模糊，它要求各個(gè)主體要有的放矢，相互促進(jìn)，取長(zhǎng)補(bǔ)短。

2.健全內(nèi)部控制程序，提高內(nèi)部控制執(zhí)行效果至理想狀態(tài)。首先，要有明確的授權(quán)審批程序。其次，要做到科學(xué)的職務(wù)分工和崗位分離，要做到任意兩個(gè)步驟不相容。按需索取，設(shè)崗設(shè)人，職責(zé)明確 ，設(shè)置崗位時(shí)一定要相互牽制，相互制約。 再其次，應(yīng)該在編制預(yù)算環(huán)節(jié)嚴(yán)格按照預(yù)算編制制度執(zhí)行，努力實(shí)現(xiàn)零基預(yù)算和細(xì)化預(yù)算，防止在預(yù)算執(zhí)行環(huán)節(jié)隨意調(diào)整以及擴(kuò)大預(yù)算范圍等行為的發(fā)生。

3.強(qiáng)化政府及非營(yíng)利組織內(nèi)部控制的監(jiān)督行為。由于政府及非營(yíng)利組織對(duì)內(nèi)部審計(jì)及其獨(dú)立性特征認(rèn)識(shí)不足，內(nèi)部審計(jì)又對(duì)于其他領(lǐng)域涉足不多，為了防止大多數(shù)內(nèi)部審計(jì)工作變成了財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)的自審，政府及非營(yíng)利組織要加強(qiáng)管理，提高對(duì)內(nèi)部控制的監(jiān)督水平。同時(shí)，健全和提升內(nèi)部審計(jì)部門職能，加強(qiáng)內(nèi)部控制監(jiān)督行為，開展內(nèi)部控制自我評(píng)價(jià)等都是為了使內(nèi)部控制能夠適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的新常態(tài)，確保組織內(nèi)部控制有效果和有效率地執(zhí)行。

（作者單位：新疆財(cái)經(jīng)大學(xué)）