我國農(nóng)村村民自治制度的產(chǎn)生和發(fā)展（上）

白益華

村民委員會(huì)是我國農(nóng)村基層群眾性自治組織。如果從1980年2月我國第一個(gè)村民委員會(huì)組織在廣西壯族自治區(qū)宜州市三岔鄉(xiāng)果作村誕生的時(shí)間算起，到今年，村民委員會(huì)已在我國有37年的歷史了。了解村民委員會(huì)是如何產(chǎn)生，后來是如何發(fā)展并在全國普遍建立起來，并且逐步實(shí)行“民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督”等一系列自治制度，對進(jìn)一步認(rèn)識村民委員會(huì)的性質(zhì)，健全和完善村民自治制度，搞好村民委員會(huì)建設(shè)具有重要的意義和作用。

從1978年民政部恢復(fù)起來以后，我一直在民政部原民政司工作（1993年機(jī)構(gòu)改革后，改為基層政權(quán)建設(shè)司），主要負(fù)責(zé)全國城鄉(xiāng)基層政權(quán)和基層組織的建設(shè)工作，我愿把村民委員會(huì)建立和發(fā)展這段歷史寫出來，供大家了解、研究和參考。

村民委員會(huì)的產(chǎn)生

村民委員會(huì)在我國農(nóng)村的產(chǎn)生絕不是偶然的。它是在我國進(jìn)入社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)新的歷史時(shí)期，黨中央倡導(dǎo)發(fā)展社會(huì)主義民主和社會(huì)主義法制建設(shè)，我們黨在農(nóng)村進(jìn)行經(jīng)濟(jì)體制和政治體制改革的形勢下產(chǎn)生的，是我國農(nóng)民群眾的偉大創(chuàng)造。

1949年中華人民共和國成立以后，我國農(nóng)村基層組織經(jīng)過了兩個(gè)大的發(fā)展階段：一是從1949年新中國成立到1957年，我國農(nóng)村基層組織叫行政村，是鄉(xiāng)政府領(lǐng)導(dǎo)下的行政性的組織，主要管理村里的行政事務(wù)和上級政府交辦的事項(xiàng)；二是從1958年到1982年，這個(gè)時(shí)期我國農(nóng)村基層組織叫生產(chǎn)大隊(duì)管理委員會(huì)，是政社合一的組織。政社合一就是把基層行政組織和農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織結(jié)合在一起，既行使行政組織的職能，又行使經(jīng)濟(jì)組織的職能。20多年的實(shí)踐證明，在人民公社管理委員會(huì)領(lǐng)導(dǎo)下的生產(chǎn)大隊(duì)管理委員會(huì)這樣的體制，既不利于基層組織建設(shè)，也不利于農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，嚴(yán)重影響了廣大農(nóng)民群眾的生產(chǎn)積極性和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。到“文化大革命”結(jié)束的1976年，我國國民經(jīng)濟(jì)已經(jīng)到了崩潰的邊緣，人民群眾的生活比較貧困。

“文化大革命”的十年動(dòng)亂結(jié)束以后，我國進(jìn)入新的歷史發(fā)展時(shí)期。1978年，黨中央召開十一屆三中全會(huì)，開始了各條戰(zhàn)線的撥亂反正，對內(nèi)對外實(shí)行改革開放的政策。改革首先從農(nóng)村開始，1979年，安徽省鳳陽縣小崗村農(nóng)民率先在全國沖破人民公社和生產(chǎn)大隊(duì)的經(jīng)營管理體制，創(chuàng)造大包干生產(chǎn)責(zé)任制，充分調(diào)動(dòng)了農(nóng)民群眾的生產(chǎn)積極性，收到顯著效果。家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制迅速在全國推廣開來。家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的實(shí)行，一方面調(diào)動(dòng)了廣大農(nóng)民群眾的生產(chǎn)積極性，促進(jìn)了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展；另一方面，也對當(dāng)時(shí)農(nóng)村的基層管理體制——政社合一的生產(chǎn)大隊(duì)提出了挑戰(zhàn)。由于經(jīng)營方式和分配方式發(fā)生根本變化，生產(chǎn)大隊(duì)管理委員會(huì)作為農(nóng)村基層的管理組織已經(jīng)不能適應(yīng)農(nóng)村新的形勢，必須選擇適應(yīng)農(nóng)村新形勢的新的管理模式。另外，在聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制推行初期，由于種種原因，一些基層干部沒有履行好自己的管理職責(zé)，致使一些村的基層組織出現(xiàn)軟弱渙散，甚至癱瘓或者半癱瘓的局面。在這種情況下，一些地方社會(huì)治安不好，民事糾紛得不到及時(shí)處理，亂砍濫伐林木、盜竊、賭博等不良現(xiàn)象，引起群眾的強(qiáng)烈不滿。他們強(qiáng)烈要求和盼望有人來加強(qiáng)管理，盡快扭轉(zhuǎn)這種局面，給人們創(chuàng)造一個(gè)安定的生產(chǎn)環(huán)境和生活環(huán)境。

當(dāng)時(shí)廣西壯族自治區(qū)宜州市合寨生產(chǎn)大隊(duì)就面臨以上的這種情況。1979年，這個(gè)生產(chǎn)大隊(duì)的農(nóng)民將土地分到農(nóng)戶，農(nóng)民群眾生產(chǎn)積極性空前高漲。但是，“分田到戶”以后，又出現(xiàn)新問題，最突出的就是社會(huì)治安不好，偷盜成風(fēng)，賭博成風(fēng)，賭輸了就偷，偷了又去賭，形成惡性循環(huán)。當(dāng)時(shí)處于“幾不管”地帶的合寨生產(chǎn)大隊(duì)深受其害，特別是耕牛大量被盜，嚴(yán)重影響正常的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。為了防盜，村民只好把耕牛拉到自己的住房里與人同住。同時(shí)，“分田到戶”以后，因水爭地，民事糾紛也大大增多。農(nóng)民將當(dāng)時(shí)的生活描述為“吃得飽、睡不好”。另外，面對農(nóng)村改革的新形勢，一些農(nóng)村基層干部出現(xiàn)放任不管的狀態(tài)，合寨生產(chǎn)大隊(duì)一度陷入“無人管事”的境地。

面對這種情況，當(dāng)時(shí)合寨生產(chǎn)大隊(duì)的兩個(gè)自然村——果地村和果作村的村民率先組織起來，尋求擺脫困境的出路。

這時(shí)，任果作村生產(chǎn)大隊(duì)長的韋煥能主動(dòng)站了出來，他說這樣下去不行，要把大家組織起來。于是，他把其他生產(chǎn)隊(duì)的干部叫到一起，商量以自然村為基礎(chǔ)建立新的組織，大家都表示同意。韋煥能提出，新的組織不是生產(chǎn)隊(duì)，不需要太多干部，由五人組成，隊(duì)長一正兩副，一個(gè)會(huì)計(jì)，一個(gè)出納，后來又增加了一個(gè)人。而新的領(lǐng)導(dǎo)人怎樣產(chǎn)生呢？過去的生產(chǎn)隊(duì)長由上級任命，新的組織沒有人任命，也不能宣布自己為領(lǐng)導(dǎo)，村民也不會(huì)承認(rèn)。最后，經(jīng)討論，決定由群眾自己選舉村

領(lǐng)導(dǎo)。

1980年2月5日，根據(jù)事先的商定，召開全體大會(huì)選舉村領(lǐng)導(dǎo)。在五人合抱的大樟樹下，坐滿了村民。全村85戶，一家一個(gè)代表。當(dāng)時(shí)合寨生產(chǎn)大隊(duì)長蒙光捷主持會(huì)議。他說，根據(jù)大家的意見，叫我來主持會(huì)議，我愿意主持。選舉村里的領(lǐng)導(dǎo)要選好的。同意群眾意見，不用搞候選人，搞無記名投票。誰的票數(shù)多誰就當(dāng)。蒙光捷講話后，由群眾議論。當(dāng)時(shí)擔(dān)心沒有人愿意當(dāng)干部，于是提出選了誰就必須當(dāng)，不能推辭。隨后，每人發(fā)了一張用信紙截開的紙條，一張紙條上可寫六個(gè)人，多的作廢。經(jīng)過投票計(jì)票，蒙光捷當(dāng)場宣布選舉結(jié)果，韋煥能滿票，六人中最少的也有62票。

新的村干部選出來后，沒有一個(gè)正式的組織名稱。選舉前，只是講選舉村領(lǐng)導(dǎo)。選舉后，領(lǐng)導(dǎo)要分工，需要有一個(gè)組織名稱。大家紛紛議論，有人說原來公社和大隊(duì)有管委會(huì)，生產(chǎn)隊(duì)有隊(duì)委會(huì)，我們在大隊(duì)以下，但又不是生產(chǎn)隊(duì)，就叫村委會(huì)；有人說，公社和大隊(duì)的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)叫革委會(huì)（即革命委員會(huì)），我們就叫村委會(huì)；還有人說，城里有居委會(huì)，我們是農(nóng)村，應(yīng)該叫村委會(huì)；也有人說，我們村歷史上就叫村，解放后成立了行政村，才改為屯，還是叫村委會(huì)好?？傊蠹叶急容^贊成村委會(huì)的說法，村委會(huì)因此成為正式的組織名稱。由于當(dāng)?shù)卮迕襁€是更習(xí)慣于叫村民委，直到現(xiàn)在，人們大多還是叫村民委。

與果地村相同，果作村選舉村領(lǐng)導(dǎo)是為了滿足農(nóng)民分田后要求建立良好社會(huì)秩序的緊迫需要。因此，村領(lǐng)導(dǎo)當(dāng)選后做的第一件大事，就是領(lǐng)導(dǎo)村民制定村規(guī)民約和管理章程。1980年7月14日，召開全村大會(huì)，討論并通過事先起草好的村規(guī)民約和封山公約。

村規(guī)民約的主要內(nèi)容為：

1. 必須提高思想覺悟，認(rèn)真體會(huì)安定團(tuán)結(jié)的重要意義。

2. 嚴(yán)禁賭博，不準(zhǔn)在私宅、村里開設(shè)賭場，違者罰款10元。

3. 為了保苗奪豐收，嚴(yán)禁放豬，違者罰款5角，并給予賠償損失處理。

4. 維護(hù)正常的娛樂活動(dòng)，不準(zhǔn)在村內(nèi)、村附近對唱野山歌，違者罰款每人10元。

5. 不準(zhǔn)在路邊、田邊、井邊挖鴨蟲，受損失的罰工修補(bǔ)。

6. 不準(zhǔn)盜竊，違者按件加倍賠償并罰款5元，情節(jié)嚴(yán)重者，呈報(bào)上級處理。

7. 撿拾東西，拿回交給村委，歸還原主。

8. 不準(zhǔn)在泉邊、河邊大便，不準(zhǔn)在上游洗衣服、洗頭梳發(fā)，晾曬蚊帳、床單等污染東西。

9. 講衛(wèi)生光榮，不講衛(wèi)生可恥，自覺做到碼頭經(jīng)常沖洗，保護(hù)清潔。

封山公約的主要內(nèi)容為：

一、 嚴(yán)禁毀林開荒，違者每平方尺罰款5角。

二、不準(zhǔn)在封山內(nèi)砍柴、挖樹根、割草皮、打石頭，違者每百斤罰款10元。

三、村里風(fēng)景樹不準(zhǔn)折枝亂砍，違者罰款15元。

四、不準(zhǔn)盜竊林木，違者每百斤罰款15元。

五、實(shí)行護(hù)林有功獎(jiǎng)、毀林者罰的辦法，對維護(hù)林木有功者獎(jiǎng)5%的資金。

六、不準(zhǔn)在育林區(qū)放牛羊群，每頭罰款1元，外村罰款2元。

下面署名：果作村委會(huì)，再下面是韋煥能等85戶村民的手印或簽名蓋章。這一份村民自我管理的章程至今還完好地保存在韋煥能手中，成為歷史的有力見證。

村委會(huì)和村規(guī)民約很快見到實(shí)效。一度盛行的賭博風(fēng)被剎住了，偷盜事件大為減少。成立村委會(huì)后的兩年時(shí)間里，只發(fā)生過兩起外地人到當(dāng)?shù)赝蹈`案件，而且在村委會(huì)的組織下得到及時(shí)處理。村民又過上安寧的生活。

村委會(huì)成立以后，還為群眾辦了不少實(shí)事。因?yàn)槭窍肴罕娭?，急群眾之所急，要辦的事得到群眾的踴躍響應(yīng)和積極支持。1980年，其他村亂砍濫伐日益嚴(yán)重，果作村卻開展造林大會(huì)戰(zhàn)。接下來修建碼頭、機(jī)耕路。在解決村民照明用電問題時(shí)，村里沒有足夠的資金，感覺為難，于是與群眾商量。村民說有錢，但要村領(lǐng)導(dǎo)和組織集資。村領(lǐng)導(dǎo)根據(jù)群眾意見，按人口集資，人均12元錢，解決了資金緊張問題，村民終于用上盼望已久的電。由于資金款來自村民，村干部用錢時(shí)十分謹(jǐn)慎，會(huì)計(jì)出納賬目清楚，定期向村民張榜公布，從而取得村民的充分信任。村干部更加注意有事與群眾商量，干群關(guān)系十分融洽。

果作村委會(huì)是迄今發(fā)現(xiàn)的全國第一個(gè)有正式記錄為依據(jù)的村委會(huì)。這一組織一開始就體現(xiàn)出自我管理、自我教育、自我服務(wù)的群眾自治組織的性質(zhì)，體現(xiàn)著“民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督”的原則精神。一種適應(yīng)家庭經(jīng)營新的生產(chǎn)形式的新組織，一種新的組織管理運(yùn)行機(jī)制，就這樣在一個(gè)偏僻的小山村里誕生了。

村委會(huì)的推廣和在全國的普遍建立

廣西壯族自治區(qū)宜州市果作村建立村民委員會(huì)，迅速扭轉(zhuǎn)了當(dāng)時(shí)的混亂局面，村里出現(xiàn)了巨大變化，引起當(dāng)?shù)馗刹康臉O大關(guān)注，當(dāng)?shù)厣a(chǎn)大隊(duì)和公社干部都很高興。隨之，合寨大隊(duì)所有的自然村都建立了村委會(huì)等群眾自治組織，其他地方的農(nóng)民也自發(fā)建立自己的組織。1980年上半年，合寨大隊(duì)所在的三岔公社黨委書記向文忠就新的群眾組織發(fā)表意見說，既然是村民選的組織就叫村民委員會(huì)。此后，村民委員會(huì)便作為規(guī)范的名稱確定下來，向上報(bào)的材料均使用“村民委員會(huì)”的名稱。所以，村民委員會(huì)的發(fā)明權(quán)屬于農(nóng)民，這是農(nóng)民群眾的偉大創(chuàng)造。

合寨大隊(duì)建立村民委員會(huì)的經(jīng)驗(yàn)很快引起宜州市所在的河池地委的高度重視，并得到地委書記金寶生的直接關(guān)注。他派人專程進(jìn)行調(diào)查。1981年，中共河池地委發(fā)出26號文件，即《轉(zhuǎn)發(fā)宜山縣合寨大隊(duì)村委會(huì)、羅城縣牛畢大隊(duì)新回村委會(huì)情況調(diào)查的通知》，希望各地組織干部社員學(xué)習(xí)討論，并根據(jù)各地情況從實(shí)際出發(fā)，參照執(zhí)行。1982年，宜山縣全縣12個(gè)公社的2288個(gè)自然村中，有598個(gè)建立了村委會(huì)。1982年，合寨大隊(duì)還在全縣的精神文明建設(shè)經(jīng)驗(yàn)交流會(huì)上介紹了建立村委會(huì)的經(jīng)驗(yàn)。

廣西壯族自治區(qū)領(lǐng)導(dǎo)敏銳注意到宜州市農(nóng)村改革中出現(xiàn)的村委會(huì)這種新的組織形式。當(dāng)時(shí)的區(qū)黨委書記肖寒帶人到河池地區(qū)調(diào)查，了解到宜州實(shí)行生產(chǎn)責(zé)任制過程中農(nóng)民自發(fā)地組織起來修水壩，保證了正常生產(chǎn)，對此很感興趣，認(rèn)為這是實(shí)行生產(chǎn)責(zé)任制以后出現(xiàn)的新事物。以后又組織區(qū)委政策研究室、區(qū)辦公廳、區(qū)農(nóng)委、區(qū)公安廳、區(qū)民政廳等八家單位再次進(jìn)行實(shí)地調(diào)查。1982年4月15日，調(diào)查組寫出《關(guān)于宜山、羅城兩縣村委會(huì)的調(diào)查報(bào)告》。這篇近萬字的調(diào)查報(bào)告對村委會(huì)的由來與發(fā)展、作用與問題、反映與意見作了詳細(xì)的闡述。調(diào)查報(bào)告充分肯定了村委會(huì)的作用，但也反映了對村委會(huì)在認(rèn)識上的不同意見。

十年動(dòng)亂結(jié)束以后，黨中央在各條戰(zhàn)線進(jìn)行了撥亂反正，并十分強(qiáng)調(diào)加強(qiáng)社會(huì)主義民主和社會(huì)主義法制建設(shè)，以防止“文化大革命”的悲劇重演。進(jìn)入20世紀(jì)80年代，根據(jù)新的形勢，中央決定修訂憲法。同時(shí)，隨著農(nóng)村聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的廣泛實(shí)行，中央也在研究農(nóng)村的管理體制和基層組織建設(shè)問題。1981年6月20日，廣西壯族自治區(qū)區(qū)委研究室主辦的《調(diào)研通訊》第四期上刊登了隨肖寒書記調(diào)查的區(qū)農(nóng)委干部宋毅的調(diào)查報(bào)告《宜山縣冷水村建立村管理委員會(huì)管理全村事務(wù)》。這個(gè)材料引起當(dāng)時(shí)正在主持修訂《中華人民共和國憲法》的彭真的高度重視。1981年底和1982年春天，彭真指示全國人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)和民政部的同志先后去廣西宜山縣就村民委員會(huì)的問題進(jìn)行調(diào)查研究。調(diào)查組回來以后，如實(shí)反映了宜山縣建立村民委員會(huì)的情況，彭真以高瞻遠(yuǎn)矚的政治家的眼光對此作了充分的肯定。與此同時(shí)，從1982年起，主管全國城鄉(xiāng)基層政權(quán)建設(shè)工作的民政部也對農(nóng)村基層管理體制的改革非常重視，民政部還專門辦起了《城鄉(xiāng)基層政權(quán)建設(shè)工作簡報(bào)》，刊登各地農(nóng)村建立鄉(xiāng)政府和建立村民委員會(huì)的試點(diǎn)情況，并在中央和中央有關(guān)部門及全國范圍交流，指導(dǎo)各地進(jìn)行基層管理體制的改革。

令人難忘的事件是，1982年4月，《中華人民共和國憲法修改草案》公布。充分肯定了全國一些地方進(jìn)行的建立鄉(xiāng)政府和村民委員會(huì)的試點(diǎn)情況，明確地把我國農(nóng)村基層組織確定為村民委員會(huì)。彭真在作《關(guān)于中華人民共和國憲法修改草案的說明》中指出：“居民委員會(huì)、村民委員會(huì)是我國長期行之有效的重要組織形式。實(shí)踐證明，搞得好的地方，它在調(diào)解民間糾紛、維護(hù)社會(huì)秩序、辦好公共事務(wù)和公益事業(yè)，搞好衛(wèi)生等方面都起到很大作用。這次將它列入憲法修改草案，規(guī)定它是群眾自治性組織。它和基層政權(quán)的關(guān)系，由法律具體規(guī)定?！睉椃ㄐ薷牟莅负团碚娴闹v話無疑是對全國基層廣大干部群眾的巨大鼓舞。同年7月，彭真在全國政法工作會(huì)議的講話中又指出：“村民委員會(huì)過去是有過的，中間一個(gè)時(shí)期沒有，近幾年有些地方又建立起來了，是群眾自治性組織，大家訂立公約，大家共同遵守，經(jīng)驗(yàn)是成功的，應(yīng)普遍建立?！贝撕螅?月，中央發(fā)出6號文件，要求各地有計(jì)劃地進(jìn)行建立村民委員會(huì)的試點(diǎn)。1982年底，《中華人民共和國憲法》正式頒布，村民委員會(huì)正式載入憲法第111條，并規(guī)定村民委員會(huì)是群眾性自治組織。彭真在《關(guān)于中華人民共和國憲法修改草案的報(bào)告》中再一次指出：“我國長期行之有效的居民委員會(huì)、村民委員會(huì)等群眾性自治組織的地位和作用，現(xiàn)在列入了憲法……我們國家政治體制的改革和國家機(jī)構(gòu)的設(shè)置，都應(yīng)當(dāng)是從政治上和組織上保證全體人民掌握國家權(quán)力，真正成為國家的主人……在基層社會(huì)生活中，還要加強(qiáng)群眾性自治組織的建設(shè)，以便發(fā)動(dòng)群眾自己管理自己的公共事務(wù)和公益事業(yè)。實(shí)現(xiàn)這些規(guī)定，將使我國社會(huì)主義民主得到進(jìn)一步的

發(fā)展?！?/p>

《中華人民共和國憲法》正式頒布，以國家根本大法的形式向全國公布了村民委員會(huì)是我國農(nóng)村基層的組織。但是，如何將農(nóng)村基層組織由生產(chǎn)大隊(duì)管理委員會(huì)平穩(wěn)地改為村民委員會(huì)，需要一定的時(shí)間。為了保持基層的穩(wěn)定，中央確定了先行試點(diǎn)，取得經(jīng)驗(yàn)，然后有領(lǐng)導(dǎo)、有計(jì)劃、有步驟地全面展開的方針。于是，在各級黨委和政府的領(lǐng)導(dǎo)下，在民政部門的具體指導(dǎo)下，從1983年起，改革農(nóng)村生產(chǎn)大隊(duì)管理體制，建立村民委員會(huì)的試點(diǎn)工作即在全國范圍內(nèi)普遍開展起來。如果說1982年是村民委員會(huì)的產(chǎn)生及少部分地區(qū)的試點(diǎn)的話，那么1983年就是村民委員會(huì)在全國范圍的試點(diǎn)了，村民委員會(huì)這個(gè)星星之火，在全國已經(jīng)形成燎原

之勢。

在全國各地進(jìn)行建立鄉(xiāng)政府和村民委員會(huì)試點(diǎn)過程中，民政部加大對這項(xiàng)工作的指導(dǎo)力度，并組成工作組認(rèn)真進(jìn)行調(diào)查研究，抓緊代中央起草關(guān)于在全國建立鄉(xiāng)政府和村民委員會(huì)的文件。經(jīng)過將近一年的時(shí)間，1983年10月12日，中發(fā)

〔1983〕35號文件即《中共中央、國務(wù)院關(guān)于實(shí)行政社分開建立鄉(xiāng)政府的通知》發(fā)布。這個(gè)文件是指導(dǎo)全國進(jìn)行建鄉(xiāng)建村工作的文件。35號文件指出：隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制的改革，現(xiàn)行農(nóng)村政社合一的體制顯得很不合適。憲法已明確規(guī)定在農(nóng)村建立鄉(xiāng)政府，政社必須相應(yīng)分開。當(dāng)前的首要任務(wù)是把政社分開，建立鄉(xiāng)政府。建立鄉(xiāng)政府的工作，大體上在1984年底以前完成。村民委員會(huì)是基層群眾性自治組織，應(yīng)按村民居住狀況設(shè)立。各地在建鄉(xiāng)中可根據(jù)當(dāng)?shù)厍闆r制定村民委員會(huì)工作簡則，在總結(jié)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，再制定全國統(tǒng)一的村民委員會(huì)組織條例。政社分開、建立鄉(xiāng)人民政府是一件大事，各級黨委必須加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)，堅(jiān)持群眾實(shí)踐，做好宣傳工作和思想政治工作，先行試點(diǎn)，逐步展開，保證工作質(zhì)量。凡是已經(jīng)進(jìn)行改革的地方，已定的規(guī)模和已設(shè)的機(jī)構(gòu)應(yīng)在實(shí)踐中總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，逐步完善。中發(fā)〔1983〕1號文件也指出：“人民公社的體制改革，要從兩方面進(jìn)行改革。這就是，實(shí)行生產(chǎn)責(zé)任制，特別是聯(lián)產(chǎn)承包制；實(shí)行政社分設(shè)。政社合一的體制要有準(zhǔn)備，有步驟地改為政社分設(shè)，準(zhǔn)備好一批改變一批?！痹谥醒雰蓚€(gè)文件的指導(dǎo)下，全國各省、自治區(qū)、直轄市成立建鄉(xiāng)工作領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，進(jìn)行宣傳發(fā)動(dòng)工作，在試點(diǎn)基礎(chǔ)上，于1984年在全國全面展開建鄉(xiāng)建立村民委員會(huì)工作。

1984年，可以說是全國建鄉(xiāng)建村年。這一年，天津、上海、北京首先完成建鄉(xiāng)建村的工作。到1984年底，除西藏自治區(qū)以外，全國各省、自治區(qū)、直轄市都完成政社分開、建鄉(xiāng)和建村的工作。1985年2月，西藏自治區(qū)也完成了這項(xiàng)工作。至此，全國建立村民委員會(huì)的工作全部完成。建村前，全國共有70萬個(gè)生產(chǎn)大隊(duì)，經(jīng)過改革后，全國共建立867688個(gè)村民委員會(huì)。

從廣西宜州市合寨大隊(duì)的果作村全國第一個(gè)村民委員會(huì)產(chǎn)生，到1985年2月全國普遍建立村民委員會(huì)，前后一共經(jīng)過五年時(shí)間。這樣一件涉及全國農(nóng)村的改革，涉及全國八億農(nóng)民政治生活和社會(huì)生活的改革，從試點(diǎn)到鋪開，在整個(gè)過程中，沒有發(fā)生任何問題，進(jìn)展得很順利，很成功，并且取得顯著成績，可以說是一項(xiàng)了不起的重大變革。

《村委會(huì)組織法（試行）》的產(chǎn)生

1985年2月，全國建立村民委員會(huì)以后，各地村民委員會(huì)都建立健全了村委會(huì)下設(shè)的治安保衛(wèi)、人民調(diào)解、公共衛(wèi)生等工作委員會(huì)，發(fā)動(dòng)群眾制定村規(guī)民約，積極興辦公共事務(wù)和公益事業(yè)，充分發(fā)揮自我教育、自我管理、自我服務(wù)的作用，促進(jìn)了農(nóng)村社會(huì)主義物質(zhì)文明和精神文明建設(shè)的發(fā)展。實(shí)踐證明，中央關(guān)于改革農(nóng)村生產(chǎn)大隊(duì)管理委員會(huì)，建立村民委員會(huì)的決策是正確的。

在全國全面展開人民公社體制改革即將開始的時(shí)候，中央發(fā)出〔1983〕35號文件，提出“各地在建鄉(xiāng)中可根據(jù)當(dāng)?shù)厍闆r制定村民委員會(huì)工作簡則，在總結(jié)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，再制定全國統(tǒng)一的村民委員會(huì)組織條例”。這主要是為了將村民委員會(huì)的工作納入到法制化、規(guī)范化的軌道上來，同時(shí)落實(shí)憲法規(guī)定的村民委員會(huì)同基層政權(quán)的關(guān)系由法律規(guī)定的任務(wù)。對于中央文件和憲法的規(guī)定各地都很重視。最早完成政社分開、建鄉(xiāng)建村任務(wù)的天津市，于1984年率先制定并頒布了《天津市村民委員會(huì)工作簡則》，之后幾年，全國先后有十幾個(gè)省、自治區(qū)、直轄市人大常委會(huì)都制定和頒布了村民委員會(huì)方面的

法規(guī)。

民政部對村民委員會(huì)的立法工作非常重視。1985年全國村民委員會(huì)普遍建立以后，民政部就著手進(jìn)行了這項(xiàng)工作。這年春天，民政部起草了《村民委員會(huì)工作條例》（1987年4月六屆全國人大五次會(huì)議審議之前，該法叫條例），并到一些地方征求意見。1985年3月，在調(diào)查研究鄉(xiāng)政權(quán)建設(shè)時(shí)，對條例作了修改，并將修改稿分別帶到四川、江蘇、廣東等省征求意見。4月，將條例再次修改后，發(fā)到各省、自治區(qū)、直轄市和中央有關(guān)部門以及政法院校、法學(xué)研究單位征求意見。10月，各地意見上來以后，又作了修改。之后，民政部先后召開兩次部務(wù)會(huì)議討論通過了條例的修改稿，決定把條例草案報(bào)送中央政法委員會(huì)審議。1986年4月8日，中央政法委員會(huì)召開會(huì)議，對民政部起草的《村民委員會(huì)組織條例》稿進(jìn)行討論，提出一些修改意見。根據(jù)政法委的意見，對條例作了修改，主要包括去掉原稿中第四條“原生產(chǎn)大隊(duì)規(guī)模過小的，可以與臨近的生產(chǎn)大隊(duì)聯(lián)合設(shè)立”一句話；加上了“年滿18周歲的本村村民都有選舉權(quán)和被選舉權(quán)，依照法律被剝奪政治權(quán)利的村民沒有選舉權(quán)和被選舉權(quán)”；在被剝奪政治權(quán)利的人一條加上“依照法律規(guī)定，村委會(huì)可以停止他們參加村民的某些活動(dòng)”等內(nèi)容。4月12日，民政部將草案上報(bào)國務(wù)院審查。國務(wù)院法制局對條例稿進(jìn)行了認(rèn)真審查，又發(fā)至國務(wù)院有關(guān)部門征求意見。之后，和民政部一起商量研究，對條例稿又做了幾次修改，并于6月12日，連同草案說明修改稿一起再次上報(bào)到國務(wù)院。1986年9月，國務(wù)院召開常務(wù)會(huì)議，對《村民委員會(huì)組織條例》進(jìn)行了審議。10月11日，經(jīng)國務(wù)院總理簽發(fā)，以國務(wù)院議案形式上報(bào)六屆全國人大常委會(huì)，提請全國人大常委會(huì)審議。

1987年1月12日，六屆全國人大常委會(huì)第十九次會(huì)議將審議村委會(huì)組織條例列入此次會(huì)議議程。民政部原副部長鄒恩同對法律草案作了說明。13日、14日兩天，委員們對條例草案進(jìn)行了審議。多數(shù)委員認(rèn)為，制定《村民委員會(huì)組織條例》十分重要，很有必要，條例的內(nèi)容基本是可行的。但是，也有不少委員提議，條例草案還需要調(diào)查研究，進(jìn)一步修改。比較集中的意見是三條：1.草案規(guī)定的村委會(huì)的10項(xiàng)任務(wù)太重，與作為基層群眾性自治組織的性質(zhì)不符；2.村委會(huì)與鄉(xiāng)政府的關(guān)系，究竟是指導(dǎo)關(guān)系還是領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，要認(rèn)真研究；3.要提高村干部的素質(zhì)，對村干部的素質(zhì)要求寫進(jìn)條例。同時(shí)還對村委會(huì)下設(shè)的機(jī)構(gòu)、村干部補(bǔ)貼和工作經(jīng)費(fèi)等方面提出修改意見和建議。22日，此次會(huì)議舉行閉幕式，建議再做研究修改，提請下次常委會(huì)審議。人大常委會(huì)第19次會(huì)議結(jié)束以后，民政部和全國人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)開始緊張地工作起來。民政部民政司根據(jù)委員們提出的意見對條例進(jìn)行了認(rèn)真研究和討論，對條例進(jìn)行了修改。2月5日，將修改稿送全國人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)（簡稱“人大法工委”）。與此同時(shí)，人大法工委對條例做了修改，形成一稿，征求民政部的意見。人大法工委還派工作組去廣西作了調(diào)查研究，征求對條例稿的意見。為把村委會(huì)組織條例改好，2月12日，人大法工委在北京召開了村委會(huì)組織條例座談會(huì)。北京、遼寧、山東、江蘇、河南、廣西、云南等?。ㄊ?、區(qū)）及部分縣、市代表，中央有關(guān)部門同志聚集一起，對條例進(jìn)行了認(rèn)真討論。此次會(huì)議對法律涉及的幾個(gè)主要問題：如村委會(huì)的規(guī)模、任務(wù)、村民會(huì)議等統(tǒng)一了認(rèn)識。人大法工委根據(jù)大家的意見，又修改出一稿。3月2日，人大法工委召開全體會(huì)議，討論了修改稿。根據(jù)委員們的意見，又修改出一稿。3月7日，人大法工委再次召開會(huì)議，討論上次會(huì)議以后的修改稿，并決定將修改稿提請全國人大常委會(huì)第20次會(huì)議審議。

3月10日，六屆全國人大常委會(huì)第20次會(huì)議在北京開幕。10日上午，彭真委員長主持會(huì)議，雷潔瓊副委員長作了關(guān)于村委會(huì)組織條例審議結(jié)果的報(bào)告。此次提請人大常委會(huì)審議的條例修改稿，將原來草案的15條增加為21條，主要修改的內(nèi)容是：村委會(huì)的任務(wù)；村委會(huì)設(shè)在自然村；多民族居住的村，村委會(huì)應(yīng)當(dāng)教育村民加強(qiáng)團(tuán)結(jié)，互相幫助，互相尊重；人口少的村，村委會(huì)只設(shè)委員，不設(shè)委員會(huì)；各地可以制定實(shí)施辦法等。3月11日、12日，委員們對條例進(jìn)行了審議。大部分委員認(rèn)為修改稿比較成熟，比較符合我國農(nóng)村實(shí)際，希望此次會(huì)議通過。但也有些委員提出了不同意見。3月14日，根據(jù)委員們的意見，人大法工委又修改出

一稿。

3月16日，人大常委會(huì)第20次會(huì)議舉行聯(lián)組會(huì)，彭沖副委員長向大家鄭重宣布，委員長會(huì)議經(jīng)過慎重考慮，建議將村委會(huì)組織條例提請六屆全國人大五次會(huì)議審議。人大法工委副主任委員項(xiàng)淳一就委員長會(huì)議的這一建議作了說明。之后彭真委員長作了重要講話。他說，村民委員會(huì)組織條例關(guān)系到八億農(nóng)民，是一個(gè)重要的基本法，委員長會(huì)議經(jīng)過商議，提出一個(gè)臨時(shí)動(dòng)議，建議將條例草案列入六屆全國人大五次會(huì)議的議程，提請全體代表審議。許多委員熱烈發(fā)言，贊成委員長會(huì)議的建議。

1987年3月25日，六屆全國人大五次會(huì)議在北京開幕。4月2日，大會(huì)舉行第三次全體會(huì)議。彭沖副委員長對條例草案作了說明。他說，鑒于村民委員會(huì)組織條例是很重要的基本法律，建議將此法改為《中華人民共和國村民委員會(huì)組織法》。

4月3日至5日，各代表團(tuán)對這部法律進(jìn)行了分組審議。代表們熱烈發(fā)言，各抒己見，爭論激烈。有時(shí)一個(gè)代表團(tuán)中常常出現(xiàn)針鋒相對、截然不同的兩種意見。爭論的焦點(diǎn)主要是村委會(huì)的性質(zhì)、任務(wù)以及與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的關(guān)系。同時(shí)，代表們還對村委會(huì)的規(guī)模、村委會(huì)組成人員及補(bǔ)貼、選舉等問題提出不少修改意見。在代表審議的同時(shí)，人大法工委、民政部、大會(huì)主席團(tuán)也對條例草案的修改做了不少工作。4月4日下午，人大法工委召開會(huì)議，研究如何修改條例。當(dāng)晚，在鄒恩同副部長的主持下，民政部民政司對條例作了修改，并重新起草了說明。4月5日下午，人大法工委三位領(lǐng)導(dǎo)和民政部、國務(wù)院法制局的領(lǐng)導(dǎo)進(jìn)一步研究修改方案。3點(diǎn)以后，彭真委員長召集各代表團(tuán)負(fù)責(zé)人開會(huì)，再次就村委會(huì)的性質(zhì)、任務(wù)及其與鄉(xiāng)政府的關(guān)系等問題作了重要講話。陳丕顯副委員長也講了話。4月6日，彭真委員長又召集各代表團(tuán)召集人、人大法工委全體委員、民政部領(lǐng)導(dǎo)同志在人民大會(huì)堂二樓圓廳開會(huì)，聽取各代表團(tuán)對條例稿的意見。彭沖講了修改意見。廣西、黑龍江、云南、陜西、山東等14個(gè)省、區(qū)代表團(tuán)召集人發(fā)表了意見。之后，彭真作了長篇重要講話。他的講話對于統(tǒng)一大家的思想認(rèn)識，起到了關(guān)鍵性的作用。

為了進(jìn)一步統(tǒng)一思想，4月6日下午4點(diǎn)半到5點(diǎn)40分，彭真又主持召開了黨內(nèi)委員長會(huì)議，對村委會(huì)的性質(zhì)、任務(wù)、工作作風(fēng)和工作方法、村干部的教育與訓(xùn)練等問題作了重要講話，并對有關(guān)問題再一次作了研究。

4月8日，彭沖主持召開各代表團(tuán)召集人會(huì)議，研究村委會(huì)組織法審議問題。此次會(huì)議一致同意彭沖副委員長提出的意見：此次會(huì)議原則通過，授權(quán)人大常委會(huì)根據(jù)憲法原則，參照大會(huì)審議的意見，進(jìn)一步調(diào)查研究，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，審議修改后頒布試行。

六屆全國人大五次會(huì)議以后，人大常委會(huì)、人大法工委、人大常委會(huì)辦公廳的領(lǐng)導(dǎo)又深入到一些地方調(diào)查，聽取對村委會(huì)組織法的意見。先后去了江西井岡山市、河北承德市和隆化縣、四川重慶市、黑龍江、江蘇等地，同鄉(xiāng)村干部進(jìn)行座談。同時(shí)，國務(wù)院法制局和民政部也對組織法草案提出修改意見。8月27日，人大法工委綜合各方面意見，修改出一稿。9月7日，人大常委會(huì)辦公廳將修改稿印送全國人大常委會(huì)委員和各?。ㄊ?、區(qū)）人大常委會(huì)征求意見。10月24日、11月9日，人大法工委先后召開兩次會(huì)議，認(rèn)真研究了村委會(huì)組織法的有關(guān)修改意見，通過了一份修改稿，決定將此稿提請人大常委會(huì)第23次會(huì)議審議。

1987年11月12日，黨的十三大閉幕不久，人大常委會(huì)第23次會(huì)議開幕。17日上午，雷潔瓊副委員長對村委會(huì)組織法修改意見作了說明。18日、19日兩天，委員們分組對草案進(jìn)行了審議。大家說，這次草案修改得好，基本體現(xiàn)了六屆全國人大五次會(huì)議上代表們提出的意見，贊成此次會(huì)議通過試行。為了把這部法律修改好，彭真、陳丕顯于11月21日上午，邀請列席此次會(huì)議的29個(gè)省、市、自治區(qū)人大常委會(huì)的負(fù)責(zé)同志進(jìn)行座談。22日，人大法工委開會(huì)，對大家提出的意見和建議作了逐條研究，根據(jù)憲法規(guī)定和十三大的精神，對草案修改稿又提了一些修改建議。榮毅仁、許滌新委員建議增加“教育村民合理利用自然資源，保護(hù)和改善生態(tài)環(huán)境”，“愛護(hù)公共財(cái)產(chǎn)”的內(nèi)容；羅瓊委員建議增加“必要時(shí)，可以邀請本村的企業(yè)事業(yè)單位和群眾團(tuán)體的代表參加村民會(huì)議”的內(nèi)容。這些建議均被吸取。同時(shí)，還增加了各省可以制定實(shí)施步驟和辦法的內(nèi)容，從而使這部法律更加完善。

23日上午，此次會(huì)議舉行聯(lián)組會(huì)，項(xiàng)淳一就修改建議向大家作了匯報(bào)。33位委員和列席會(huì)議的省、市、自治區(qū)人大常委會(huì)負(fù)責(zé)人先后發(fā)言，對法律修改稿提出了一些具體意見。接著，彭真委員長又作了十分重要的講話。

24日下午，此次會(huì)議舉行閉幕式，對村委會(huì)組織法進(jìn)行了表決。結(jié)果以113票贊成，1票反對，6票棄權(quán)，通過了《中華人民共和國村民委員會(huì)組織法（試行）》（簡稱《村委會(huì)組織法（試行）》）。11月24日，李先念主席發(fā)布命令，將這部法律向全中國、全世界公布。這部法律從1984年起草到1987年正式誕生，前后用了四年時(shí)間，民政部為這部法律召開了兩次部務(wù)會(huì)議，人大常委會(huì)召開了三次常委會(huì)，人大法工委專門召開了一次座談會(huì)，全國人大召開了一次全體會(huì)議，彭真委員長發(fā)表了多次重要講話。這在我國立法史上是少有的。《村委會(huì)組織法（試行）》來之不易。盡管它經(jīng)過實(shí)踐還需要進(jìn)一步完善，但它的基本內(nèi)容都是好的，集中了多方面的智慧和意見。

1987年11月24日《村委會(huì)組織法（試行）》通過頒布以后，民政部于1988年2月向各地發(fā)出學(xué)習(xí)貫徹落實(shí)《村委會(huì)組織法（試行）》的通知。1988年6月1日，這部法律正式實(shí)施，標(biāo)志著我國的村委會(huì)建設(shè)進(jìn)入法律化、制度化的軌道。

（編輯 葉松）

作者：民政部基層政權(quán)建設(shè)司原司長