基于VFM評(píng)估方法的PPP宏觀政策研究

趙雪琳

[摘要]在研究有關(guān)PPP模式的國(guó)內(nèi)政策的基礎(chǔ)上，系統(tǒng)分析了當(dāng)前我國(guó)PPP模式發(fā)展的政策環(huán)境，并將VFM評(píng)估方法運(yùn)用其中與宏觀政策回顧相結(jié)合，利用定性分析和定量分析研究PPP模式的現(xiàn)狀及特點(diǎn)。目前我國(guó)PPP模式面臨著融資渠道單一及金融扶持政策單一、適用范圍較小、與利益空間的矛盾等影響。建議從明確補(bǔ)貼條目獲取相應(yīng)必要補(bǔ)償、創(chuàng)建有利于模式發(fā)展的政策環(huán)境、根據(jù)多層次發(fā)展項(xiàng)目未來收益的預(yù)期情況、完善有關(guān)權(quán)益類融資業(yè)務(wù)的服務(wù)平臺(tái)、完善項(xiàng)目合同吸引民間資本參與投資等方面完善PPP宏觀政策，為促進(jìn)社會(huì)和諧具有重要現(xiàn)實(shí)意義。

[關(guān)鍵詞]宏觀政策；PPP模式；VFM評(píng)估[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2017.08.034

1引言

城鎮(zhèn)化是實(shí)現(xiàn)工業(yè)化的必然要求和途徑，也是人類實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化建設(shè)必然要經(jīng)歷的過程。隨著時(shí)代的變遷，城鎮(zhèn)化的內(nèi)涵不斷地得以升華，傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化中城鎮(zhèn)數(shù)目的增多以及城市人口規(guī)模不斷擴(kuò)大已經(jīng)不能滿足人們的需求，從而人們對(duì)新型城鎮(zhèn)化以人為本的核心表現(xiàn)出強(qiáng)烈的需求。PPP融資模式在實(shí)現(xiàn)新型城鎮(zhèn)化健康發(fā)展過程中也起到了至關(guān)重要的作用，目前融資模式多元化和融資路徑穩(wěn)定化是我國(guó)急需創(chuàng)新改進(jìn)的地方。[1]通過對(duì)政策的分類回顧可以對(duì)我國(guó)政策進(jìn)行補(bǔ)充改進(jìn)，對(duì)實(shí)現(xiàn)住房市場(chǎng)平穩(wěn)可持續(xù)發(fā)展、推動(dòng)房地產(chǎn)健康繁榮發(fā)展具有重大的意義。

2我國(guó)PPP宏觀政策分類回顧

2.1綱領(lǐng)性政策

財(cái)金〔2014〕76號(hào)提出通常模式由社會(huì)資本承擔(dān)大部分工作，而基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公共服務(wù)的質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)及價(jià)格高低則由政府相關(guān)部門負(fù)責(zé)。并要求地方各級(jí)財(cái)政部門要從“補(bǔ)建設(shè)”向“補(bǔ)運(yùn)營(yíng)”逐步轉(zhuǎn)變。“60號(hào)文”是對(duì)“43號(hào)文”的補(bǔ)充，是對(duì)創(chuàng)新投融資模式方面的深化和具體化。其重點(diǎn)是放寬市場(chǎng)準(zhǔn)入及創(chuàng)新投融資方式，是通過推進(jìn)融資方式，改變政府與企業(yè)之間的合作方式來鼓勵(lì)推動(dòng)民間資本的投入。財(cái)金〔2014〕113號(hào)為PPP項(xiàng)目運(yùn)作的綱領(lǐng)性文件，對(duì)“政府和社會(huì)資本合作模式”（PPP模式）項(xiàng)目實(shí)際操作產(chǎn)生積極正面推動(dòng)作用。發(fā)改投資〔2014〕2724號(hào)對(duì)開展政府和社會(huì)資本合作（PPP）提出具體要求，將PPP項(xiàng)目分為經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目、準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目和非經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目三類。國(guó)辦發(fā)〔2015〕42號(hào)是深刻理解PPP模式的重點(diǎn)文件。文件要求構(gòu)建制度體系、規(guī)范推進(jìn)PPP項(xiàng)目實(shí)施并提出政策保障。

2.2行業(yè)指導(dǎo)性政策

財(cái)政部、住房建設(shè)部發(fā)文財(cái)建〔2015〕29號(hào)決定在市政公用領(lǐng)域開展PPP項(xiàng)目推介工作，改變市政公用產(chǎn)品和服務(wù)由政府單一供給方式，創(chuàng)新政府投融資模式。財(cái)政部、環(huán)境保護(hù)部根據(jù)財(cái)金〔2015〕76號(hào)聯(lián)合出臺(tái)財(cái)建〔2015〕90號(hào)，該文件規(guī)范PPP項(xiàng)目在水污染防治領(lǐng)域中的操作流程。財(cái)政部、交通運(yùn)輸部為實(shí)現(xiàn)支持社會(huì)資本參與收費(fèi)公路建設(shè)運(yùn)營(yíng)的目標(biāo)，決定在收費(fèi)公路領(lǐng)域鼓勵(lì)推廣PPP模式，出臺(tái)了財(cái)建〔2015〕111號(hào)。發(fā)改基礎(chǔ)〔2015〕610號(hào)推進(jìn)投融資市場(chǎng)多樣化，對(duì)投資、PPP、盤活存量、基金方面提供支撐。國(guó)辦發(fā)〔2015〕61號(hào)要求老城區(qū)結(jié)合道路改造統(tǒng)籌安排；鼓勵(lì)企業(yè)投資，推廣PPP模式；將地下綜合管廊建設(shè)列入專項(xiàng)金融債支持范圍予以長(zhǎng)期投資。

2.3操作規(guī)范性政策

財(cái)金〔2014〕156號(hào)強(qiáng)調(diào)地方財(cái)政部門在推進(jìn)PPP過程中注重加強(qiáng)PPP合同管理工作，將PPP合同管理原則放在首位，加強(qiáng)組織協(xié)調(diào)，防范項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)，同時(shí)將財(cái)政部制定的《PPP項(xiàng)目合同指南》（試行）作為文件附件予以發(fā)布。發(fā)改投資〔2015〕445號(hào)要求發(fā)改部門重視PPP工作，讓各方主體更加靈活運(yùn)行金融工作，以期建立多元化的PPP項(xiàng)目資金機(jī)制。開發(fā)銀行要為PPP項(xiàng)目提供金融、咨詢服務(wù)和社會(huì)資本引薦工作上起到積極作用；并加強(qiáng)信貸規(guī)模統(tǒng)籌調(diào)配，優(yōu)先保障PPP項(xiàng)目融資需求。銀監(jiān)發(fā)〔2015〕43號(hào)意見提出要積極創(chuàng)新?lián)７绞?。按照?guó)發(fā)〔2015〕60號(hào)的有關(guān)精神采取積極的態(tài)度不斷創(chuàng)新?lián)７绞?，并允許利用相關(guān)收益作為還款來源。同時(shí)針對(duì)PPP項(xiàng)目，將在金融服務(wù)方面上大膽創(chuàng)新。

3VFM評(píng)估方法

VFM理論是利用全壽命周期理論評(píng)價(jià)政府部門能否從項(xiàng)目產(chǎn)品或服務(wù)中獲得最大收益的一種評(píng)價(jià)方法，評(píng)估、判定不同模式運(yùn)行中的潛在價(jià)值，進(jìn)而選擇可以帶來長(zhǎng)期經(jīng)濟(jì)效益的方案，實(shí)現(xiàn)效益最大化，VFM評(píng)價(jià)方法是追求成本與質(zhì)量的最佳組合，而不是單純追求成本最小化。[2]VFM評(píng)估包括定性和定量?jī)刹糠?。[3]

4對(duì)策分析

4.1通過明確補(bǔ)貼條目獲取相應(yīng)必要補(bǔ)償

我國(guó)目前的稅制結(jié)構(gòu)還處于前工業(yè)革命時(shí)期，難以應(yīng)對(duì)如今的發(fā)展，對(duì)PPP事業(yè)的發(fā)展相當(dāng)不利。PPP項(xiàng)目生命周期具有的漫長(zhǎng)性與稅制安排的變動(dòng)性相沖突、適用范圍較小、與利益空間的矛盾還受到?jīng)Q策者任期時(shí)間的影響。[4]此外，由于PPP項(xiàng)目合同并未涉及臨時(shí)性補(bǔ)貼，應(yīng)針對(duì)此方面予以課稅。根據(jù)國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，地方收入的地方分成部分可以試試先征后返政策。

4.2通過多方面下手推動(dòng)PPP模式發(fā)展

PPP模式發(fā)展的綜合動(dòng)力在于三個(gè)方面：一是有利于模式發(fā)展的政策環(huán)境；二是根據(jù)項(xiàng)目未來收益的預(yù)期情況多層次發(fā)展；三是完善有關(guān)權(quán)益類融資業(yè)務(wù)的服務(wù)平臺(tái)。應(yīng)以未來的現(xiàn)金流標(biāo)準(zhǔn)對(duì)PPP項(xiàng)目進(jìn)行劃分，采取政府付費(fèi)的方式對(duì)未來不能帶來現(xiàn)金收益或者收益較少的PPP項(xiàng)目進(jìn)行融資。并搭建交易平臺(tái)及系統(tǒng)推動(dòng)市場(chǎng)發(fā)展為PPP項(xiàng)目創(chuàng)造良好環(huán)境。

4.3完善項(xiàng)目合同吸引民間資本參與投資

規(guī)定招標(biāo)方式，嚴(yán)令禁止惡性競(jìng)爭(zhēng)，公開、公平、公正地招標(biāo)談判，以競(jìng)爭(zhēng)性磋商和單一來源采購(gòu)等政府采購(gòu)方式保證兩方的既得利益。[5]投資主體由政府授權(quán)，與其他參與方簽訂合作協(xié)議共同成立PPP項(xiàng)目公司，與有關(guān)部門簽訂特許經(jīng)營(yíng)許可。由同級(jí)財(cái)政部門備案根據(jù)實(shí)際情況簽訂項(xiàng)目合同、項(xiàng)目合同的補(bǔ)充合同及其他。使PPP模式更好地融入當(dāng)?shù)丨h(huán)境。

5結(jié)論

近幾年政府大力支持PPP模式的推廣，但是PPP模式并不適用所有項(xiàng)目，如果忽視項(xiàng)目本身特點(diǎn)盲目濫用PPP模式，會(huì)造成成本消耗過大、社會(huì)資源浪費(fèi)等嚴(yán)重后果，不利于社會(huì)發(fā)展及進(jìn)步，因此在運(yùn)用PPP模式之前，可以引入科學(xué)合理的評(píng)價(jià)方法，將評(píng)價(jià)方法與PPP模式相結(jié)合以期更好地實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目目標(biāo)。運(yùn)用VFM評(píng)價(jià)方法結(jié)合我國(guó)2014年和2015年有關(guān)PPP模式的政策建議對(duì)PPP模式有了更進(jìn)一步的了解和認(rèn)識(shí)。目前我國(guó)PPP模式案例較少，應(yīng)對(duì)發(fā)達(dá)國(guó)家成功案例進(jìn)行研究并參考借鑒其成功經(jīng)驗(yàn)。

參考文獻(xiàn)：

[1]陳賢軍，程建剛.新常態(tài)下中國(guó)PPP相關(guān)政策的邏輯思維[J].當(dāng)代經(jīng)濟(jì)，2016（20）：118-119.

[2]李鳳.基于VFM的保障房PPP模式研究[D].北京：北方工業(yè)大學(xué)，2016.

[3]伊超.基于資金價(jià)值（VFM）的非自償性PPP項(xiàng)目決策機(jī)制研究[D].濟(jì)南：山東建筑大學(xué)，2014.

[4]孫健.PPP模式發(fā)展與財(cái)政金融政策協(xié)同分析——以山東省為例[J].貴陽(yáng)學(xué)院學(xué)報(bào)：社會(huì)科學(xué)版，2016（1）：59-63.

[5]郭鷹.PPP推進(jìn)中存在的問題及各省政策比較[J].浙江經(jīng)濟(jì)，2015（7）：35-37.