住宅建設(shè)用地使用權(quán)續(xù)期相關(guān)問(wèn)題之探討

阿爾米拉·也爾肯

(新疆師范大學(xué) 法學(xué)院，新疆 烏魯木齊830054)

住宅建設(shè)用地使用權(quán)續(xù)期相關(guān)問(wèn)題之探討

阿爾米拉·也爾肯

(新疆師范大學(xué) 法學(xué)院，新疆 烏魯木齊830054)

物權(quán)法雖然規(guī)定住宅建設(shè)用地使用權(quán)期滿要自動(dòng)續(xù)期，但該規(guī)定并不明確，引發(fā)了續(xù)期期限如何規(guī)定、續(xù)期是否有償、如果有償收費(fèi)方式及收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)如何規(guī)定等諸多分歧較大的問(wèn)題。而這些問(wèn)題的處理關(guān)系到房屋所有人的切身利益，影響人們的生活及當(dāng)前社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的大局，需要完善立法體系，盡快制訂相關(guān)制度。針對(duì)住宅建設(shè)用地使用權(quán)續(xù)期的有償性、期限、制度設(shè)計(jì)等熱點(diǎn)問(wèn)題進(jìn)行梳理和歸納，借鑒域外立法模式并提出我國(guó)未來(lái)制度設(shè)計(jì)的方向，建立嚴(yán)格的住宅建設(shè)用地管制制度。

住宅建設(shè)用地使用權(quán)；續(xù)期相關(guān)問(wèn)題；制度設(shè)計(jì)

2016年4月，溫州市發(fā)生的住宅建設(shè)用地使用權(quán)續(xù)期事件引起了民眾、學(xué)者以及國(guó)家政府部門(mén)的熱切關(guān)注。溫州部分房屋住戶發(fā)現(xiàn)其持有的土地證期限只有20年，到期的土地證重新辦理需要補(bǔ)繳數(shù)十萬(wàn)元的土地出讓金，在社會(huì)各界引發(fā)熱議。溫州土地續(xù)期引發(fā)人們對(duì)土地使用權(quán)期限的關(guān)注是由于它涉及到如今越來(lái)越緊迫又繞不開(kāi)的問(wèn)題?！段餀?quán)法》僅有對(duì)住宅建設(shè)用地使用權(quán)期滿的原則性規(guī)定，這條規(guī)定采取模糊立場(chǎng)回避國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)期滿而面臨的一系列重要問(wèn)題，與其相關(guān)的處理細(xì)則一直沒(méi)有出臺(tái)。土地使用權(quán)到期后如何續(xù)期？如果是有償續(xù)期，交多少合適？續(xù)期年限又如何計(jì)算？住宅建設(shè)用地與非住宅建設(shè)用地應(yīng)如何區(qū)別？上述爭(zhēng)議已成為我國(guó)目前一個(gè)不能回避的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，學(xué)術(shù)界并無(wú)一致的觀點(diǎn)。因此，針對(duì)上述問(wèn)題在梳理相關(guān)法律法規(guī)的基礎(chǔ)上，分析我國(guó)住宅建設(shè)用地使用權(quán)續(xù)期現(xiàn)狀，研究大陸法系國(guó)家和我國(guó)香港地區(qū)的相關(guān)法律法規(guī)以及對(duì)住宅建設(shè)用地使用權(quán)續(xù)期存在的問(wèn)題進(jìn)行深入研究，提出今后的制度設(shè)計(jì)原則與方向，以期為未來(lái)法律政策和社會(huì)實(shí)踐的有機(jī)結(jié)合提出可行的發(fā)展方向[1]。

1 住宅建設(shè)用地使用權(quán)相關(guān)法律法規(guī)梳理

我國(guó)現(xiàn)行的土地使用權(quán)制度是20世紀(jì)80年代經(jīng)濟(jì)體制改革的產(chǎn)物。1990年頒布的《城鎮(zhèn)國(guó)有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》（以下簡(jiǎn)稱《暫行條例》）規(guī)定期滿后的土地使用權(quán)由國(guó)家無(wú)償收回并根據(jù)人的壽命長(zhǎng)短等因素確定居住用地使用權(quán)出讓最高年限為70年，在此之前，地方政府對(duì)國(guó)有土地使用權(quán)期限的規(guī)定十分混亂。此規(guī)定具有一定的合理性，但是也面臨著70年期滿后的處理問(wèn)題。1995年發(fā)布的《城市房地產(chǎn)管理法》全文并未涉及土地使用權(quán)出讓的年限，規(guī)定政府只有因?yàn)樯鐣?huì)公共利益需要才能不予批準(zhǔn)。對(duì)有關(guān)申請(qǐng)續(xù)期的時(shí)間要求和條件都作了更加細(xì)化的規(guī)定，這一規(guī)定比1990年有了很大的進(jìn)步，但也沒(méi)有解決根本性問(wèn)題，不具有可操作性[2]。

2007年，由全國(guó)人大常委會(huì)制定的《物權(quán)法》對(duì)之前規(guī)定的住宅建設(shè)用地使用權(quán)續(xù)期內(nèi)容進(jìn)行了較大修改，在建設(shè)用地使用權(quán)續(xù)期問(wèn)題上明確區(qū)分住宅與非住宅，補(bǔ)充了此前法律的漏洞。但遺憾的是立法者回避或模糊了對(duì)續(xù)期是否有償或者無(wú)償?shù)囊?guī)定。從立法本意上看，立法者也不是放棄收費(fèi)權(quán)不做具體規(guī)定,這主要是因?yàn)楫?dāng)時(shí)缺乏科學(xué)合理的依據(jù)。該問(wèn)題又關(guān)系到廣大人民群眾切身利益，需要做進(jìn)一步深入研究，然后在此基礎(chǔ)上做出合理規(guī)定。

有關(guān)住宅用地的土地使用權(quán)問(wèn)題，目前現(xiàn)成法律有《物權(quán)法》和《城市房地產(chǎn)管理法》，當(dāng)兩部法律相沖突時(shí)，從法理上說(shuō)，下位法與上位法相抵觸，按上位法執(zhí)行。按照新法優(yōu)于舊法的適用原則，也應(yīng)當(dāng)適用《物權(quán)法》規(guī)定。因此《暫行條例》《城市房地產(chǎn)管理法》《物權(quán)法》體現(xiàn)了如今我國(guó)法律對(duì)住宅建設(shè)用地使用權(quán)的相關(guān)續(xù)期問(wèn)題。

2 域外及我國(guó)香港地區(qū)地上權(quán)制度及啟示

2.1 域外地上權(quán)制度

德國(guó)法律作為大陸法系的代表，在土地利用上有一套比較完善的法律體系。德國(guó)為地上權(quán)設(shè)置了獨(dú)立的地上權(quán)登記簿制度，即登記生效主義。明確規(guī)定了地上權(quán)期滿后的續(xù)期規(guī)則和當(dāng)事人享有的權(quán)利，如地上權(quán)期滿后，地上權(quán)人有續(xù)期的權(quán)利。但對(duì)續(xù)期次數(shù)和續(xù)期期限沒(méi)有做出明確的法律規(guī)定，賦予當(dāng)事人自由裁量的權(quán)利。對(duì)于補(bǔ)償，土地使用權(quán)者可由合同當(dāng)事人事前對(duì)補(bǔ)償?shù)慕痤~和補(bǔ)償方式進(jìn)行約定并協(xié)商解決充分尊重合同當(dāng)事人的意思自治。

日本民法和德國(guó)民法不同，日本采取土地與建筑物完全分離的立法模式，這有利于保護(hù)地上建筑物所有人的私有財(cái)產(chǎn)權(quán)利。日本的地上權(quán)是一個(gè)具有很強(qiáng)效力的物權(quán)，即可繼承和轉(zhuǎn)讓。在地上權(quán)期滿時(shí)，土地所有權(quán)人有時(shí)價(jià)購(gòu)買的權(quán)利并有更新權(quán)。對(duì)于地上權(quán)的存續(xù)期限，日本地上權(quán)的期限只規(guī)定了下限，最低存續(xù)期限為 30年。日本法在續(xù)期期限時(shí)重視意思自治，給予雙方很大的自由選擇權(quán)利。

2.2 我國(guó)香港地區(qū)地上權(quán)制度

國(guó)內(nèi)的土地出讓制度改革在很大程度上借鑒了香港的官地批租制度。香港的土地使用權(quán)出讓合同分為可續(xù)期與不可續(xù)期兩種。一般住宅用地屬于可續(xù)期的出讓合同。香港法律規(guī)定土地使用權(quán)期滿后，土地使用權(quán)自動(dòng)續(xù)期，續(xù)期不需補(bǔ)交地價(jià)，僅需每年繳納新地稅。對(duì)于續(xù)期期限，香港地區(qū)絕大多數(shù)的土地批租的期限都延長(zhǎng)到75年、99年、150年。對(duì)于續(xù)期費(fèi)用，香港也尊重當(dāng)事人的合意按照約定收費(fèi)，若無(wú)約定，則年續(xù)期費(fèi)用為年度房屋租金的0.15%。因此關(guān)于土地續(xù)期、期限及費(fèi)用香港地區(qū)的規(guī)定可以概括為三個(gè)方面：第一，自動(dòng)有償續(xù)期；第二，較長(zhǎng)的續(xù)期期限；第三，根據(jù)出租土地的契約向政府繳納年租，亦即地租。

2.3 域外及我國(guó)香港地區(qū)地上權(quán)制度的啟示

德國(guó)和日本都是土地私有制，而我國(guó)實(shí)行社會(huì)主義公有制。因此我國(guó)應(yīng)立足本國(guó)國(guó)情，綜合德國(guó)、日本及我國(guó)香港地區(qū)的法律法規(guī)，探索出適合我國(guó)國(guó)土的制度。大陸法系國(guó)家對(duì)于地上權(quán)期限的規(guī)定都非常重視當(dāng)事人之間的合意。德國(guó)法對(duì)存續(xù)期限、續(xù)期期限及地上權(quán)人的優(yōu)先權(quán)完全由雙方當(dāng)事人進(jìn)行協(xié)商約定，日本法也規(guī)定給予雙方很大的自由選擇權(quán)利，尊重雙方之間的約定，充分體現(xiàn)尊重當(dāng)事人意愿的精神。此外，可借鑒我國(guó)香港地區(qū)的較長(zhǎng)續(xù)期期限制度來(lái)保障所有權(quán)人的財(cái)產(chǎn)利益并無(wú)償續(xù)期但每年向政府繳納一筆地租，相當(dāng)于房產(chǎn)價(jià)值的萬(wàn)分之一左右，大多數(shù)人完全可以承受。結(jié)合我國(guó)實(shí)際，借鑒先進(jìn)的制度設(shè)計(jì)，應(yīng)當(dāng)引起立法者和政府的重視[3]。

3 自動(dòng)續(xù)期規(guī)則相關(guān)問(wèn)題分析

3.1 自動(dòng)續(xù)期適用的范圍不明

《物權(quán)法》確定住宅建設(shè)用地使用權(quán)到期后可以自動(dòng)續(xù)期的制度涉及范圍廣泛，而一塊土地上同時(shí)有很多建筑物所有權(quán)人，沒(méi)有明確的適用范圍是現(xiàn)存的自動(dòng)續(xù)期制度存在的漏洞之一。混合型建設(shè)用地的續(xù)期問(wèn)題沒(méi)有相關(guān)規(guī)定，所以在討論自動(dòng)續(xù)期具體如何實(shí)施的細(xì)則時(shí)，首先需要確定的就是自動(dòng)續(xù)期的適用范圍問(wèn)題。在實(shí)際生活中，同一塊地上存在住宅和商業(yè)用房的現(xiàn)象非常普遍，但對(duì)混合型建設(shè)用地的續(xù)期問(wèn)題卻沒(méi)有相關(guān)規(guī)定。那么對(duì)這種混合型用地在使用期滿需要延長(zhǎng)使用期限時(shí)，應(yīng)該采用哪種續(xù)期規(guī)則規(guī)定？這個(gè)問(wèn)題也是我們?cè)谕晟谱詣?dòng)續(xù)期相關(guān)法律法規(guī)時(shí)不能忽視的一個(gè)問(wèn)題。

3.2 期滿后續(xù)期的費(fèi)用不明

目前對(duì)于住宅建設(shè)用地使用權(quán)續(xù)期的繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)眾說(shuō)紛紜。對(duì)于是否有償?shù)膯?wèn)題，筆者認(rèn)為有償為宜。如果采取無(wú)償續(xù)期的方式有違我國(guó)土地制度的基本國(guó)策，國(guó)家土地所有權(quán)被架空將會(huì)加劇住房資源的空置與浪費(fèi)，甚至影響城市社會(huì)的安定。若自動(dòng)續(xù)期是有償續(xù)期，緊接著要面臨的問(wèn)題就是繳納標(biāo)準(zhǔn)及繳納方式。對(duì)續(xù)期費(fèi)用標(biāo)準(zhǔn)目前主要有幾種觀點(diǎn)：第一種認(rèn)為按地價(jià)的一定比例收費(fèi)；第二種是“超額面積有償續(xù)期論”即續(xù)期費(fèi)用應(yīng)當(dāng)考慮房屋面積再具體確定；第三種認(rèn)為續(xù)期費(fèi)用應(yīng)根據(jù)續(xù)期時(shí)具體的土地增值價(jià)款的多少來(lái)確定[4]。而具體的費(fèi)用及繳費(fèi)方式目前也處于立法需要補(bǔ)充的狀態(tài)。

3.3 期滿后續(xù)期的期限不明

續(xù)期期限的長(zhǎng)短相關(guān)問(wèn)題是比續(xù)期費(fèi)用規(guī)則相關(guān)問(wèn)題更為基礎(chǔ)的問(wèn)題，住宅是家庭最重要的資產(chǎn)，與人們的生活有著密切聯(lián)系。而我國(guó)《物權(quán)法》對(duì)住宅建設(shè)用地使用權(quán)期滿后續(xù)期期限沒(méi)有作出具體規(guī)定，因此也無(wú)法判斷續(xù)期的期限有多長(zhǎng)。但是當(dāng)前法律未作出明確的規(guī)定不代表其重要性程度的降低。由于《物權(quán)法》對(duì)此沒(méi)有明確規(guī)定，因此對(duì)于該問(wèn)題產(chǎn)生了許多不同的意見(jiàn)：第一種觀點(diǎn)認(rèn)為續(xù)期的期限均應(yīng)以住宅最長(zhǎng)安全使用壽命為限；第二種觀點(diǎn)認(rèn)為應(yīng)借鑒我國(guó)香港地區(qū)和域外一些國(guó)家的最長(zhǎng)使用期限規(guī)則；第三種觀點(diǎn)認(rèn)為續(xù)期期限應(yīng)該規(guī)定在一個(gè)較短的時(shí)間范圍內(nèi)，有利于國(guó)家政府機(jī)關(guān)的管制。

4 住宅建設(shè)用地使用權(quán)期限制度困境的破解之道

4.1 住改商用房及混合性住房的性質(zhì)界定

對(duì)于混合型住房，主要分為商住兩用房和“住改商”房?jī)煞N，我們應(yīng)該分別對(duì)待。首先，對(duì)于商住兩用房，由于住宅和商業(yè)用地同屬于一棟建筑物，因此在續(xù)期問(wèn)題上應(yīng)當(dāng)優(yōu)先保障住宅地使用權(quán)人的權(quán)利，并且對(duì)商業(yè)建設(shè)用地應(yīng)適用非住宅建設(shè)用地的規(guī)定?；旌闲妥》康淖≌脩羧魞H以居住為主要目的，應(yīng)該視其為普通住宅用戶并適用自動(dòng)續(xù)期原則。其次，對(duì)于“住改商”房，按照是否在相關(guān)部門(mén)登記進(jìn)行具體分析。對(duì)到相關(guān)部門(mén)進(jìn)行登記并未破壞住宅原有性質(zhì)的商業(yè)用地住宅用戶，以商業(yè)用地期滿的相關(guān)法律制度予以處理；若沒(méi)有到相關(guān)部門(mén)進(jìn)行房屋用途登記的，要按照具體用途予以判斷。對(duì)于商用的營(yíng)業(yè)規(guī)模和收益并不大,只是為了改善個(gè)人和家庭的日常生活可確定為住宅用地,其他均確認(rèn)為商業(yè)用地。綜上所述，對(duì)相關(guān)房屋建筑物的登記用途和實(shí)際利用情況進(jìn)行綜合考察,對(duì)擅自改變土地用途的依據(jù)相關(guān)制度規(guī)定應(yīng)采取處罰措施。

4.2 附條件的有償自動(dòng)續(xù)期的建議

住宅建設(shè)用地使用權(quán)自動(dòng)續(xù)期指的是手續(xù)問(wèn)題，而非費(fèi)用問(wèn)題。土地作為稀缺資源進(jìn)行免費(fèi)使用，實(shí)際上違背了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律。有關(guān)期滿后自動(dòng)續(xù)期費(fèi)用計(jì)算有上文提到的三種觀點(diǎn)，筆者認(rèn)為住宅建設(shè)用地續(xù)期應(yīng)有償而且應(yīng)該是附有條件的有償續(xù)期?？山梃b我國(guó)香港地區(qū)的年地租制度即自動(dòng)有償續(xù)期，每年向政府繳納一筆地租，相當(dāng)于房產(chǎn)價(jià)值的萬(wàn)分之一左右，大多數(shù)人完全可以承受。也可以按照“超額面積有償續(xù)期論”實(shí)行差別化收費(fèi)制度[5]。即根據(jù)房屋實(shí)際面積收取費(fèi)用。人均住宅面積的最低標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)由全國(guó)人大及其常委會(huì)制訂，并規(guī)定對(duì)超出最高期限的房屋及對(duì)于超出居民人均居住面積標(biāo)準(zhǔn)的住宅建設(shè)用地使用權(quán)續(xù)期要收取相應(yīng)費(fèi)用，盡可能地降低續(xù)期費(fèi)用，以保障民生。

4.3 自動(dòng)續(xù)期期限建議

筆者認(rèn)為應(yīng)限制住宅建設(shè)用地使用權(quán)最高年限，期滿續(xù)期按照固定年限的方式予與解決。住宅建設(shè)用地使用權(quán)的最高期限是70年的規(guī)定借鑒了我國(guó)香港地區(qū)的制度。但是各地發(fā)展水平和實(shí)際狀況不一樣，因此建設(shè)用地使用權(quán)應(yīng)根據(jù)我國(guó)實(shí)際，從基本國(guó)情及實(shí)際發(fā)展水平出發(fā)制訂適合我國(guó)的續(xù)期規(guī)則。如果沒(méi)有特殊期限考量，筆者認(rèn)為以建筑物剩余使用壽命的長(zhǎng)短來(lái)確定續(xù)期期限，續(xù)期期限應(yīng)當(dāng)在70年左右，且最長(zhǎng)不宜超過(guò)90年，因?yàn)榘凑战ㄔO(shè)部的建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，房屋設(shè)計(jì)的使用壽命為70年而住宅建設(shè)用地使用權(quán)的出讓期限最長(zhǎng)為90年，以此確定一次性續(xù)期期限具有合理性[6]。也就是以建筑物的安全使用期限作為住宅建設(shè)用地使用權(quán)續(xù)期期限上限，并且續(xù)期的期限原則上應(yīng)當(dāng)通過(guò)一次性續(xù)期的辦法來(lái)確定，而不宜采取多次續(xù)期的辦法。

5 結(jié)語(yǔ)

住宅建設(shè)用地使用權(quán)期滿后如何續(xù)期是一個(gè)關(guān)系到廣大群眾切身利益的熱點(diǎn)問(wèn)題。當(dāng)時(shí)立法時(shí)住宅建設(shè)用地使用權(quán)到期的問(wèn)題還不突出，還有待對(duì)此問(wèn)題做進(jìn)一步深入研究，因此新出臺(tái)的《物權(quán)法》對(duì)于這一問(wèn)題只是籠統(tǒng)地規(guī)定了自動(dòng)續(xù)期。這就導(dǎo)致住宅建設(shè)用地使用權(quán)期滿后的續(xù)期客觀存在且尚未解決的問(wèn)題，很多細(xì)節(jié)問(wèn)題都沒(méi)有落實(shí)。希望結(jié)合我國(guó)社會(huì)的實(shí)際，堅(jiān)持以人為本理念，建議國(guó)家盡快加強(qiáng)研究，拿出可行性意見(jiàn)；盡快通過(guò)完善立法的方式為解決住宅建設(shè)用地續(xù)期問(wèn)題提供合理合法的依據(jù)，對(duì)解決當(dāng)前這一日趨緊迫的問(wèn)題起到推動(dòng)作用。

[1]王利明.住宅建設(shè)用地使用權(quán)自動(dòng)續(xù)期規(guī)則[J].清華法學(xué),2017（2）：73-82.

[2]楊立新．物權(quán)法[M].北京：高等教育出版社，2007：186．

[3]李穎.住宅建設(shè)用地使用權(quán)自動(dòng)續(xù)期法律問(wèn)題研究[D].上海：華東政法大學(xué),2016.

[4]石冠彬.住宅建設(shè)用地使用權(quán)續(xù)期制度的宏觀構(gòu)建[J].云南社會(huì)科學(xué)，2017(2)：105-113.

[5]高圣平,楊璇.建設(shè)用地使用權(quán)期限屆滿后的法律后果[J].法學(xué),2011(10)：104-112.

[6]王立兵.憲政視角下的住宅建設(shè)用地使用權(quán)期限立法評(píng)析[J].北方法學(xué)，2011(1)：120-125.

責(zé)任編輯李 燕

Renewal of the Right to Use the Residential Construction Land

Al MIRA·Erken
（Law school,Xinjiang Normal University,Urumqi Xinjiang 830054,China）

Although the Property Law stipulates that the right to use the residential construction land shall be renewed automatically upon expiration,but the not clear rule causes a lot of different opinions such as how to stipulate the term of renewal,whether the renewal is paid or not,and how to regulate the paid fees and charges.How to solve these problems relates to the homeowners’ vital interests,affecting people’s life and the overall situation of the current social and economic development.The legislation system should be perfected,and the relevant system must be established as soon as possible.This paper sums up its hot issues of compensation,time limit,system design,drawing lessons from extraterritorial legislation model and put forward the direction of our country’s future system design to establish a strict residential construction land control system.

right to use the residential construction land;the relevant issue of renewal;system design

D923.2

A

1674－5787（2017）03－0017－04

10.13887/j.cnki.jccee.2017（3）.5

2017-04-28

阿爾米拉·也爾肯（1992—），女，新疆烏魯木齊人，新疆師范大學(xué)法學(xué)院碩士研究生，研究方向：民商法學(xué)基礎(chǔ)理論。