濟(jì)南市西客站片區(qū)污水廠建設(shè)運(yùn)營管理前期研究

徐薇 韓強(qiáng)

摘 要：對(duì)西客站污水處理廠的選址、用地規(guī)模、建設(shè)模式以及投資等進(jìn)行前期研究，指導(dǎo)污水處理廠的后期建設(shè)運(yùn)營管理。

關(guān)鍵詞：BOT；DBO；BT；建設(shè)；運(yùn)營；管理

引言

濟(jì)南市西客站片區(qū)位于濟(jì)南市主城區(qū)的西部，規(guī)劃建設(shè)用地約26.1平方公里，規(guī)劃居住人口規(guī)模為30萬人，距市中心10km。濟(jì)南西客站（京滬高速鐵路全線5個(gè)高速始發(fā)終到站之一）就位于該片區(qū)。濟(jì)南西客站片區(qū)開發(fā)項(xiàng)目啟動(dòng)建設(shè)，是濟(jì)南城市建設(shè)史上一次難得的機(jī)遇，對(duì)于實(shí)現(xiàn)濟(jì)南“東拓、西進(jìn)、南控、北跨、中疏”的城市空間戰(zhàn)略，形成“一體兩翼”的城市發(fā)展格局，具有十分重要的意義。

西客站片區(qū)要打造成富有商貿(mào)活力和財(cái)富創(chuàng)造力的新城區(qū)，必須建設(shè)完善的排水系統(tǒng)，這對(duì)保護(hù)生態(tài)環(huán)境，改善城市的環(huán)境質(zhì)量，防止地下水的污染，保護(hù)人民健康與安全，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略，吸引更多的公司投資西客站片區(qū)有著積極的意義。片區(qū)開發(fā)前沒有污水處理廠，污水均排入了河道。濟(jì)南市水質(zhì)凈化四廠是該片區(qū)內(nèi)規(guī)劃的唯一一座污水處理廠。為保障西客站有一個(gè)良好的環(huán)境，并配合南水北調(diào)東線工程的開展及小清河流域的水質(zhì)改善，污水處理廠的建設(shè)勢(shì)在必行。

1. 相關(guān)前期規(guī)劃研究結(jié)論

根據(jù)《濟(jì)南市西客站片區(qū)雨水、污水、回用水專項(xiàng)規(guī)劃》，西客站片區(qū)規(guī)劃排水體制為雨污分流。污水處理廠服務(wù)范圍為西客站片區(qū)26平方公里，污水處理規(guī)模為6萬噸/日，污水處理廠處理后的水質(zhì)應(yīng)達(dá)到國家現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)《城鎮(zhèn)污水處理廠污染物排放標(biāo)準(zhǔn)》（GB18918-2002）中的一級(jí)A排放標(biāo)準(zhǔn)。

2. 濟(jì)南市水質(zhì)凈化四廠建設(shè)運(yùn)營管理前期研究

2.1. 濟(jì)南市水質(zhì)凈化四廠的選址及用地

污水處理廠選址原則[1]：

1．從城市總體布局與發(fā)展趨勢(shì)出發(fā)，結(jié)合環(huán)境保護(hù)，合理確定污水處理廠的位置。

2．近期建設(shè)與遠(yuǎn)期建設(shè)相結(jié)合，做到統(tǒng)一規(guī)劃，留有余地，分期實(shí)施。

3．便于污水再生回用，提高水的重復(fù)利用率。

4．位于供水水源下游、規(guī)劃區(qū)域的下游、夏季主導(dǎo)風(fēng)向的下方，且靠近受納水體，并考慮防洪問題。

5．充分考慮工程地質(zhì)、交通運(yùn)輸及水電供應(yīng)等條件，盡可能節(jié)省投資，方便施工。

根據(jù)《濟(jì)南市西客站片區(qū)控制性規(guī)劃研究》，考慮以上原則，污水廠擬選址于小清河與臘山河交匯處的西南部。選擇此處優(yōu)點(diǎn)：（1）地形低，處于排水主干管最下游；（2）靠近臘山河下游，污水廠排水出路方便；（3）位于夏季主導(dǎo)風(fēng)向的下方。

圖1濟(jì)南市水質(zhì)凈化四廠廠址示意圖

根據(jù)《城市污水處理工程項(xiàng)目建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)》，濟(jì)南市水質(zhì)凈化四廠建設(shè)規(guī)模為6萬m3/d，屬于IV類污水廠。該廠出水水質(zhì)要求達(dá)到GB18918-2002中的一級(jí)標(biāo)準(zhǔn)A標(biāo)準(zhǔn)，因此處理工藝為二級(jí)處理+深度處理。根據(jù)標(biāo)準(zhǔn)中IV類污水廠建設(shè)用地指標(biāo)，二級(jí)污水廠最高為0.85m2/（m3.d），深度處理最高為0.35m2/（m3.d），二級(jí)污水廠用地+深度處理用地最高為1.20 m2/（m3.d）。因此6萬噸/日規(guī)模的污水廠最高用地為7.2公頃?？刂茲?jì)南市水質(zhì)凈化四廠建設(shè)用地為7.2公頃。

2.2. 濟(jì)南市水質(zhì)凈化四廠建設(shè)模式的選擇

污水處理廠的建設(shè)模式主要包括BOT模式、DBO、BT等模式。

2.2.1 BOT模式：

即建造(Build)－運(yùn)營(Operate)－移交(Transfer)模式,是指政府與投資者簽訂合同,由投資者組成的項(xiàng)目公司籌資和建設(shè)污水處理廠,在協(xié)議期內(nèi)擁有運(yùn)營和維護(hù)該設(shè)施,通過收取服務(wù)費(fèi)回收資金并取得合理的利潤,協(xié)議期滿,投資者將運(yùn)營良好的污水處理廠無償移交給政府。

2.2.1.1. BOT模式的優(yōu)點(diǎn)

BOT方式組建污水處理廠可以解決目前我國污水處理廠所面臨的兩個(gè)最重要的難題:一是建設(shè)資金問題,另一個(gè)是運(yùn)行管理問題。由于BOT方式是專營公司出資建設(shè)污水處理廠,這樣從根本上解決了建設(shè)資金的問題。專營公司從切身的利益出發(fā),必須使所建的污水處理廠處于良好的運(yùn)行狀況,否則其經(jīng)濟(jì)問題將面臨危機(jī),因此,建成的污水處理廠亦不存在運(yùn)行管理的問題。

2.2.1.2. 模式的風(fēng)險(xiǎn)性分析及防范與應(yīng)對(duì)

城市污水處理是公益事業(yè)，原則上是屬于由政府承擔(dān)并組織實(shí)施的項(xiàng)目。污水處理市場(chǎng)化過程中，政府的風(fēng)險(xiǎn)從整體上說是項(xiàng)目能否按計(jì)劃如期、保質(zhì)保量地實(shí)施，起到凈化污水，保護(hù)當(dāng)?shù)丨h(huán)境的作用。圍繞這一目標(biāo)，政府的風(fēng)險(xiǎn)主要可分為政策、商業(yè)和自然災(zāi)害等三大類。政府可以通過以下方式來防范與應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)：如選擇有實(shí)力、有資質(zhì)的投資商公開招標(biāo)；投標(biāo)期由投資商提供投標(biāo)保函；建設(shè)階段由政府進(jìn)行全過程監(jiān)督；運(yùn)營期由投資商提供運(yùn)營保證金以及特許經(jīng)營權(quán)的約定及處置等等。

投資運(yùn)營商的風(fēng)險(xiǎn)從整體上說是投資能否按計(jì)劃如期收回，具體可分為政策法律、商業(yè)和技術(shù)等三大類風(fēng)險(xiǎn)。投資運(yùn)營商可以通過以下方式來防范與應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)：如呼吁國家頒布相關(guān)法律法規(guī)，要求政府明確主管部門，負(fù)責(zé)組織協(xié)調(diào)、服務(wù)；要求政府在預(yù)算中明確污水處理費(fèi)的收取標(biāo)準(zhǔn)與收集方法，并設(shè)立專用資金賬戶；要求政府盡可能完善配套設(shè)施；爭(zhēng)取項(xiàng)目用電采用工業(yè)用電谷期電價(jià)標(biāo)準(zhǔn)；爭(zhēng)取稅收優(yōu)惠；確定合適的投資收益率；同商業(yè)銀行建立戰(zhàn)略合作伙伴關(guān)系；選擇合適成熟的污水處理工藝，優(yōu)化設(shè)計(jì)；同政府簽署詳細(xì)的法律文件，明確雙方的權(quán)利、義務(wù)與法律責(zé)任；精心組織建設(shè)施工和運(yùn)營管理，盡力降低建設(shè)和運(yùn)行成本等等[2]。

2.2.2 DBO模式：

即設(shè)計(jì)（design）-建設(shè)（Build）-運(yùn)營(Operate)模式，這種模式適合于政府投資的新建污水處理廠，政府確定建設(shè)規(guī)劃和投資來源之后，通過競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制選擇一個(gè)統(tǒng)一的設(shè)計(jì)者、建設(shè)者和試運(yùn)行者。承包商設(shè)計(jì)并建設(shè)污水處理廠，并且運(yùn)營該污水廠，滿足在工程使用期間政府相關(guān)部門的運(yùn)作要求。承包商負(fù)責(zé)設(shè)施的維修保養(yǎng)，以及更換在合同期內(nèi)已經(jīng)超過其使用期的資產(chǎn)。該合同期滿后，資產(chǎn)所有權(quán)移交回給政府。

2.2.2.1. DBO模式的優(yōu)點(diǎn)

DBO決定了承包商（責(zé)任主體）要承擔(dān)從設(shè)計(jì)到建造和運(yùn)營的全過程，原來的三個(gè)角色變成了一個(gè)角色，減少了摩擦和爭(zhēng)議。同時(shí)因?yàn)樨?zé)任主體承擔(dān)運(yùn)營，它更有動(dòng)力優(yōu)化設(shè)計(jì)和施工，在整個(gè)工程周期過程中就有很多機(jī)會(huì)來應(yīng)用創(chuàng)新創(chuàng)造高效益。

面對(duì)中國目前污水領(lǐng)域大量的國債投資，DBO模式無疑是最佳選擇。對(duì)于專業(yè)企業(yè)來說，改變了沒錢就沒項(xiàng)目的局面，減少投資環(huán)節(jié)，充分發(fā)揮自己在建設(shè)、運(yùn)營方面的優(yōu)勢(shì)。

DBO模式的最大特點(diǎn)是可以優(yōu)化項(xiàng)目的全壽命周期成本。從時(shí)間角度看，DBO合同可以減少不必要的延誤，使施工的周期更為合理；從質(zhì)量角度看，DBO合同可以保證項(xiàng)目質(zhì)量長期的可靠性；從財(cái)務(wù)角度看，DBO合同下僅需要承擔(dān)簡(jiǎn)單的責(zé)任而同時(shí)擁有長期的承諾保障。

2.2.2.2. DBO模式需要注意的問題

DBO模式采取風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)的原則，在合同結(jié)構(gòu)的設(shè)計(jì)上，會(huì)明確“DBO的責(zé)任方不應(yīng)該承擔(dān)商務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，DBO的最大特點(diǎn)是最大程度的解決效率問題”，所以建設(shè)費(fèi)用、運(yùn)營管理的固定費(fèi)用，都應(yīng)該在建設(shè)完成之后由業(yè)主付給建設(shè)方。

DBO模式責(zé)任范圍的界定需要非常清晰。招標(biāo)的過程需要很仔細(xì)地去規(guī)劃，一般得有專業(yè)的咨詢公司來介入，法律的框架要比較明確。關(guān)于DBO在中國并沒有相關(guān)的法律法規(guī)，所以合同非常重要，在合同里頭必須詳盡的規(guī)定責(zé)任和義務(wù)。

2.2.3 BT模式

即建設(shè)（Build）-轉(zhuǎn)讓(Transfer)模式,是指城市污水處理廠由地方政府立項(xiàng)，建設(shè)資金全部由投資人墊款建設(shè)，建成后即交由政府相關(guān)部門運(yùn)營，投資人不占股份，不參與運(yùn)營收益。建設(shè)資金由地方政府在5—6年內(nèi)分期償還。 BT建設(shè)模式類似于當(dāng)前政府試行的工程代建模式。

2.2.3.1. BT模式的優(yōu)點(diǎn)

1） 解決了政府在項(xiàng)目建設(shè)中的資金壓力，政府無需投入資金即建成了城市污水處理廠。

2） 項(xiàng)目前期工作，操作更加規(guī)范、成熟，風(fēng)險(xiǎn)降低、融資成本大大減少。政府運(yùn)做污水廠BT項(xiàng)目與其他國有產(chǎn)權(quán)工程的前期工作基本相同，只不過是付款方式不同，政府操作起來得心應(yīng)手。

3） 污水廠建成后，即交由政府運(yùn)營，納入市政整體水循環(huán)體系，規(guī)劃、運(yùn)營、管理、維護(hù)主體（當(dāng)?shù)卣┙y(tǒng)一，收費(fèi)合理，管理規(guī)范，將更好的保證污水廠正常的運(yùn)行。

2.2.3.2. BT模式的缺點(diǎn)

由于投資者只是出資代建，利潤很少，很少有投資商投資。因此，實(shí)際運(yùn)作過程中，幾乎沒有污水廠最終采取BT方式建設(shè)。

2.2.4 BOT模式與DBO模式的不同：

1）BOT架構(gòu)下承包商要承擔(dān)項(xiàng)目融資，而在DBO架構(gòu)下，融資是由政府負(fù)責(zé)；

2）BOT架構(gòu)下承包商在運(yùn)營期結(jié)束后將項(xiàng)目所有權(quán)轉(zhuǎn)讓給公共部門，而DBO合同下，項(xiàng)目所有權(quán)始終歸公共部門所有；

3）在BOT下，承包商要收回成本，既可以通過直接用戶收費(fèi)，也可以通過用戶收費(fèi)和政府部門付款相結(jié)合的方式。而DBO下，承包商收回成本的唯一途徑就是政府部門的付款，當(dāng)然以其提供必須符合政府部門預(yù)先設(shè)定的產(chǎn)量及規(guī)范為前提。

4）從合同制定的角度上來說，由于不必考慮到融資、資本性支出的補(bǔ)償?shù)确矫娴膹?fù)雜問題，DBO合同相對(duì)更為容易。DBO合同下，設(shè)計(jì)和施工成本在竣工時(shí)由政府全額支付(或者有些情況下在竣工后分期支付)，而BOT需要在設(shè)施的使用年限，例如20到30年的期間內(nèi)分?jǐn)偟竭\(yùn)營費(fèi)用中來支付。

5）在運(yùn)營期，DBO模式中政府部門只需要對(duì)承包商的運(yùn)營服務(wù)付費(fèi)，而在BOT項(xiàng)目中還需要考慮對(duì)承包商資本性支出的補(bǔ)償。

2.2.5 濟(jì)南市水質(zhì)凈化四廠的建設(shè)模式的選擇

近幾年新建市政污水處理設(shè)施主要的模式是BOT，就省內(nèi)而言，濟(jì)南水質(zhì)凈化三廠采用的是BOT模式，另外，諸城污水處理廠、青島經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)鐮灣河污水處理廠、單縣污水處理廠、曹縣污水處理廠、羅莊污水處理廠、泰安開發(fā)區(qū)污水處理廠等等，許多新建的污水處理廠都采用了BOT模式。

污水廠建設(shè)模式的選擇，選擇BOT模式，還是DBO模式，主要在于投資主體是政府還是其它的投資商。如果政府能夠投資（資金籌措有銀行貸款和財(cái)政撥款兩種方式），建議采用DBO模式，可以實(shí)現(xiàn)產(chǎn)權(quán)主體與運(yùn)營主體的分離、投資與建設(shè)環(huán)節(jié)的分離，同時(shí)也有利于污染責(zé)任與治污責(zé)任的轉(zhuǎn)移和分離，從而提高了建設(shè)和運(yùn)營的效率。如果政府無法投資，建議選擇BOT模式。

由于政府資金緊缺，無法投資，另外BOT模式運(yùn)作有一定的經(jīng)驗(yàn)，因此選擇BOT模式。

2.3. 投資估算

污水廠投資按照水量初步估算。污水廠投資估算的參數(shù)選取依據(jù)《城市污水處理工程項(xiàng)目建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)》中城市污水處理工程項(xiàng)目投資估算指標(biāo)：6萬m3/d新建污水廠投資按1600元/立方米/日。因此，該污水處理廠投資估算約9600萬元（不含征地拆遷費(fèi)）。近期建設(shè)規(guī)模3萬m3/d，預(yù)處理部分土建按照規(guī)模6萬m3/d，近期投資約6000萬元。

3. 濟(jì)南市水質(zhì)凈化四廠建設(shè)運(yùn)營管理前期專項(xiàng)研究主要結(jié)論

1）污水廠選址于小清河與臘山河交匯處的西南部。東起臘山河西路，西至大金路，南起清河南路，北至濱河南路。污水廠占地約7.2公頃。

2）污水廠的建設(shè)采用BOT 模式。

3）濟(jì)南市水質(zhì)凈化四廠投資估算約9600萬元（不含征地拆遷費(fèi)）。近期建設(shè)規(guī)模3萬m3/d，預(yù)處理部分土建按照規(guī)模6萬m3/d，近期投資約6000萬元。

參考文獻(xiàn)：

[1] 張自杰. 排水工程（下冊(cè)）[M].北京：中國建筑工業(yè)出版社，1999。

[2] 蹇興超，韋怡.污水處理市場(chǎng)化進(jìn)程中的風(fēng)險(xiǎn)及應(yīng)對(duì)策略.環(huán)境保護(hù)，2003.2：56-58.

注：文章內(nèi)所有公式及圖表請(qǐng)以PDF形式查看。