淺析農(nóng)村公路建設(shè)發(fā)展中的問(wèn)題及對(duì)策

慈維超

（天津市公路工程總公司,天津市 300201）

管理施工

淺析農(nóng)村公路建設(shè)發(fā)展中的問(wèn)題及對(duì)策

慈維超

（天津市公路工程總公司,天津市 300201）

農(nóng)村公路網(wǎng)系統(tǒng)作為我國(guó)公路系統(tǒng)的重要組成部分，近幾年隨著我國(guó)新農(nóng)村建設(shè)進(jìn)程的快速推進(jìn)得到了飛速發(fā)展，同時(shí)，也暴露出了很多問(wèn)題，制約了農(nóng)村公路事業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。針對(duì)這些問(wèn)題，從政策、管理機(jī)制等多個(gè)角度分析問(wèn)題根源，提出相關(guān)建議和策略。

農(nóng)村公路；公路建設(shè)；新農(nóng)村

0 引言

農(nóng)村公路作為公路網(wǎng)的毛細(xì)血管，是整個(gè)系統(tǒng)中的重要組成部分，隨著全國(guó)公路基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和新農(nóng)村建設(shè)進(jìn)程的推進(jìn)，農(nóng)村公路通車?yán)锍炭焖倥噬＝刂?2013年底，全國(guó)農(nóng)村公路（含縣道、鄉(xiāng)道、村道）里程達(dá)378.5萬(wàn)km，其里程占全國(guó)公路通車總里程的3/4以上[1]。然而，我國(guó)農(nóng)村公路總體上仍處于以“通”為主的初級(jí)發(fā)展階段，施工質(zhì)量、配套設(shè)施完整度均比較低，降低了農(nóng)村公路通行的舒適性和安全性。因此提高農(nóng)村公路建設(shè)管理水平，完善公路配套設(shè)施是我國(guó)農(nóng)村公路網(wǎng)建設(shè)進(jìn)一步發(fā)展的必由之路。

1 現(xiàn)狀農(nóng)村公路建設(shè)過(guò)程中存在的問(wèn)題

新農(nóng)村建設(shè)進(jìn)程的推進(jìn)使得農(nóng)村公路的建設(shè)速度不斷加快，“十二五”的發(fā)展目標(biāo)是到2015年，全國(guó)農(nóng)村公路通車總里程達(dá)到395萬(wàn)km，而這一數(shù)字在2011年底是356.4萬(wàn)km。過(guò)快的建設(shè)進(jìn)度使得農(nóng)村公路發(fā)展中的眾多問(wèn)題得以暴露：

（1）路網(wǎng)結(jié)構(gòu)不合理

雖然我國(guó)農(nóng)村公路建設(shè)已經(jīng)取得了巨大成就，多數(shù)農(nóng)村已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了連通，但目前農(nóng)村公路專項(xiàng)規(guī)劃均處于空缺狀態(tài)，基本都是結(jié)合鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃進(jìn)行的，缺少統(tǒng)籌規(guī)劃，導(dǎo)致路網(wǎng)結(jié)構(gòu)不合理，重復(fù)建設(shè)現(xiàn)象比較嚴(yán)重。

（2）重速度，輕質(zhì)量

農(nóng)村公路建設(shè)伴隨著新農(nóng)村建設(shè)在全國(guó)如火如荼地開展，建設(shè)速度成為了考量農(nóng)村公路網(wǎng)建設(shè)水平的首要指標(biāo)，造成很多農(nóng)村道路在修建時(shí)為追求速度降低施工標(biāo)準(zhǔn)，建成后使用壽命大幅縮短，同時(shí)建設(shè)完整度很低，大部分只重視公路主體部分，并未按照規(guī)范設(shè)置附屬設(shè)施，安全設(shè)施、排水防護(hù)等設(shè)施的缺失嚴(yán)重影響了公路的使用壽命和通行安全。

（3）重建設(shè)，輕管養(yǎng)

經(jīng)過(guò)近幾年的修建，全國(guó)農(nóng)村公路通鄉(xiāng)及通村率分別達(dá)到了99.97%和99.21%，鄉(xiāng)鎮(zhèn)及村通暢率分別達(dá)到了 96.64%和 81.7%[1]。而且隨著新農(nóng)村建設(shè)進(jìn)程的推進(jìn)，這一數(shù)字將進(jìn)一步增長(zhǎng)。然而地方政府對(duì)建設(shè)的重視程度遠(yuǎn)大于養(yǎng)護(hù)管理。造成新建公路里程不斷增長(zhǎng)，越來(lái)越多的道路處于管養(yǎng)不足甚至無(wú)人管養(yǎng)的狀態(tài)，致使農(nóng)村公路出現(xiàn)交通秩序混亂、行駛安全性差、公路病害多和抗自然災(zāi)害能力差等一系列問(wèn)題。

（4）資金負(fù)擔(dān)重

很多地區(qū)公路建設(shè)發(fā)展策略與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不協(xié)調(diào)，在大規(guī)模修建農(nóng)村公路的背景下，在籌集修建資金能力不足的問(wèn)題已經(jīng)顯現(xiàn)，部分地方政府在資金管理方面負(fù)債率過(guò)高。隨著轄區(qū)內(nèi)大量待建任務(wù)的挑戰(zhàn)和待養(yǎng)道路里程的不斷增長(zhǎng)，地方政府的經(jīng)濟(jì)實(shí)力和籌資能力不足以擔(dān)負(fù)安規(guī)的修建費(fèi)用和養(yǎng)護(hù)成本，致使?fàn)€尾工程、低質(zhì)量工程不斷出現(xiàn)。

2 發(fā)達(dá)國(guó)家農(nóng)村公路建設(shè)模式分析

西方發(fā)達(dá)國(guó)家的公路運(yùn)輸網(wǎng)絡(luò)十分發(fā)達(dá)，尤其是美國(guó)，其在全國(guó)已經(jīng)建立起龐大的鐵路、公路運(yùn)輸網(wǎng)，農(nóng)產(chǎn)品運(yùn)輸十分便利。本文從以下幾個(gè)方面對(duì)美國(guó)的農(nóng)村公路建設(shè)進(jìn)行分析。

2.1 政府支持

在美國(guó)，農(nóng)村公路也屬于典型的公共資產(chǎn)，具有非排他性和非營(yíng)利性。因此美國(guó)絕大多數(shù)農(nóng)村公路都是由政府投資建設(shè)。對(duì)于已納入聯(lián)邦公路法案的公路由聯(lián)邦政府出資80%，其余由州或者縣政府投資；未納入聯(lián)邦公路法案的公路主要由州或者縣政府投資建設(shè)。在美國(guó)，交通基礎(chǔ)設(shè)施的投資主體是法人單位。建設(shè)資金大多來(lái)自于民間，政府在民間資金的基礎(chǔ)上，再配上一定的貸款和擔(dān)保政策如貼息、減免稅等來(lái)支持基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。

2.2 資金來(lái)源

美國(guó)農(nóng)村公路的主要資金來(lái)源是證券市場(chǎng)，另外，美國(guó)建立了IF（Impact Fee）、SAD(Special Assessment District)和TIF（Tax Increment Financing）等三個(gè)收費(fèi)系統(tǒng)和BOT（Build Operate Transfer）融資形式來(lái)解決政府在籌措公路交通等基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)資金的問(wèn)題。IF收費(fèi)系統(tǒng)中，當(dāng)?shù)卣畡澇瞿骋粔K區(qū)域作為發(fā)展區(qū)域之后，要求進(jìn)軍該區(qū)的開發(fā)商們一次性支付相關(guān)的交通影響費(fèi)用；SAD系統(tǒng)中，當(dāng)?shù)卣虮粍澏槌掷m(xù)發(fā)展地區(qū)中的企業(yè)，征收公共設(shè)施改善費(fèi)用；TIF系統(tǒng)通過(guò)發(fā)行證券，獲得改善公共設(shè)施的資金，然后依靠資產(chǎn)增長(zhǎng)稅進(jìn)行償還。BOT是私人資金參與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的一種方式，當(dāng)?shù)卣ㄟ^(guò)征收財(cái)產(chǎn)稅、一般基金、地方公路使用稅等渠道籌集公路建設(shè)維護(hù)資金[3]。

2.3 建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)

美國(guó)公路設(shè)計(jì)總體上按照AASHTO的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和設(shè)計(jì)規(guī)范進(jìn)行，AASHT0的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和設(shè)計(jì)規(guī)范是屬于聯(lián)邦統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，但是各州也相應(yīng)制定自己的設(shè)計(jì)規(guī)定和設(shè)計(jì)手冊(cè)。作為主要的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)行全國(guó)范圍的統(tǒng)一，有利于公路網(wǎng)技術(shù)指標(biāo)的協(xié)調(diào)一致。其原則是主要技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)不能低于國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)，其它指標(biāo)靈活機(jī)動(dòng)。

3 農(nóng)村公路建設(shè)發(fā)展對(duì)策

3.1 提高規(guī)劃水平

針對(duì)現(xiàn)狀很多農(nóng)村公路修建前缺少統(tǒng)籌規(guī)劃造成的公路線位不合理、公路等級(jí)不明確等問(wèn)題，應(yīng)由縣交通局或公路局委托編制全縣農(nóng)村公路專項(xiàng)規(guī)劃，通過(guò)專家論證評(píng)審并報(bào)縣政府審批。農(nóng)村公路建設(shè)規(guī)劃應(yīng)與整體路網(wǎng)相銜接。系統(tǒng)梳理路網(wǎng)等級(jí)和與國(guó)道、省道銜接關(guān)系，從現(xiàn)有的國(guó)、省、縣、鄉(xiāng)公路上就近連接到鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、建制村，方便與農(nóng)村經(jīng)濟(jì)中心聯(lián)系[2]。同時(shí)，按照建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村要求，統(tǒng)籌規(guī)劃，要有利于農(nóng)村資源利用發(fā)展，要與小城鎮(zhèn)建設(shè)相結(jié)合。合理優(yōu)化路網(wǎng)結(jié)構(gòu)，避免出現(xiàn)公路等級(jí)不清晰，結(jié)構(gòu)混亂等問(wèn)題。

3.2 加強(qiáng)施工管理，“質(zhì)”“量”并重

目前很多地區(qū)招投標(biāo)、施工隊(duì)伍資質(zhì)管理、項(xiàng)目監(jiān)理、竣工驗(yàn)收、檔案管理等工作仍不到位，造成了施工質(zhì)量偏低等問(wèn)題。因此，農(nóng)村公路建設(shè)急需加強(qiáng)施工管理，以單純追求“量”的擴(kuò)張向追求“質(zhì)”的提高的轉(zhuǎn)變。主要包括以下幾個(gè)方面：

（1）應(yīng)完善施工管理機(jī)制。對(duì)現(xiàn)有建設(shè)管理辦法進(jìn)行完善和補(bǔ)充，加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村公路施工質(zhì)量的監(jiān)管力度，做到嚴(yán)格按照國(guó)家規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)施工，按設(shè)計(jì)方案施工。

（2）完善公路附屬設(shè)施。對(duì)于新建農(nóng)村公路，應(yīng)從規(guī)劃設(shè)計(jì)階段就按照國(guó)家規(guī)范設(shè)置排水設(shè)施、安全設(shè)施、標(biāo)志牌等道路附屬設(shè)施，并在施工階段嚴(yán)格執(zhí)行；已建成道路應(yīng)按照安全實(shí)用的基本原則對(duì)道路附屬設(shè)施進(jìn)行完善，以保障農(nóng)村公路的通行安全性。

（3）加強(qiáng)對(duì)修建資金的監(jiān)管。通過(guò)完善資金監(jiān)督機(jī)制，加強(qiáng)對(duì)工程資金流向的監(jiān)管，減少腐敗滋生，避免偷工減料。

3.3 樹立“建養(yǎng)并重”意識(shí)

公路建設(shè)是基礎(chǔ)，養(yǎng)護(hù)是保障。針對(duì)當(dāng)前“重建設(shè)，輕養(yǎng)護(hù)”的現(xiàn)象，公路職能部門應(yīng)主動(dòng)轉(zhuǎn)變思想，樹立“建養(yǎng)并重”意識(shí)。積極推動(dòng)公路養(yǎng)護(hù)體制改革，規(guī)范農(nóng)村公路管理制度，加大公路養(yǎng)護(hù)行業(yè)的資金投入和技術(shù)投入，逐步提高農(nóng)村公路養(yǎng)護(hù)的機(jī)械化、專業(yè)化水平[4]。

（1）借鑒國(guó)內(nèi)先進(jìn)案例，對(duì)不同等級(jí)道路和養(yǎng)護(hù)程度進(jìn)行分級(jí)，選擇不同類型養(yǎng)護(hù)模式，如縣道等主要干道或者需要大修的道路采用專業(yè)養(yǎng)護(hù)隊(duì)伍或養(yǎng)護(hù)公司來(lái)完成，交通量較小的鄉(xiāng)道或村道的一般養(yǎng)護(hù)可承包給個(gè)人養(yǎng)護(hù)隊(duì)伍，在減少政府支出的前提下，提高了養(yǎng)護(hù)效率。

（2）提高養(yǎng)護(hù)專業(yè)化水平，制定科學(xué)的養(yǎng)護(hù)計(jì)劃，提高養(yǎng)護(hù)工人技術(shù)水平，購(gòu)置專業(yè)養(yǎng)護(hù)機(jī)械，提高機(jī)械化程度。除此之外，鼓勵(lì)新材料、新技術(shù)在養(yǎng)護(hù)工作當(dāng)中的應(yīng)用。

3.4 健全資金保障機(jī)制

通過(guò)建立健全農(nóng)村公路政策保障體系，不斷完善農(nóng)村公路資金保障機(jī)制，同時(shí)對(duì)基礎(chǔ)數(shù)據(jù)進(jìn)行收集整理，為因地制宜，從實(shí)際情況出發(fā)的農(nóng)村公路的建設(shè)發(fā)展提供強(qiáng)有力的政策及數(shù)據(jù)的支持保障。支持保障工程系統(tǒng)目標(biāo)主要為基礎(chǔ)數(shù)據(jù)支撐化，資金保障持續(xù)化、政策保障體系化。

（1）基礎(chǔ)數(shù)據(jù)支撐化，適應(yīng)信息化社會(huì)發(fā)展趨勢(shì)，利用GIS技術(shù)按不同道路等級(jí)建立農(nóng)村公路基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫(kù)，以便于實(shí)時(shí)監(jiān)測(cè)公路建設(shè)情況和管養(yǎng)狀態(tài)。

（2）資金保障持續(xù)化。社會(huì)投入很難成為農(nóng)村公路建設(shè)的主要資金來(lái)源，目前農(nóng)村公路的修建仍然需要政府對(duì)其進(jìn)行財(cái)政補(bǔ)貼。政府應(yīng)根據(jù)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平確定補(bǔ)助力度，平衡地區(qū)間的差距，減少貧困鄉(xiāng)、鎮(zhèn)、村的資金壓力。

（3）政策保障體系化除了資金保障外，從政策上也應(yīng)對(duì)農(nóng)村公路修建有所傾斜，改善投融資環(huán)境，拓寬貧困區(qū)域投融資渠道，從而保障公路修建得以完成，區(qū)域經(jīng)濟(jì)得以發(fā)展。

4 結(jié) 論

農(nóng)村公路路網(wǎng)是我國(guó)公路網(wǎng)系統(tǒng)中的主要組成部分，過(guò)快的建設(shè)致使其在建設(shè)管理、資金籌措和養(yǎng)護(hù)等一系列問(wèn)題得以暴露，因此急需提出有針對(duì)性的策略，解決當(dāng)前問(wèn)題，健全農(nóng)村公路建設(shè)和養(yǎng)護(hù)體制，真正提高村民出行便利性、安全性和舒適性，同時(shí)帶動(dòng)新農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展，進(jìn)一步促進(jìn)我國(guó)新農(nóng)村建設(shè)。

[1]吳焱.農(nóng)村公路建設(shè)發(fā)展評(píng)價(jià)管理及保障技術(shù)研究[D].陜西西安:長(zhǎng)安大學(xué),2013.

[2]陳玲,張文棋.國(guó)外農(nóng)村公路投資建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)及其借鑒[J].發(fā)展研究,2011(6):84-87.

[3]張建輝.我國(guó)公路建設(shè)管理方式的研究[D].湖南長(zhǎng)沙:國(guó)防科學(xué)技術(shù)大學(xué),2004.

[4]袁劍波.公路建設(shè)項(xiàng)目管理模式與方法研究[D].湖南長(zhǎng)沙:中南大學(xué),2006.

U415.1

B

1009-7716（2017）03-0160-03

10.16799/j.cnki.csdqyfh.2017.03.043

2015-12-24

慈維超（1979-），天津人，工程師，從事公路工程建設(shè)與養(yǎng)護(hù)管理工作。