城市污水處理PPP項(xiàng)目的案例分析
——以河北省沙河市污水處理PPP項(xiàng)目為例

●王軍奎 劉譜

城市污水處理PPP項(xiàng)目的案例分析
——以河北省沙河市污水處理PPP項(xiàng)目為例

●王軍奎 劉譜

2015年5月河北省沙河市開始首例PPP項(xiàng)目——污水處理PPP項(xiàng)目運(yùn)作，目前已完成項(xiàng)目調(diào)研、推介宣傳、方案論證、磋商談判和合同簽約等工作。筆者在介紹相關(guān)經(jīng)驗(yàn)做法的基礎(chǔ)上，總結(jié)了PPP項(xiàng)目成功運(yùn)行的幾大要點(diǎn)，以供借鑒。

污水處理PPP模式社會資本

為了盤活政府存量資產(chǎn)，推進(jìn)政府向社會力量購買服務(wù)，實(shí)現(xiàn)污水處理市場化運(yùn)營，改善公共服務(wù)質(zhì)量，減少財(cái)政支出壓力，2015年5月河北省沙河市開始首例PPP項(xiàng)目——污水處理PPP項(xiàng)目運(yùn)作。經(jīng)過一年多的時(shí)間，沙河市污水處理PPP項(xiàng)目已完成項(xiàng)目調(diào)研、推介宣傳、方案論證、磋商談判和合同簽約等工作，在下一步成立項(xiàng)目公司后，沙河市污水處理即可實(shí)現(xiàn)市場化運(yùn)營，達(dá)到政府、企業(yè)、社會多方共贏。

一、沙河市污水處理PPP項(xiàng)目概況

沙河市污水處理PPP項(xiàng)目是一個(gè)將污水處理特許經(jīng)營權(quán)打包出讓的項(xiàng)目，具體實(shí)施范圍包含沙河市污水處理廠、新環(huán)污水處理廠和白塔鎮(zhèn)污水處理廠3家污水處理廠。沙河市將3家污水處理廠的特許經(jīng)營權(quán)以3億元的價(jià)格向社會資本方公開出讓，不涉及國有資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓（只移交資產(chǎn)使用清單）。社會資本方通過政府采購取得30年特許經(jīng)營權(quán)，成立獨(dú)資項(xiàng)目公司，對污水處理廠實(shí)行市場化運(yùn)營，并按照合同約定污水處理量、出水標(biāo)準(zhǔn)和價(jià)格，由沙河市財(cái)政向其支付污水處理費(fèi)，以此回收投資并取得合理回報(bào)。項(xiàng)目實(shí)施涉及到的現(xiàn)有職工由項(xiàng)目公司全部接收，沙河市保留其事業(yè)人員編制。合作期滿后，項(xiàng)目公司將本項(xiàng)目資產(chǎn)（包括新增資產(chǎn)）全部無償移交給沙河市政府。

二、沙河市污水處理PPP項(xiàng)目主要做法

（一）全力謀劃推進(jìn)

為順利推進(jìn)該項(xiàng)目，沙河市組織相關(guān)部門認(rèn)真研究了中央、河北省、邢臺市關(guān)于PPP模式的政策措施和外地PPP項(xiàng)目成功經(jīng)驗(yàn)。2013年，國務(wù)院出臺了《關(guān)于政府向社會力量購買服務(wù)的指導(dǎo)意見》，要求各級人民政府要把這項(xiàng)工作列入重要議事日程加強(qiáng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，立足當(dāng)?shù)貙?shí)際認(rèn)真制定并逐步完善政府向社會力量購買服務(wù)的政策措施和實(shí)施辦法。2014年，河北省政府出臺了《關(guān)于推廣政府和社會資本合作（PPP）模式的實(shí)施意見》，要求各級政府要加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)，健全工作機(jī)制，根據(jù)本地基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)建設(shè)需要，建立PPP項(xiàng)目庫，廣泛宣傳推廣PPP模式的意義，運(yùn)用PPP模式新建或改造基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)項(xiàng)目。2015年，邢臺市政府印發(fā)了《關(guān)于推廣政府和社會資本合作（PPP）模式實(shí)施意見的通知》，進(jìn)一步明確了PPP范圍、準(zhǔn)入條件、實(shí)施流程等內(nèi)容，為各縣市區(qū)開展PPP項(xiàng)目運(yùn)作提供了具體指導(dǎo)。同時(shí)，相關(guān)部門還通過互聯(lián)網(wǎng)和參加業(yè)務(wù)培訓(xùn)的方式學(xué)習(xí)了平頂山市區(qū)污水處理PPP項(xiàng)目、池州市污水處理廠網(wǎng)一體PPP項(xiàng)目、赤峰市紅廟子污水處理PPP項(xiàng)目等成功案例，掌握PPP專業(yè)政策，理清項(xiàng)目推進(jìn)思路，提高工作人員操作能力。在此基礎(chǔ)上，沙河市成立了由常務(wù)副市長任組長的污水處理PPP項(xiàng)目推進(jìn)工作領(lǐng)導(dǎo)小組，明確環(huán)保部門為項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)實(shí)施方案編制、合作社會資本方的采購與選擇、簽訂項(xiàng)目合同、運(yùn)營監(jiān)管及合作期滿的移交等工作；明確財(cái)政部門為項(xiàng)目協(xié)調(diào)、監(jiān)督機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)項(xiàng)目的前期論證、項(xiàng)目財(cái)務(wù)成本、內(nèi)部收益率、項(xiàng)目運(yùn)營費(fèi)、調(diào)價(jià)公式等相關(guān)指標(biāo)的核算確定。在初步確定項(xiàng)目實(shí)施方案后，沙河市立即召開政府常務(wù)會議對項(xiàng)目內(nèi)容、運(yùn)作方式、交易結(jié)構(gòu)、合同體系和采購方式等實(shí)施方案進(jìn)行專題研究，隨即又提交黨政聯(lián)席會進(jìn)行集體研究，討論通過后，項(xiàng)目正式進(jìn)入實(shí)施階段。在項(xiàng)目實(shí)施過程中，污水處理PPP領(lǐng)導(dǎo)小組及時(shí)召開專題會議，對涉及項(xiàng)目的重要數(shù)據(jù)、資格預(yù)審條件、評審小組組建和競爭性磋商文件等進(jìn)行研究討論、分析論證，累計(jì)召開各類會議二十余次，并就重要事項(xiàng)印發(fā)專題會議紀(jì)要6期，有力地推動了項(xiàng)目順利實(shí)施。

（二）廣泛推介宣傳

沙河市污水處理PPP項(xiàng)目是沙河市首例PPP項(xiàng)目，且項(xiàng)目合作期限較長，特許經(jīng)營權(quán)出讓金額較大，與資金雄厚、經(jīng)驗(yàn)豐富的社會資本方合作，是實(shí)現(xiàn)長期穩(wěn)定合作的必要條件。圍繞這一目標(biāo)，沙河市對該項(xiàng)目進(jìn)行了廣泛宣傳，大力推介對接。在前期謀劃階段，精心制作了污水處理項(xiàng)目PPT推介宣傳片，通過沙河市政府網(wǎng)和河北金湡集團(tuán)對外進(jìn)行廣泛推介宣傳，招引合作伙伴。2016年4月8日，由主管市領(lǐng)導(dǎo)帶隊(duì)赴北京參加了河北省政府和社會資本合作（PPP）論壇暨項(xiàng)目推介會，會上播放了該項(xiàng)目PPT宣傳片，發(fā)放項(xiàng)目宣傳冊100余份，與20多家企業(yè)進(jìn)行了現(xiàn)場對接洽談，與3家企業(yè)達(dá)成了初步合作意向。同時(shí)，市領(lǐng)導(dǎo)先后5次帶隊(duì)赴北京、天津、唐山等地與北控水務(wù)集團(tuán)、中國中建集團(tuán)、二十二冶集團(tuán)、河北建投集團(tuán)等國字號、央字頭集團(tuán)公司進(jìn)行對接，就項(xiàng)目合作內(nèi)容與合作方式等進(jìn)行了深入交流，并與多家公司簽訂框架合作協(xié)議。為讓社會資本方能夠全面、準(zhǔn)確地了解該項(xiàng)目情況，沙河市還多次邀請洽談合作方實(shí)地勘察，對進(jìn)水量、處理量、污水指標(biāo)等進(jìn)行多次采集和實(shí)驗(yàn)分析，為雙方順利合作提供真實(shí)合理的數(shù)據(jù)。

（三）科學(xué)制定方案

沙河市在謀劃制定污水處理PPP項(xiàng)目方案時(shí)，積極發(fā)揮第三方專業(yè)機(jī)構(gòu)作用，推動PPP項(xiàng)目規(guī)范高效運(yùn)作，通過公開征集、篩選PPP咨詢服務(wù)機(jī)構(gòu)，確定具有豐富PPP項(xiàng)目咨詢經(jīng)驗(yàn)的石家莊瑞和安惠公司作為項(xiàng)目咨詢服務(wù)和招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)。實(shí)施方案涉及污水處理量、污水指標(biāo)、保底水量、處理成本構(gòu)成等大量數(shù)據(jù)。為了準(zhǔn)確測定數(shù)據(jù)，沙河市組織財(cái)政、環(huán)保、水務(wù)、規(guī)劃城管等部門，聯(lián)合咨詢機(jī)構(gòu)，對該P(yáng)PP項(xiàng)目所有文本數(shù)據(jù)進(jìn)行反復(fù)測算、研究論證，特別是在確定污水處理水價(jià)、保底水量上，在咨詢公司制定相關(guān)文件后，又聘請第三方專業(yè)機(jī)構(gòu)對數(shù)據(jù)進(jìn)行了再測算、再核實(shí)確定。沙河市污水處理PPP項(xiàng)目從項(xiàng)目識別階段到完成招標(biāo)程序涉及10多項(xiàng)文本，且各項(xiàng)文本專業(yè)性強(qiáng)，涉及內(nèi)容多，該項(xiàng)目的成功運(yùn)作，重點(diǎn)做好了六項(xiàng)工作：一評價(jià)、一論證、一方案、一條件、一文件、一合同?！耙辉u價(jià)”即物有所值評價(jià)，是確認(rèn)和評估方案的重要方法，用于比較一個(gè)項(xiàng)目采用PPP和傳統(tǒng)采購模式的優(yōu)劣，其評估結(jié)果一般作為是否采用PPP和確定風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)的依據(jù)。沙河市污水處理PPP項(xiàng)目物有所值評價(jià)定性得分超過基準(zhǔn)分17.6分，建議采用PPP模式?！耙徽撟C”即財(cái)政承受能力論證，測算政府在PPP項(xiàng)目中的各項(xiàng)財(cái)政支出責(zé)任，科學(xué)評估項(xiàng)目實(shí)施對項(xiàng)目全生命周期內(nèi)年度財(cái)政支出的影響，為PPP項(xiàng)目財(cái)政管理提供依據(jù)。經(jīng)過能力評估，該項(xiàng)目全生命周期內(nèi)各年度財(cái)政支出占沙河市當(dāng)年一般公共預(yù)算支出的比例為0.36%-2.67%，均小于10%，宜采用PPP模式。“一方案”即項(xiàng)目實(shí)施方案，是項(xiàng)目概況、運(yùn)作方式、交易結(jié)構(gòu)、合同體系、監(jiān)管框架和采購方式等推進(jìn)實(shí)施過程中的重要事項(xiàng)和主要依據(jù)。該項(xiàng)目方案內(nèi)容全面、科學(xué)合理、操作性強(qiáng)，市政府常務(wù)會議、黨政聯(lián)席會議先后進(jìn)行了研究討論并以市政府名義予以批復(fù)實(shí)施。“一條件”即資格預(yù)審條件，是社會資本方參與報(bào)名所具備的基本條件。發(fā)布資格預(yù)審公告，即表示項(xiàng)目正式進(jìn)入采購階段。該項(xiàng)目資格預(yù)審階段有北控水務(wù)、嘉誠環(huán)保、中國電建集團(tuán)、二十二冶集團(tuán)等11家社會資本方報(bào)名參與，按程序?qū)徍撕螅?家單位通過了資格預(yù)審?！耙晃募奔锤偁幮源枭涛募?，是項(xiàng)目磋商過程中涉及評標(biāo)辦法、合同草案等核心條款的文件，是社會資本編制響應(yīng)文件的主要依據(jù)。該項(xiàng)目發(fā)布競爭性磋商公告后，有3家企業(yè)提交了響應(yīng)文件，參加開標(biāo)磋商，并最終確定了中標(biāo)候選人排名?！耙缓贤奔凑胶贤谋?，實(shí)施機(jī)構(gòu)和社會資本方談判確定后，雙方簽訂正式合同，由代理機(jī)構(gòu)在網(wǎng)上進(jìn)行公示。

（四）嚴(yán)格規(guī)范程序

按照程序規(guī)范推進(jìn)是項(xiàng)目實(shí)施的基本要求，也是政府和社會資本實(shí)現(xiàn)多贏的重要保障。PPP項(xiàng)目有多個(gè)重要時(shí)間節(jié)點(diǎn)要求，其中，執(zhí)行提交資格預(yù)審申請文件的時(shí)間自公告發(fā)布之日起不得少于15個(gè)工作日，從磋商文件發(fā)出之日起至供應(yīng)商提交首次響應(yīng)文件截止之日止不得少于10日，磋商文件的發(fā)售期限自開始之日起不得少于5個(gè)工作日等。沙河市嚴(yán)格按照《政府采購競爭性磋商采購方式管理暫行辦法》（財(cái)庫〔2014〕214號）和《政府和社會資本合作項(xiàng)目政府采購管理辦法》（財(cái)庫〔2014〕215號）等文件要求，明確程序，規(guī)范推進(jìn)。在確定采購方式上，按照程序報(bào)經(jīng)邢臺市政府采購管理辦公室同意后，最終確定該項(xiàng)目采用競爭性磋商采購方式。在采購環(huán)節(jié)上，嚴(yán)格按照評審標(biāo)準(zhǔn)和采購流程等規(guī)定，發(fā)布資格預(yù)審和磋商公告，組織資格評審、開標(biāo)、磋商和談判等活動，嚴(yán)格落實(shí)各項(xiàng)規(guī)定，確保程序合法合規(guī)。在項(xiàng)目實(shí)施過程中，嚴(yán)格實(shí)行全過程監(jiān)督制度，在資格預(yù)審、開標(biāo)、競爭性磋商等重要環(huán)節(jié)還邀請了監(jiān)察局、檢察院和審計(jì)局等單位進(jìn)行現(xiàn)場監(jiān)督，確保每個(gè)環(huán)節(jié)都實(shí)現(xiàn)“陽光操作”。

三、沙河市污水處理PPP項(xiàng)目的經(jīng)驗(yàn)啟示

沙河市污水處理PPP項(xiàng)目的宣傳推介、謀劃推進(jìn)、制定方案和規(guī)范程序的實(shí)施過程，為今后運(yùn)作PPP項(xiàng)目帶來了一些經(jīng)驗(yàn)和啟示。主要體現(xiàn)在以下幾點(diǎn)：

（一）解放思想是項(xiàng)目啟動的前提

對大多數(shù)地方來講，PPP項(xiàng)目是一個(gè)全新的事物，無論是運(yùn)作模式還是操作方式，都是以往未曾遇到過的，從謀劃推進(jìn)到成功實(shí)施，都需要不斷解放思想，擺脫以往項(xiàng)目建設(shè)單純依靠財(cái)政投入的固有觀念，打破以往重建設(shè)輕管理、重投入輕經(jīng)營的思維桎梏。沙河市污水處理PPP項(xiàng)目的實(shí)施，使大家深刻認(rèn)識到，PPP模式有利于政府轉(zhuǎn)變職能，使政府從過去的公共服務(wù)提供者變?yōu)楸O(jiān)管者，規(guī)范污水處理運(yùn)營；有利于充分發(fā)揮市場機(jī)制作用，激發(fā)民間投資活力；有利于充分發(fā)揮政府和社會資本的優(yōu)勢，改善公共服務(wù)質(zhì)量，以較低的成本為公眾提供高質(zhì)量的服務(wù)減輕財(cái)政支付壓力；有利于盤活政府存量資產(chǎn)，拓寬政府融資渠道，通過多方合作，實(shí)現(xiàn)互利共贏。

（二）領(lǐng)導(dǎo)重視是項(xiàng)目成功的關(guān)鍵

PPP項(xiàng)目專業(yè)性強(qiáng)，涉及面廣。領(lǐng)導(dǎo)高度重視，強(qiáng)力推進(jìn)，才能統(tǒng)一思想、形成合力、提高效率。沙河市污水處理PPP項(xiàng)目從謀劃到實(shí)施的每一步，市委、政府領(lǐng)導(dǎo)都做到了親力親為，全力以赴，不僅遠(yuǎn)赴外地宣傳推介，考察學(xué)習(xí)，還多次深入一線進(jìn)行調(diào)查摸底，掌握具體數(shù)據(jù)指標(biāo)。可以說，項(xiàng)目的順利推進(jìn)，得益于市領(lǐng)導(dǎo)的高度重視，全程參與；得益于市領(lǐng)導(dǎo)的思想動員、科學(xué)決策。實(shí)踐證明，只有領(lǐng)導(dǎo)高度重視，才能有效整合各方力量，辦好對政府、社會、企業(yè)都有利的大項(xiàng)目、好項(xiàng)目。

（三）科學(xué)方案是項(xiàng)目運(yùn)作的保障

科學(xué)方案是項(xiàng)目運(yùn)作的重要依據(jù)，是宏觀政策、微觀數(shù)據(jù)全面呈現(xiàn)的載體。沙河市污水處理PPP項(xiàng)目的方案，都遵循“有利實(shí)施、注重實(shí)際”的原則，從前期謀劃到總體規(guī)劃再到遠(yuǎn)景目標(biāo)的制定過程都經(jīng)過了政策、數(shù)據(jù)和文本的科學(xué)論證，最大限度地保證了項(xiàng)目的順利實(shí)施。從中可以得知，PPP項(xiàng)目的科學(xué)方案為項(xiàng)目內(nèi)容框定了政府、社會和企業(yè)共贏的范圍，為實(shí)施過程提供了邏輯嚴(yán)密的步驟，是項(xiàng)目運(yùn)作的指引。

（四）嚴(yán)格程序是項(xiàng)目實(shí)施的基礎(chǔ)

嚴(yán)格履行程序是推進(jìn)PPP項(xiàng)目的原則和標(biāo)準(zhǔn)。沙河市污水處理PPP項(xiàng)目的每一環(huán)節(jié)，都在橫向上體現(xiàn)了合規(guī)合理，縱向上進(jìn)行了逐步推進(jìn)，需要向社會公布的，都利用網(wǎng)絡(luò)等現(xiàn)代化手段進(jìn)行了公示；需要明確時(shí)間節(jié)點(diǎn)的，都做到了嚴(yán)格執(zhí)行。每一個(gè)步驟都進(jìn)行了全程監(jiān)督，保證了程序的公開透明。只有這樣，才能更好地保障政府和社會資本方的各項(xiàng)權(quán)益，才能為項(xiàng)目的順利實(shí)施提供良好的氛圍。

（五）協(xié)調(diào)配合是項(xiàng)目推進(jìn)的助力

PPP項(xiàng)目往往涉及多個(gè)部門，難度較大。沙河市污水處理PPP項(xiàng)目在具體操作中，財(cái)政部門作為項(xiàng)目牽頭單位，完成了政策指導(dǎo)、成本確認(rèn)、招標(biāo)采購等工作；環(huán)保部門作為項(xiàng)目的實(shí)施機(jī)構(gòu)，完成了項(xiàng)目的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)提供、技術(shù)參數(shù)確定、人員方案制定等工作；金湡集團(tuán)完成了項(xiàng)目前期謀劃、宣傳推介、方案起草等工作。各部門分工負(fù)責(zé)，相互配合，及時(shí)溝通交流信息，形成了強(qiáng)大的工作合力，推進(jìn)了PPP項(xiàng)目的成功實(shí)施。

（作者單位：河北省沙河市財(cái)政局）

[1]王盈盈，杜鵬.楊家溪污水處理廠PPP項(xiàng)目的成功經(jīng)驗(yàn)[J].中國投資，2015，（10）.

[2]張苗苗.污水處理項(xiàng)目PPP融資模式研究[J].時(shí)代金融，2015，（32）.