國家治理體系現(xiàn)代化視域下的新生社會(huì)組織培育

楊丹

（湖南省委黨校公共管理教研部，湖南長(zhǎng)沙410006）

國家治理體系現(xiàn)代化意味著政府職能的逐漸轉(zhuǎn)變、社會(huì)協(xié)同的不斷實(shí)現(xiàn)乃至治理方式的持續(xù)創(chuàng)新，在此過程中需要有各個(gè)領(lǐng)域表現(xiàn)卓越的社會(huì)組織參與并發(fā)揮作用。習(xí)近平同志指出：“國家治理體系是在黨領(lǐng)導(dǎo)下管理國家的制度體系，包括經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)、生態(tài)文明和黨的建設(shè)等各領(lǐng)域體制機(jī)制、法律法規(guī)安排，也就是一整套緊密相連、相互協(xié)調(diào)的國家制度?！笔糯髨?bào)告中就“打造共建共治共享的社會(huì)治理格局”等多方面內(nèi)容提到社會(huì)組織在當(dāng)下國家治理體系現(xiàn)代化推進(jìn)過程中的重要價(jià)值。它的提出和推進(jìn)既意味著對(duì)社會(huì)組織在新時(shí)代歷史責(zé)任的強(qiáng)調(diào)，也意味著新生社會(huì)組織發(fā)展機(jī)遇的降臨。然而，按照當(dāng)前中國社會(huì)組織管理部門的官方統(tǒng)計(jì)，我國登記在冊(cè)的社會(huì)組織尚且不足60萬個(gè)，社會(huì)組織的發(fā)展良莠不齊，與此同時(shí)，存在著大量民間力量具有登記為社會(huì)組織、結(jié)社并開展活動(dòng)的訴求。培育新生社會(huì)組織，既可夯實(shí)國家治理體系現(xiàn)代化的基礎(chǔ)，又是國家治理體系現(xiàn)代化實(shí)現(xiàn)過程中的必然。

一、新生社會(huì)組織在國家治理體系現(xiàn)代化過程中的地位

隨著國家治理體系理念的逐步完善、國家對(duì)社會(huì)組織登記管理制度的調(diào)整，社會(huì)組織的數(shù)量逐漸增加。社會(huì)組織可定位為實(shí)現(xiàn)社會(huì)協(xié)同的重要基礎(chǔ)、參與社會(huì)治理的主體之一，也是創(chuàng)新治理方式的源泉之一，是構(gòu)建國家治理體系和實(shí)現(xiàn)國家治理體系現(xiàn)代化的重要一環(huán)。在當(dāng)前改革的推進(jìn)過程中，新生社會(huì)組織的發(fā)展完善、作用發(fā)揮、使命和價(jià)值的體現(xiàn)是國家治理體系現(xiàn)代化推進(jìn)過程中一個(gè)重要且不可回避的基礎(chǔ)問題。

（一）新生社會(huì)組織是實(shí)現(xiàn)社會(huì)協(xié)同的基礎(chǔ)

目前我國每萬人擁有社會(huì)組織數(shù)目大致為7個(gè)左右，預(yù)計(jì)2020年每萬人擁有社會(huì)組織數(shù)為8個(gè)。而這個(gè)數(shù)字相比社會(huì)協(xié)同度更高的發(fā)達(dá)國家來說，仍是較低的。社會(huì)組織是社會(huì)中的基層單元，在社會(huì)協(xié)同中發(fā)揮最基礎(chǔ)的作用。隨著國家政府職能的調(diào)整，社會(huì)公共事務(wù)的日益復(fù)雜和多元，社會(huì)組織尤其是新生社會(huì)組織（將在我國社會(huì)組織中占據(jù)越來越大的比重）將在政府職能轉(zhuǎn)變中發(fā)揮作用，提供社會(huì)協(xié)同的基礎(chǔ)元素，雖然其組織形式并非完美，但卻非常適合將其培育壯大，使其成為多元治理主體合作共治的紐帶，聯(lián)系公民與國家，實(shí)現(xiàn)協(xié)商和合作。

（二）新生社會(huì)組織是參與社會(huì)治理的主體

從現(xiàn)代治理理論來看，社會(huì)組織是社會(huì)治理的重要主體之一。治理理論是國家治理體系現(xiàn)代化的基礎(chǔ)理論之一，其揭示了在新時(shí)代國家和社會(huì)治理的主體多元化的趨勢(shì)。國家治理主體現(xiàn)代化是國家治理體系現(xiàn)代化的題中之義，其必然以新生社會(huì)組織的充分發(fā)育發(fā)展為重要特征。目前社會(huì)組織不斷適應(yīng)政府職能轉(zhuǎn)變的形勢(shì)，調(diào)整自身活動(dòng)方式，在社會(huì)治理中發(fā)揮著一定作用。新時(shí)代的新生社會(huì)組織在其成立使命和發(fā)展定位上以參與社會(huì)治理為根本目標(biāo)，其作為社會(huì)治理主體的作用將發(fā)揮得更加徹底。

（三）新生社會(huì)組織是創(chuàng)新治理方式的源泉

國家治理方式現(xiàn)代化意味著運(yùn)用現(xiàn)代管理方法、科學(xué)管理理念實(shí)現(xiàn)治理。社會(huì)組織是一類新興的組織形態(tài)。其產(chǎn)生和興盛與治理理論的發(fā)展成熟相伴相隨，是治理理論在實(shí)踐中的產(chǎn)物，同時(shí)作為區(qū)別于官僚組織的新組織類型，具有運(yùn)用現(xiàn)代管理方法的慣性。新生社會(huì)組織在對(duì)社會(huì)公共事務(wù)的介入中形成有別于傳統(tǒng)治理方式的方法，可改變傳統(tǒng)的治理方式，通過運(yùn)用現(xiàn)代化的管理方法、科學(xué)管理理念參與治理，通過參與公共決策、政府購買其提供的公共服務(wù)、形成監(jiān)督平臺(tái)和通道等來促成國家治理制度現(xiàn)代化，進(jìn)而推動(dòng)國家治理方式的現(xiàn)代化。

二、新生社會(huì)組織面臨的典型問題

我國社會(huì)組織的誕生比西方發(fā)達(dá)國家晚，社會(huì)文化基礎(chǔ)相對(duì)比較薄弱。加之，根據(jù)組織生命周期理論，社會(huì)組織在初創(chuàng)期易出現(xiàn)早夭、閑置、組織治理結(jié)構(gòu)混亂等狀況，這也將導(dǎo)致其社會(huì)管理功能弱化。此外，我國社會(huì)發(fā)育程度和公眾參與意識(shí)與西方社會(huì)存在差異，也導(dǎo)致新生社會(huì)組織面臨的阻礙其生存發(fā)展的問題更為突出。

（一）新生社會(huì)組織短期目標(biāo)與發(fā)展愿景的背離

在現(xiàn)階段，新生社會(huì)組織的成立主要依賴于一個(gè)或幾個(gè)發(fā)起人對(duì)某個(gè)社會(huì)問題的認(rèn)識(shí)、對(duì)某個(gè)領(lǐng)域的熟悉或?qū)ι鐣?huì)參與的一腔激情。加上在現(xiàn)行政策之下，社會(huì)組織的成立手續(xù)和需要的前期資源門檻較低，極易達(dá)到。在運(yùn)營(yíng)過程中遇到的各種困難和瓶頸容易造成新生社會(huì)組織在礙于其使命實(shí)現(xiàn)的各種障礙之下，漸行漸遠(yuǎn)，最終體現(xiàn)為是組織短期目標(biāo)與發(fā)展愿景的背離。

雖然隨著目前社會(huì)各界對(duì)社會(huì)組織的關(guān)注度不斷提高，部分新生社會(huì)組織能夠憑借對(duì)問題的準(zhǔn)確定位尋找到符合自身愿景的項(xiàng)目，取得初步的成功并迎來長(zhǎng)遠(yuǎn)的發(fā)展。更多的情況則是：新生社會(huì)組織面臨經(jīng)費(fèi)緊張、項(xiàng)目難以推進(jìn)直至運(yùn)營(yíng)困難，因此短期目標(biāo)往往不得不定位為維持組織存續(xù)。要維持組織存續(xù)，就必須獲取組織運(yùn)營(yíng)的基本資源（運(yùn)營(yíng)經(jīng)費(fèi)、基本人力成本、場(chǎng)地等），在自身專業(yè)領(lǐng)域的發(fā)展如果遭遇不順、出現(xiàn)存續(xù)困難的情形時(shí)，新生社會(huì)組織極易改弦更張，調(diào)整為其他能夠獲得經(jīng)費(fèi)或易于開展的項(xiàng)目，久而久之，應(yīng)發(fā)展的專業(yè)能力未能得到拓展，逐步偏離組織成立的愿景和使命，成為“萬金油”類的基層組織，無法隨著時(shí)間的積累實(shí)現(xiàn)在社會(huì)治理某一特定領(lǐng)域的專業(yè)化。更有甚者，將觸角伸向營(yíng)利性的或能夠獲利的灰色地帶，淪為“非法組織”。

（二）新生社會(huì)組織歷史責(zé)任與治理能力的矛盾

在新時(shí)代，新生社會(huì)組織從注冊(cè)登記之日起就被賦予創(chuàng)新社會(huì)治理、承接政府職能轉(zhuǎn)移的歷史責(zé)任。從理論上看，社會(huì)組織這類組織不同于一般的政府組織和市場(chǎng)組織，既應(yīng)葆有政府組織所具備的公益性，又應(yīng)具備市場(chǎng)組織所具備的靈活性。而實(shí)際上，新生社會(huì)組織同樣必須面臨的困境是，它們既不能像政府組織一樣依靠財(cái)稅和相對(duì)穩(wěn)定的管理體制而存在，亦不能像市場(chǎng)組織一樣依靠?jī)?yōu)秀的產(chǎn)品所帶來的利潤(rùn)而生存壯大。

因此，新生社會(huì)組織在重大歷史責(zé)任面前，要生存必須具備強(qiáng)大的治理能力，這些能力包含優(yōu)秀的專業(yè)能力、項(xiàng)目規(guī)劃和運(yùn)作能力、籌款募集能力、強(qiáng)大的溝通交流能力等等。然而這些恰好是許多新生社會(huì)組織所未能顧及的。許多新生的社會(huì)組織葆有對(duì)“做事”的專注（這一特質(zhì)當(dāng)然重要，它意味著新生社會(huì)組織所應(yīng)不斷提升的專業(yè)能力），然而對(duì)如何加強(qiáng)戰(zhàn)略規(guī)劃和項(xiàng)目運(yùn)作、如何加強(qiáng)對(duì)公共問題的回應(yīng)、如何籌款募集、如何恰如其分地實(shí)現(xiàn)與政府組織和其他組織的信息溝通和資源交流等問題的回答不夠。固然這些問題對(duì)于處于初創(chuàng)期的新生社會(huì)組織而言十分困難，但是只有回答好這些問題，新生社會(huì)組織才具備不斷成長(zhǎng)、擔(dān)負(fù)歷史責(zé)任的可能。

（三）新生社會(huì)組織內(nèi)部治理機(jī)制薄弱帶來的監(jiān)管問題

社會(huì)組織內(nèi)部治理機(jī)制關(guān)乎組織的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展。新生社會(huì)組織一般具有從業(yè)人員少、執(zhí)行項(xiàng)目少、機(jī)構(gòu)簡(jiǎn)單等特點(diǎn)，管理方式也以家長(zhǎng)式居多，管理制度不完善和治理機(jī)制不健全往往是顯而易見的。然而社會(huì)組織畢竟是涉及公共問題處理、公共資源使用，并指向公共利益或團(tuán)體利益的組織，如不能在初創(chuàng)期建立起完備的內(nèi)部控制制度，新生社會(huì)組織在發(fā)展中孳生道德風(fēng)險(xiǎn)、對(duì)社會(huì)帶來不利負(fù)面影響的可能將倍增。

家長(zhǎng)式?jīng)Q策作為新生社會(huì)組織的主要決策方式，固然能獲得較高效率，然而新生社會(huì)組織決策的科學(xué)性將有賴于組織領(lǐng)導(dǎo)者的個(gè)人魅力和長(zhǎng)遠(yuǎn)眼光；管理制度缺乏帶來的弊病雖然可以由相機(jī)行事所帶來的靈活性掩飾，但長(zhǎng)期來看，將成為組織成長(zhǎng)中的絆腳石；從業(yè)人員少引發(fā)的身兼多職同樣會(huì)導(dǎo)致內(nèi)控失靈，引發(fā)財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。薄弱的內(nèi)部治理機(jī)制在新生社會(huì)組織發(fā)展的初期不會(huì)造成嚴(yán)重的問題，但是對(duì)于整個(gè)社會(huì)，當(dāng)存在一定數(shù)量?jī)?nèi)部治理機(jī)制薄弱的新生社會(huì)組織時(shí)，發(fā)展中不斷暴露的問題將成為這一領(lǐng)域棘手的監(jiān)管難題。

三、國家治理體系現(xiàn)代化視域下新生社會(huì)組織的培育思路

縱觀世界各國，政府與社會(huì)組織之間的關(guān)系有多種。然而，從發(fā)展趨勢(shì)來看，在保持獨(dú)立的基礎(chǔ)上形成和發(fā)展合作伙伴關(guān)系是能夠有效彌補(bǔ)市場(chǎng)失靈和政府失靈的思路。美國學(xué)者萊斯特·薩拉蒙教授提出，應(yīng)用公共部門的財(cái)政支持非營(yíng)利組織發(fā)展。從美國實(shí)踐來看，非營(yíng)利組織運(yùn)營(yíng)的項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)中30%來源于聯(lián)邦政府和地方政府。在日本這樣的發(fā)達(dá)亞洲國家這個(gè)數(shù)字約為42%。各國均從自身國情出發(fā)致力于營(yíng)造政府與社會(huì)組織的良性合作伙伴關(guān)系。

我國在2013年3月14日通過了《關(guān)于國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案的決定》，開始放寬社會(huì)組織的注冊(cè)登記條件。又于2013年9月發(fā)布了對(duì)政府部門向社會(huì)購買公共服務(wù)的通知。這些昭示著國家層面對(duì)政府與社會(huì)組織間關(guān)系的發(fā)展思路。從地方來看，各地分別按照省情制定對(duì)應(yīng)的政策，一些地區(qū)積極展開試點(diǎn)，通過基層管理創(chuàng)新來構(gòu)建新時(shí)代的政府與社會(huì)組織關(guān)系。

在國家治理體系現(xiàn)代化過程中對(duì)新生社會(huì)組織所提出的要求和所賦予的條件同樣值得關(guān)注。按照新時(shí)代國家治理體系現(xiàn)代化對(duì)新生社會(huì)組織提出的要求來培育和發(fā)展好新生社會(huì)組織，使其能把握發(fā)展機(jī)遇，承載歷史使命。在我國的社會(huì)組織發(fā)展現(xiàn)狀和我國國情之下，意味著政府對(duì)新生社會(huì)組織特點(diǎn)的把握、培育發(fā)展政策的設(shè)置、培育發(fā)展方法的創(chuàng)新和培育發(fā)展環(huán)境的打造。

（一）把握新生社會(huì)組織所處發(fā)展階段的特點(diǎn)

新生社會(huì)組織是社會(huì)組織生命周期中的最初階段。根據(jù)組織生命周期理論，處于這個(gè)階段的組織具有規(guī)模小、人員少、士氣高、動(dòng)機(jī)強(qiáng)的特點(diǎn)，從管理上看往往不夠規(guī)范，對(duì)領(lǐng)導(dǎo)人依賴度高、缺乏正式的組織結(jié)構(gòu)、多采用非正式溝通方式、工作人員需通過相輔互助才能完成工作、創(chuàng)新方案是組織中最被重視的價(jià)值。處于這一階段的社會(huì)組織具有組織初級(jí)階段的優(yōu)勢(shì)：超乎尋常的激情和執(zhí)行力，但是值得關(guān)注的問題和挑戰(zhàn)也不可小覷：內(nèi)部治理機(jī)制的不規(guī)范和因資源不足面臨的生存壓力。

把握新生社會(huì)組織所處的階段特點(diǎn)，意味著在對(duì)新生社會(huì)組織培育發(fā)展政策的設(shè)置、方法的運(yùn)用和環(huán)境的打造中必須通過制度安排使其能夠充分發(fā)揮初級(jí)階段組織的優(yōu)勢(shì)，抓住機(jī)遇；又能幫助其逐漸擺脫此階段的固有問題，促進(jìn)其規(guī)模的擴(kuò)大和組織的完善。

（二）設(shè)置適合新生社會(huì)組織培育發(fā)展的政策

公共政策是政府為社會(huì)提供的主要公共物品之一。公共政策具有很強(qiáng)的指向性。譬如日本，在1995年阪神淡路大地震之后，日本政府為非營(yíng)利組織的發(fā)展提供了一系列政策，涵蓋從注冊(cè)登記到孵化培育到有效參與等，使得日本的非營(yíng)利組織在短短10年間形成一個(gè)飛速的成長(zhǎng)發(fā)展期，逐步展現(xiàn)出其參與社會(huì)治理的能力。對(duì)于新生社會(huì)組織的培育發(fā)展，政府能提供的最有力的資源就是公共政策。通過準(zhǔn)入政策（注冊(cè)登記政策）的調(diào)整，極大地為新生社會(huì)組織的產(chǎn)生提供制度依據(jù)；通過財(cái)稅政策和公共服務(wù)社會(huì)購買相關(guān)政策的調(diào)整，為新生社會(huì)組織的收入提供合法的來源和政策傾向；通過協(xié)商和決策參與政策的調(diào)整，營(yíng)造社會(huì)組織參與社會(huì)治理的通道；通過對(duì)社會(huì)捐贈(zèng)和志愿者的獎(jiǎng)懲政策，營(yíng)造全民參與和志愿服務(wù)的氛圍；……此外，地方政府也可通過符合本地實(shí)際的政策創(chuàng)新，來打造符合地方特色的新生社會(huì)組織培育發(fā)展方式。

（三）創(chuàng)新幫助新生社會(huì)組織培育發(fā)展的方法

在對(duì)新生社會(huì)組織的培育中，基本資源和服務(wù)的提供、信息平臺(tái)的建立、法律法規(guī)的宣傳、管理理念的培訓(xùn)、組織專業(yè)能力的提升、治理機(jī)制的完善等都很重要。新生社會(huì)組織在其生命周期的最初階段，需要通過一些創(chuàng)新方法，實(shí)現(xiàn)對(duì)其培育發(fā)展的扶持。

目前已有的方式有：1、通過地方政府或第三方機(jī)構(gòu)在其發(fā)展初期運(yùn)用“社會(huì)組織孵化中心”的方式為新生社會(huì)組織提供其生存發(fā)展必須的資源和服務(wù)。這種方式起源于日本，目前在我國許多發(fā)達(dá)地區(qū)運(yùn)用比較廣泛。孵化機(jī)構(gòu)形成政府與新生社會(huì)組織的橋梁，通過這個(gè)平臺(tái)為新生社會(huì)組織提供培訓(xùn)、幫助其形成完善的管理制度和內(nèi)部控制機(jī)制、指導(dǎo)其工作開展，為其組織的發(fā)展提供能力訓(xùn)練。恰如嬰兒保溫箱，幫助弱小的新生社會(huì)組織擺脫早夭的危險(xiǎn)。2、通過地方政府或第三方機(jī)構(gòu)設(shè)置專門基金鼓勵(lì)新生社會(huì)組織完善組織內(nèi)部治理。將專門基金的獲取和高評(píng)級(jí)的獲得作為指揮棒，引導(dǎo)新生社會(huì)組織達(dá)到完善的社會(huì)組織所應(yīng)具備的管理制度、內(nèi)部控制和能力水平。3、設(shè)置專門針對(duì)新生社會(huì)組織的發(fā)展資助或項(xiàng)目支持。如地方政府財(cái)政充裕，也可通過這一方式為新生社會(huì)組織提供資源，促進(jìn)其在項(xiàng)目運(yùn)行中不斷地趨于成熟。

除上述方法外，應(yīng)鼓勵(lì)各地依據(jù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)，通過廣泛的創(chuàng)新保障新生社會(huì)組織在較短的時(shí)間內(nèi)實(shí)現(xiàn)最快的成長(zhǎng)成熟。

（四）打造促進(jìn)新生社會(huì)組織培育發(fā)展的環(huán)境

新生社會(huì)組織的發(fā)展離不開相對(duì)寬松的政策，也離不開社會(huì)力量的充分參與。從社會(huì)組織開展活動(dòng)的國際經(jīng)驗(yàn)來看，志愿者對(duì)公益活動(dòng)投入的免費(fèi)勞動(dòng)和捐贈(zèng)者對(duì)公益事業(yè)投入的捐贈(zèng)資金都對(duì)社會(huì)組織的項(xiàng)目推進(jìn)起著不可磨滅的作用。在薩拉蒙教授的國際比較研究中可見，五大洲社會(huì)組織發(fā)育較快的國家中，1/3以上的成年人均有過作為志愿者參與公益社會(huì)組織活動(dòng)的經(jīng)歷。公民對(duì)社會(huì)組織活動(dòng)的充分參與能為社會(huì)組織充分參與社會(huì)治理提供土壤。除民政部門負(fù)責(zé)社會(huì)組織的登記注冊(cè)和培育發(fā)展外，我國目前一些官方社會(huì)組織如共青團(tuán)、婦聯(lián)等也在致力于推動(dòng)社會(huì)的發(fā)育，這些活動(dòng)應(yīng)予以鼓勵(lì)，不容忽視。在政府和各類組織的共同努力下，形成民眾對(duì)新生社會(huì)組織的認(rèn)識(shí)、認(rèn)同和參與，方能利于社會(huì)組織活動(dòng)的開展和人力資源的充裕，形成新生社會(huì)組織發(fā)展的良好氛圍和契機(jī)。

總之，依據(jù)社會(huì)組織的生命周期理論，尊重新生社會(huì)組織在國家治理體系現(xiàn)代化過程中的責(zé)任和地位，把握新生社會(huì)組織所處階段的特征，完善政府對(duì)新生社會(huì)組織的政策、創(chuàng)新對(duì)新生社會(huì)組織扶持的方法、打造促進(jìn)新生社會(huì)組織發(fā)展的環(huán)境，通過政府信息平臺(tái)的建立為新生社會(huì)組織提供施展其自身優(yōu)勢(shì)的平臺(tái)，通過理念培訓(xùn)和完善治理機(jī)制，為新生社會(huì)組織發(fā)展為積極有力、能力卓越的成熟社會(huì)治理力量打下堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。隨著國家治理體系的提出和建立，社會(huì)治理需要數(shù)量眾多而能力卓越的社會(huì)組織的積極參與這一認(rèn)識(shí)已越來越清晰，應(yīng)努力使新生社會(huì)組織成為社會(huì)治理主體中的重要生力軍，助推國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。

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