預(yù)算單位零余額賬戶資金支付管理現(xiàn)狀分析及對策探究
——以陜西省西安市為例

●郭小妮

財(cái)稅縱橫

預(yù)算單位零余額賬戶資金支付管理現(xiàn)狀分析及對策探究
——以陜西省西安市為例

●郭小妮

陜西省西安市國庫管理制度改革始于2005年，至今已歷時(shí)十多年。經(jīng)過數(shù)次的流程優(yōu)化，歷經(jīng)多項(xiàng)配套政策的出臺(tái)，依托國庫集中支付動(dòng)態(tài)監(jiān)控系統(tǒng)的實(shí)時(shí)監(jiān)督，西安市國庫集中支付改革日趨規(guī)范。但目前還存在兩大問題亟待解決：一是預(yù)算單位從零余額賬戶向本單位其他賬戶及下級單位劃撥資金難以徹底解決，二是現(xiàn)金支出的管理有待進(jìn)一步加強(qiáng)。本文就西安市加強(qiáng)預(yù)算零余額賬戶支付管理的歷程和采取的具體舉措進(jìn)行了回顧，對存在的問題進(jìn)行了認(rèn)真的剖析和探究，提出了現(xiàn)階段規(guī)范零余額賬戶資金支付的具體對策和思路。

預(yù)算單位零余額賬戶 支付管理 轉(zhuǎn)變管理理念 分類探究

推行國庫集中支付制度改革，是構(gòu)建公共財(cái)政體系的必然選擇，也是建立現(xiàn)代財(cái)政國庫管理制度的重要前提。陜西省西安市國庫管理制度改革始于2005年10月，至2009年3月分四批將市級所有的預(yù)算單位納入了改革，建立起了以國庫單一賬戶體系為基礎(chǔ)，資金撥付以集中支付為主要形式的新型國庫管理制度。

為全面推進(jìn)和深化國庫集中支付改革，改革至今西安市制定了一系列配套管理辦法，細(xì)化了部門預(yù)算編制，加快了金財(cái)工程建設(shè)，為順利實(shí)施國庫集中支付制度創(chuàng)造了條件。從總體情況看，西安市國庫管理制度體系健全，流程設(shè)計(jì)規(guī)范，對規(guī)范財(cái)政資金管理起到了重要作用。但目前存在的預(yù)算單位從零余額賬戶向本單位其他賬戶及下級單位劃撥資金這一問題，在一定程度上減弱了國庫集中支付改革的效力，亟待解決。

一、預(yù)算單位零余額賬戶管理在國庫集中支付改革中的地位

預(yù)算單位零余額賬戶是國庫單一賬戶體系的重要組成部分，是財(cái)政部門在國庫集中支付業(yè)務(wù)代理銀行 （以下簡稱代理銀行）為預(yù)算單位開設(shè)的用于記錄、核算和反映財(cái)政資金實(shí)行授權(quán)支付的資金活動(dòng)，并與國庫單一賬戶進(jìn)行清算的賬戶。

預(yù)算單位零余額賬戶不同于財(cái)政零余額賬戶。從隸屬關(guān)系看，預(yù)算單位零余額賬戶屬于預(yù)算單位的銀行賬戶，賬戶的戶名及使用管理主體為預(yù)算單位。財(cái)政零余額賬戶屬于財(cái)政部門的銀行賬戶，賬戶的戶名及使用管理主體是各級財(cái)政部門。從賬戶功能看，預(yù)算單位零余額賬戶用于單位辦理授權(quán)支付業(yè)務(wù)，從賬戶性質(zhì)看,它的“零余額性”是區(qū)別于其他銀行賬戶的顯著特征，每日在規(guī)定時(shí)間與國庫單一賬戶清算后，賬戶余額必須為零。在零余額賬戶模式下，財(cái)政資金先從零余額賬戶支付至商品或勞務(wù)供應(yīng)商賬戶，再由國庫單一賬戶向零余額賬戶清算，保證了預(yù)算資金在實(shí)際支付時(shí)才流出國庫單一賬戶，是實(shí)現(xiàn)對財(cái)政資金最終付款控制的必要技術(shù)手段。它使得財(cái)政資金得以集中控制在國庫單一賬戶，從而克服傳統(tǒng)的因分散、重復(fù)設(shè)置賬戶而導(dǎo)致的財(cái)政資金大量滯留于預(yù)算單位以及由此引發(fā)的一系列弊端。從這一意義上說，規(guī)范零余額賬戶的使用，對其實(shí)施有效管理，是實(shí)現(xiàn)國庫集中支付改革目標(biāo)的關(guān)鍵。

二、西安市規(guī)范預(yù)算單位零余額賬戶管理的做法

（一）改革初期

預(yù)算單位零余額賬戶和其他各類銀行賬戶并存，監(jiān)管手段依靠代理銀行的人工甄別。為確保改革順利起步，改革初期西安市對預(yù)算單位銀行管理實(shí)行“雙軌制”管理，即單位原有銀行賬戶資金予以保留，新增設(shè)零余額賬戶作為專用賬戶滿足國庫集中支付改革的需要。在此期間，為完善和規(guī)范國庫集中支付制度，西安市對零余額賬戶的管理做出了一系列嚴(yán)格的規(guī)定。

2005年，市財(cái)政局與人民銀行印發(fā)的《西安市財(cái)政國庫管理制度改革資金支付管理辦法》明確規(guī)定預(yù)算單位零余額賬戶可以向本單位按賬戶管理規(guī)定保留的相應(yīng)賬戶劃撥工會(huì)經(jīng)費(fèi)，以及經(jīng)財(cái)政局批準(zhǔn)的特殊款項(xiàng)，不得違反規(guī)定向本單位其他賬戶和上級主管單位、所屬下級單位劃撥資金。

2006年，市財(cái)政局印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)預(yù)算單位零余額賬戶管理的函》，對加強(qiáng)預(yù)算單位零余額賬戶提出了兩項(xiàng)具體要求：一是建立預(yù)算單位銀行賬戶清理備案制度。二是明確了因特殊業(yè)務(wù)從零余額賬戶向本單位其他賬戶劃撥資金的審批程序以及銀行在資金劃撥時(shí)的監(jiān)管依據(jù)。

2007年，市財(cái)政局印發(fā)《關(guān)于簡化預(yù)算單位零余額賬戶劃撥資金手續(xù)辦法的通知》，分業(yè)務(wù)類型對零余額賬戶向本單位其他賬戶劃撥資金手續(xù)進(jìn)行了再次規(guī)范。

2008年，市財(cái)政局印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范國庫集中支付改革向基層單位劃撥資金問題的通知》，對納入國庫集中支付系統(tǒng)的主管部門向基層單位劃撥資金提出了四項(xiàng)要求，進(jìn)一步規(guī)范零余額賬戶的使用和管理。一是要求部門預(yù)算編制及年中預(yù)算追加，需將預(yù)算指標(biāo)明確至基層預(yù)算單位，盡量減少需二次分配的切塊指標(biāo)；二是要求主管部門在切塊指標(biāo)的分配時(shí)，對已納入國庫集中支付系統(tǒng)的預(yù)算單位通過指標(biāo)的調(diào)整來完成；三是主管部門對未納入國庫集中支付系統(tǒng)的預(yù)算單位劃撥資金時(shí)，必須采取直接支付方式；四是預(yù)算單位不得違反規(guī)定從國庫支付系統(tǒng)向本部門的臨時(shí)機(jī)構(gòu)、非獨(dú)立核算單位等劃撥資金。

2008年，根據(jù)財(cái)政部財(cái)庫〔2007〕24號制定了《關(guān)于規(guī)范和加強(qiáng)我市預(yù)算單位國庫集中支付資金歸墊管理有關(guān)問題的通知》，進(jìn)一步明確了預(yù)算單位歸墊資金的管理。一是嚴(yán)格界定了允許歸墊的四種情形；二是要求資金墊付必須事先履行備案制度；三是分支付類型對資金歸墊的申請和審批手續(xù)予以明確；四是強(qiáng)化對歸墊資金的監(jiān)督管理。

在此期間，對零余額賬戶資金支付管理監(jiān)督的關(guān)鍵環(huán)節(jié)是代理銀行在資金支付環(huán)節(jié)的把關(guān)，主要依靠各代理銀行網(wǎng)點(diǎn)行工作人員的人工甄別。經(jīng)財(cái)政部門審批的紙質(zhì)手續(xù)是代理銀行辦理預(yù)算單位從本單位其他賬戶和上級主管單位、所屬下級單位劃撥資金的必備依據(jù)。

（二）改革深化完善期

零余額賬戶變更為單位基本戶，單位原有基本戶和部分專用賬戶撤銷，監(jiān)督依托國庫集中動(dòng)態(tài)監(jiān)控系統(tǒng)的智能預(yù)警。

1、實(shí)施賬戶清理工作，推行實(shí)有資金改革。西安市從2009年起，開始對預(yù)算單位銀行賬戶進(jìn)行摸底調(diào)查，2010年開始進(jìn)行賬戶清理、實(shí)有資金改革的系統(tǒng)構(gòu)建、流程規(guī)劃等前期準(zhǔn)備工作。2011年11月開始預(yù)算單位實(shí)有資金改革試點(diǎn)，2012年7月和2013年9月逐步擴(kuò)面，到2014年6月改革全面推開，共分四批將所有全額預(yù)算單位納入改革范圍。

改革取得的主要成效，一是撤銷了預(yù)算單位原有基本賬戶，將零余額賬戶統(tǒng)一變更為基本賬戶。對新成立的單位，只開設(shè)零余額賬戶，不再開設(shè)其他實(shí)有資金存款戶。二是對預(yù)算單位專用存款賬戶進(jìn)行了清理合并撤銷，考慮到相關(guān)配套措施尚未成熟，對一部分預(yù)算單位的專用存款賬戶暫時(shí)準(zhǔn)予了保留，但分類確定了保留期限。三是專門開發(fā)實(shí)有資金管理系統(tǒng)，對單位已撤銷賬戶的存量資金進(jìn)行歸集，對單位的實(shí)時(shí)收入，實(shí)行全程電子化操作。并將實(shí)有資金管理系統(tǒng)無縫嵌入國庫支付系統(tǒng)，確保了單位的預(yù)算資金、實(shí)有資金統(tǒng)一在國庫單一賬戶進(jìn)行支付。

2、依托動(dòng)態(tài)監(jiān)控系統(tǒng)，對預(yù)算單位財(cái)政資金的使用進(jìn)行實(shí)時(shí)監(jiān)控。按照財(cái)政部、省財(cái)政廳關(guān)于加快推進(jìn)財(cái)政預(yù)算執(zhí)行動(dòng)態(tài)監(jiān)控機(jī)制建設(shè)的要求，2013年西安市初步建成國庫集中支付動(dòng)態(tài)監(jiān)控系統(tǒng)，對市級納入國庫集中支付管理的財(cái)政性資金實(shí)施網(wǎng)上實(shí)時(shí)監(jiān)控。在監(jiān)控規(guī)則的設(shè)定上，將零余額賬戶向本單位其他賬戶劃轉(zhuǎn)資金進(jìn)行重點(diǎn)監(jiān)控。依靠系統(tǒng)智能預(yù)警，強(qiáng)制阻斷，有效遏制了預(yù)算單位未經(jīng)審批劃轉(zhuǎn)資金的行為，彌補(bǔ)了僅靠銀行工作人員人工甄別易出錯(cuò)的弊端。

國庫集中支付動(dòng)態(tài)監(jiān)控的實(shí)施，將財(cái)政監(jiān)督的重點(diǎn)和關(guān)口從事后前移到事前和事中，有效防范了預(yù)算單位在財(cái)政資金支付中的違規(guī)操作，增強(qiáng)了預(yù)算執(zhí)行的約束力度，加強(qiáng)了預(yù)算單位和個(gè)人規(guī)范使用財(cái)政資金的意識，確保財(cái)政資金的安全高效運(yùn)行。

三、預(yù)算單位零余額賬戶向本單位其他賬戶及下級單位劃撥資金的原因剖析

西安市的國庫集中支付改革已歷時(shí)12年，經(jīng)過多次的優(yōu)化、完善，再優(yōu)化，再完善，零余額賬戶管理工作日趨規(guī)范、科學(xué)、信息化。預(yù)算單位從零余額賬戶向本單位其他賬戶及下級單位劃撥資金的數(shù)額在逐年減少，但受諸多因素綜合影響，預(yù)算單位從零余額賬戶向本單位其他賬戶及下級單位劃撥資金這一問題難以徹底解決。原因剖析如下：

（一）慣有的財(cái)務(wù)管理理念、管理模式未適時(shí)轉(zhuǎn)變

國庫集中支付制度是一種全新的資金監(jiān)控制度，對預(yù)算單位賬戶設(shè)置、資金管理方式等均提出了新要求。從宏觀上講，這項(xiàng)改革是對現(xiàn)有財(cái)政政策，特別是財(cái)政支出政策的重大改革；從微觀上看，將給各級財(cái)政部門、預(yù)算單位財(cái)務(wù)管理理念、管理職能、管理范圍、會(huì)計(jì)核算，甚至機(jī)構(gòu)和人員設(shè)置等方面帶來根本性的變化。目前由于未適時(shí)地改變慣有的工作思維和工作模式引起的預(yù)算單位從零余額賬戶向本單位其他賬戶劃撥資金的情形有：

1、基建資金等專項(xiàng)資金的財(cái)務(wù)管理問題。實(shí)施國庫集中支付以前，預(yù)算單位慣有的管理模式是對不同類型的財(cái)政性資金分設(shè)銀行賬戶，分設(shè)不同的會(huì)計(jì)人員進(jìn)行財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)核算。例如預(yù)算單位對按規(guī)定安排的基建項(xiàng)目增設(shè)基建專戶，單設(shè)基建會(huì)計(jì)進(jìn)行核算。對廉租房建設(shè)、學(xué)生濟(jì)困補(bǔ)助資金、拆遷補(bǔ)償、就業(yè)補(bǔ)助等各類專項(xiàng)資金均是開設(shè)各類專用銀行賬戶進(jìn)行單獨(dú)管理。改革后，預(yù)算單位所有的財(cái)政資金均通過國庫集中支付進(jìn)行支付，預(yù)算指標(biāo)均下達(dá)至零余額賬戶。受以前慣有管理模式影響，各專用資金管理部門仍按原文件規(guī)定要求資金使用部門專戶管理資金，資金使用部門仍根據(jù)以往的會(huì)計(jì)工作作法，習(xí)慣將財(cái)政資金從零余額賬戶劃撥到其基建賬戶等實(shí)有賬戶，繼續(xù)分設(shè)賬務(wù)，分設(shè)會(huì)計(jì)人員進(jìn)行核算。對其原有專用賬戶未徹底清理，為劃轉(zhuǎn)資金提供了可能。

2、差額單位資金支付問題。在現(xiàn)有管理模式下，差額單位原基本賬戶允許保留，零余額賬戶作為專用賬戶管理，財(cái)政部門只將按規(guī)定比例補(bǔ)助的資金通過國庫支付系統(tǒng)下達(dá)在零余額賬戶，單位的其他收入則仍按其原有基本賬戶等實(shí)戶管理。差額單位支付給職工的工資津補(bǔ)貼、繳納的住房公積金、養(yǎng)老保險(xiǎn)金等經(jīng)費(fèi)均來源于兩部分：一部分在零余額賬戶，一部分在單位實(shí)有資金賬戶。目前部分差額預(yù)算單位在支付資金時(shí)，仍沿用過去的支付模式，即從原基本賬戶開一張轉(zhuǎn)賬支票統(tǒng)一支付，事后又將財(cái)政補(bǔ)助部分從零余額賬戶劃轉(zhuǎn)至原基本賬戶；或先將財(cái)政補(bǔ)助部分從零余額賬戶劃轉(zhuǎn)至原基本賬戶，再通過基本賬戶統(tǒng)一支付。

（二）管理水平或配套管理辦法未及時(shí)跟進(jìn)

1、用款計(jì)劃管理問題。國庫集中支付管理由預(yù)算指標(biāo)、用款計(jì)劃、資金支付、資金清算四大環(huán)節(jié)構(gòu)成，并實(shí)行了四個(gè)環(huán)節(jié)依次控制。其中預(yù)算指標(biāo)是國庫集中支付的基礎(chǔ)，用款計(jì)劃是財(cái)政資金支付的依據(jù)?？紤]到我國政府新年度的財(cái)政活動(dòng)從年初就已開始，但新年度各級政府預(yù)算草案要等到3月份前后各級人大會(huì)議通過后才能上升為法律性文件。為解決這段“法律空檔期”各部門各單位的正常運(yùn)轉(zhuǎn),新《預(yù)算法》規(guī)定在此期間本級政府預(yù)算草案可安排三方面支出。依照法律法規(guī)，西安市在每年元月初將上一年度結(jié)轉(zhuǎn)的支出、基本支出預(yù)算通過國庫集中支付系統(tǒng)均衡下達(dá)，并對法律規(guī)定必須履行支付義務(wù)的緊急用款支出，由財(cái)政部門嚴(yán)格審核安排預(yù)算支出。通過以上措施，基本滿足各單位年初用款需要。

但仍有部分預(yù)算單位對年初需緊急支付的支出，不是按新政策規(guī)定依法申請財(cái)政審批，而是習(xí)慣于先由本單位其他賬戶沉淀資金墊付，待財(cái)政授權(quán)支付額度下達(dá)后再將資金從由零余額賬戶劃轉(zhuǎn)至原墊付賬戶。同時(shí)項(xiàng)目支出在年中實(shí)施中，受單位用款計(jì)劃管理水平等諸多因素影響，存在申報(bào)的用款計(jì)劃不能滿足單位業(yè)務(wù)開展所需，需先行墊付，再從零余額賬戶向其他賬戶歸還資金的現(xiàn)實(shí)。

2、預(yù)算單位向下級劃撥資金問題。近些年西安市在部門預(yù)算管理中，逐年提高專項(xiàng)資金的到位率，要求各部門單位盡量將項(xiàng)目支出分配落實(shí)到具體單位具體項(xiàng)目，盡量減少切塊指標(biāo)。受管理水平等影響，客觀上仍有一部分預(yù)算指標(biāo)尚未分解到具體預(yù)算單位，而是將預(yù)算指標(biāo)切塊下達(dá)到主管部門，待此類資金進(jìn)行二次分配時(shí)，再由主管部門將資金向下級部門劃撥。

3、年終財(cái)政資金結(jié)余問題。對于結(jié)余資金管理，是我國財(cái)政資金科學(xué)化、精細(xì)化管理實(shí)現(xiàn)過程中的難題。實(shí)行國庫集中支付后，財(cái)政支出列支口徑由原來的“以撥列支”變?yōu)橐愿鲉挝坏膶?shí)際支出數(shù)列支，結(jié)余資金的管理探究更為迫切。同時(shí)，依照新《預(yù)算法》和國庫集中支付相關(guān)規(guī)定要求，一般預(yù)算的結(jié)余資金應(yīng)當(dāng)補(bǔ)充預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金。年終財(cái)政部門要按相關(guān)規(guī)定將預(yù)算單位結(jié)余用款額度注銷，并對年終可結(jié)轉(zhuǎn)的資金有嚴(yán)格的限定。預(yù)算單位顧慮財(cái)政會(huì)收回結(jié)余資金，從而導(dǎo)致一方面年終集中花錢，另一方面想方設(shè)法從零余額賬戶向本單位其他賬戶劃撥資金。

此外，作為重要的考核指標(biāo)——預(yù)算支出執(zhí)行進(jìn)度的要求也是預(yù)算單位從零余額賬戶向本單位其他賬戶劃轉(zhuǎn)資金的原因之一。

（三）業(yè)務(wù)銜接協(xié)調(diào)機(jī)制不夠完善

在國庫集中支付工作中，財(cái)政部門，人民銀行、代理銀行、預(yù)算單位以及其他的管理部門在分工明確的基礎(chǔ)上，要注重相互之間在相關(guān)政策的出臺(tái)中的業(yè)務(wù)銜接以及配合溝通。但在改革的推行過程中因各部門之間的配合、協(xié)調(diào)及有效的溝通機(jī)制尚不暢通，支付業(yè)務(wù)中出現(xiàn)的問題不能及時(shí)得到解決。

1、預(yù)算單位銀行賬戶清理問題。為確保資金在國庫單一賬戶體系正常運(yùn)行，對預(yù)算單位賬戶進(jìn)行清理，取消不符規(guī)定的銀行賬戶勢在必行。但清理賬戶涉及到部門單位的“局部利益”，也受單位傳統(tǒng)管理模式的影響，單位的銀行賬戶清理工作難度很大。從市本級實(shí)施國庫集中支付情況看，西安市對預(yù)算單位尚存的各類專用存款賬戶等進(jìn)行了初步清理，并依據(jù)國家相關(guān)規(guī)定，對現(xiàn)階段尚需保留的賬戶，逐一確定了保留時(shí)限。在此過渡期存在部分單位從零余額賬戶向本單位保留的專用賬戶劃轉(zhuǎn)資金問題，導(dǎo)致這部分財(cái)政資金在沒有實(shí)際支出之前就流出國庫，游離于國庫單一賬戶體系之外，在一定程度上影響了國庫集中支付改革的質(zhì)量。

2、零余額賬戶的托收問題。由于銀行小額支付系統(tǒng)尚未考慮到零余額賬戶的特殊性，從該賬戶辦理水電費(fèi)等托收業(yè)務(wù)有一定的難度。目前部分代理銀行通過優(yōu)化系統(tǒng)和業(yè)務(wù)流程，已解決了零余額賬戶不能辦理托收的問題。但仍有部分代理銀行未解決此問題，單位的托收業(yè)務(wù)只能通過單位其他賬戶辦理，隨后再定期集中從零余額賬戶劃轉(zhuǎn)回托收賬戶。

(四）緊急突發(fā)事項(xiàng)或特殊原因

1、緊急突發(fā)事項(xiàng)的用款問題。國庫集中支付是以現(xiàn)代化網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)為支撐，有嚴(yán)密科學(xué)的環(huán)節(jié)控制。當(dāng)出現(xiàn)緊急突發(fā)事項(xiàng)時(shí)，如出現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)故障、銀行清算時(shí)間已過、零余額賬戶用款額度不足等情形，急需要先由其他賬戶暫借，待用款額度可用時(shí)再予以歸還。

2、代發(fā)工資賬戶資金劃撥問題。預(yù)算單位向其在商業(yè)銀行開設(shè)的代發(fā)工資賬戶劃撥資金是一項(xiàng)比較特殊的零余額賬戶轉(zhuǎn)款業(yè)務(wù)。在規(guī)范津補(bǔ)貼政策實(shí)施前，大多數(shù)單位在銀行開設(shè)了代發(fā)工資戶，用于發(fā)放在職職工的目標(biāo)獎(jiǎng)、節(jié)支獎(jiǎng)、通訊補(bǔ)貼及離退休干部的補(bǔ)貼等。目前事業(yè)單位全面退出財(cái)政工資統(tǒng)發(fā)系統(tǒng)，工資類支出的發(fā)放也需通過代發(fā)工資戶完成。從外在戶名看,預(yù)算單位在商業(yè)銀行開設(shè)的代發(fā)工資戶,為該單位的同名賬戶。從實(shí)質(zhì)上講,代發(fā)工資戶不是該單位實(shí)戶，是銀行為管理方便而增設(shè)的虛擬賬戶，其賬號為虛擬賬號，屬銀行內(nèi)部賬戶范疇。

四、解決思路及對策

目前西安市國庫集中支付改革已進(jìn)入全面深化的攻堅(jiān)期，對改革出現(xiàn)的問題，應(yīng)把握現(xiàn)實(shí)要求，堅(jiān)持問題導(dǎo)向，分類專題研究，尋求適合西安市管理水平的辦法和措施。

（一）創(chuàng)新思維，轉(zhuǎn)變更新管理理念，構(gòu)建新舊制度的有效銜接機(jī)制，切實(shí)提高管理水平

1、創(chuàng)新思維，改變對基建資金等專項(xiàng)資金的管理模式。在新制度的制定過程中，要對過去的制度了然于心，把新制度實(shí)施后可能出現(xiàn)的與舊制度相矛盾的環(huán)節(jié)作細(xì)致地梳理，確保新舊制度的順暢銜接。在新制度的執(zhí)行中，要切實(shí)轉(zhuǎn)變觀念，防止“慣性思維”“經(jīng)驗(yàn)做法”的影響。為保證國庫單一賬戶體系的規(guī)范性，建議財(cái)政部門從實(shí)際出發(fā)，會(huì)同相關(guān)部門進(jìn)一步明確國庫集中支付改革下的基本建設(shè)項(xiàng)目等各類專項(xiàng)資金的管理辦法。預(yù)算單位要嚴(yán)格按制度要求，將單位所有的資金類型統(tǒng)一管理在零余額賬戶中，改變會(huì)計(jì)人員長期形成的分賬核算就必須分設(shè)銀行賬戶的習(xí)慣性工作思維，在資金支付時(shí)通過零余額賬戶將資金直接支付給供應(yīng)商或用款單位。在會(huì)計(jì)核算時(shí)樹立新的工作理念和核算模式，采用“總賬—分賬方式”核算，即統(tǒng)一使用一個(gè)零余額賬戶，設(shè)定一名負(fù)責(zé)總賬的會(huì)計(jì)人員，按財(cái)務(wù)管理和會(huì)計(jì)核算的要求分賬套核算。

2、立足現(xiàn)實(shí)，積極調(diào)研國庫支付改革下差額單位的經(jīng)費(fèi)管理?，F(xiàn)階段，從改革成本、資金量以及目前財(cái)政對差額單位的經(jīng)費(fèi)補(bǔ)助管理方式綜合考慮，基于加強(qiáng)管理和方便單位用款協(xié)調(diào)統(tǒng)一的原則，建議對財(cái)政補(bǔ)助的人員工資通過零余額賬戶劃撥至代發(fā)工資戶，直接支付給職工個(gè)人；對財(cái)政補(bǔ)助的住房公積金和養(yǎng)老保險(xiǎn)金等通過零余額賬戶劃撥至其基本賬戶，由其和自籌部分資金集中安排，統(tǒng)一支付。

從長遠(yuǎn)看，根據(jù)財(cái)政預(yù)算管理改革和事業(yè)單位改革進(jìn)程，將差額單位財(cái)政補(bǔ)助經(jīng)費(fèi)和其他所有收入全部納入預(yù)算管理，所有支出統(tǒng)一實(shí)施國庫集中支付。

（二）制定與國庫集中支付改革相適應(yīng)的配套措施和管理辦法，進(jìn)一步深化國庫集中支付改革

1、深化部門預(yù)算管理，構(gòu)建明晰的支付基礎(chǔ)。為減少因預(yù)算編制、預(yù)算管理等原因造成的資金歸墊、上下級轉(zhuǎn)款等現(xiàn)象，建議進(jìn)一步深化部門預(yù)算編制改革，盡量將預(yù)算細(xì)化到目級科目和基層預(yù)算單位，盡量減少國庫集中支付改革下仍存在的二次分配問題，提高專項(xiàng)資金的到位率，減少支付的中間環(huán)節(jié)，使各類財(cái)政資金的支付建立在明晰的預(yù)算基礎(chǔ)上。并進(jìn)一步從制度上保證支付方式的相對確定性。

2、嚴(yán)格遵循法律法規(guī)，提高財(cái)務(wù)管理水平。在用款計(jì)劃管理方面，建議預(yù)算單位要提高計(jì)劃管理水平，在報(bào)送用款計(jì)劃時(shí)要對本單位的業(yè)務(wù)開展情況充分了解，對資金使用進(jìn)行科學(xué)預(yù)測，及時(shí)申報(bào)。財(cái)政部門在下達(dá)預(yù)算指標(biāo)時(shí)，要準(zhǔn)確及時(shí)；審批預(yù)算單位用款計(jì)劃時(shí)，要嚴(yán)格遵循法律法規(guī)，兼顧預(yù)算單位工作開展的資金需要，力爭做到批復(fù)的用款計(jì)劃能保證預(yù)算單位工作開展的需要。

3、分類梳理，加強(qiáng)財(cái)政支出管理和考核。對預(yù)算單位結(jié)余資金管理問題，要分清情況，采取不同的管理方式。首先，財(cái)政部門要加強(qiáng)對市級部門結(jié)余資金管理政策的培訓(xùn),幫助指導(dǎo)各部門各預(yù)算單位，加強(qiáng)日常財(cái)務(wù)管理，合理安排好預(yù)算支出。其次，財(cái)政部門應(yīng)創(chuàng)新思維，積極探索國庫集中支付改革中財(cái)政總預(yù)算會(huì)計(jì)的賬務(wù)處理問題。對地方財(cái)政實(shí)施國庫集中支付改革而形成的年終預(yù)算結(jié)余資金，應(yīng)嚴(yán)格遵循《預(yù)算法》和財(cái)政部對權(quán)責(zé)發(fā)生制適用條件和程序的規(guī)定，對特定事項(xiàng)可考慮實(shí)行權(quán)責(zé)發(fā)生制進(jìn)行賬務(wù)處理。

同時(shí)對于為加快預(yù)算支出進(jìn)度導(dǎo)致的劃款問題，建議相關(guān)部門對國庫集中支付改革下預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度如何考核這一課題進(jìn)行認(rèn)真地探究。

（三）強(qiáng)化與相關(guān)部門的溝通協(xié)調(diào)，加強(qiáng)業(yè)務(wù)調(diào)研探究，注重相關(guān)制度政策與國庫集中支付相關(guān)業(yè)務(wù)的銜接

1、徹底清理預(yù)算單位賬戶，構(gòu)建規(guī)范的賬戶體系。目前全額預(yù)算單位原有基本賬戶雖全部取消，但部分專用賬戶依然存在，個(gè)別單位的專用賬戶存儲(chǔ)的資金量還相當(dāng)可觀。要從根本上解決預(yù)算單位向本單位其他賬戶劃撥資金的問題，最有效的手段是清理整頓預(yù)算單位現(xiàn)有專用賬戶。建議在賬戶管理上，要加大對各類專用賬戶的清理工作，以防單位通過這些賬戶規(guī)避國庫集中支付制度的約束和監(jiān)管。

2、建立良好的調(diào)研溝通機(jī)制，進(jìn)一步完善零余額賬戶功能。針對預(yù)算單位零余額賬戶辦理托收業(yè)務(wù)還不夠便捷問題，建議財(cái)政部門會(huì)同人民銀行、代理銀行對零余額賬戶下的托收問題進(jìn)行調(diào)查研究，提出現(xiàn)階段最方便預(yù)算單位的技術(shù)處理辦法；并通過系統(tǒng)升級，從根本上解決零余額賬戶的托收問題。

（四）建立和完善國庫集中支付下應(yīng)急預(yù)案方案，強(qiáng)化對特殊資金劃撥業(yè)務(wù)的管理

1、防范和化解財(cái)政資金支付風(fēng)險(xiǎn)，進(jìn)一步建立和完善國庫集中支付下應(yīng)急預(yù)案方案。一是要加強(qiáng)國庫集中支付的網(wǎng)絡(luò)建設(shè)，增強(qiáng)系統(tǒng)穩(wěn)定性；二是進(jìn)一步深化公務(wù)卡制度改革，積極探索由單位作為承債主體并能滿足大額支付需要的單位公務(wù)卡，進(jìn)一步滿足單位支付結(jié)算管理需要。三是提高應(yīng)急撥款工作效率，建立西安市財(cái)政資金應(yīng)急撥款綠色通道，保證財(cái)政資金撥付的及時(shí)安全高效。尤其對納入國庫集中支付的救災(zāi)、救急等專項(xiàng)資金，按緊急程度建立分級管理制度。對應(yīng)急撥款支付程序、時(shí)限等提出具體要求，縮短審批環(huán)節(jié)和時(shí)間，保證資金及時(shí)到位。

2、規(guī)范預(yù)算單位零余額賬戶向本單位代發(fā)工資戶劃撥資金業(yè)務(wù)，加強(qiáng)個(gè)人補(bǔ)貼發(fā)放管理。對這一特殊的資金劃撥業(yè)務(wù)，從加強(qiáng)財(cái)政管理的角度，我們提出以下解決思路：一是本著既加強(qiáng)管理，又方便預(yù)算單位用款的原則，建議會(huì)同審計(jì)部門對各預(yù)算單位代發(fā)工資戶進(jìn)行徹底清理，對確需保留的代發(fā)工資戶實(shí)行更為嚴(yán)格的備案制度；二是為規(guī)范對預(yù)算單位賬戶的管理，建議人民銀行對各單位在商業(yè)銀行開設(shè)的同類型、同性質(zhì)的賬戶，對其以規(guī)范統(tǒng)一的賬戶名稱或特定的賬戶代碼予以標(biāo)識區(qū)別。

總之，預(yù)算單位的銀行賬戶是財(cái)政資金的載體，對銀行賬戶加強(qiáng)管理是各級政府和各部門的一項(xiàng)重要工作。在國庫集中支付下，零余額賬戶管理狀況對國庫集中支付改革至關(guān)重要。對改革中出現(xiàn)的從零余額賬戶向本單位其他賬戶劃撥資金的情況，我們要分類探究。對因認(rèn)識不到位，工作模式及觀念不轉(zhuǎn)變導(dǎo)致的，需加強(qiáng)對預(yù)算單位國庫集中支付業(yè)務(wù)的培訓(xùn)和指導(dǎo)；對因改革配套措施不到位的，要加強(qiáng)與相關(guān)部門的協(xié)調(diào)，完善相關(guān)制度；對新出現(xiàn)的特殊的業(yè)務(wù)，要注重調(diào)研，即時(shí)提出適合的管理辦法，進(jìn)一步深化國庫集中支付改革。

（作者單位：西安市財(cái)政國庫支付中心）

[1]財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所.中國公共財(cái)政管理研究報(bào)告：地方政府國庫管理研究（2014）[M].北京：中國財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社，2015.

[2]徐章容，高紹福.國庫集中支付制度存在的問題與對策[J].財(cái)會(huì)通訊，2009，（13）.