河南法院破解執(zhí)行難之現(xiàn)狀剖析與路徑優(yōu)化

李曉瑜

（中共鄭州市委黨校，河南鄭州 450007）

破解執(zhí)行難不僅是法律問題，也是社會問題和政治問題，事關(guān)我黨推進(jìn)依法治國的大局和黨的執(zhí)政能力建設(shè)。作為最高人民法院確定的率先解決執(zhí)行難省份，河南提出要用兩年時間完成目標(biāo)任務(wù)。2016年，河南法院站在服務(wù)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展全局、創(chuàng)造良好法治環(huán)境和構(gòu)建社會誠信體系的戰(zhàn)略高度，把解決執(zhí)行難作為各項工作的重中之重，以“壯士斷腕”、“刮骨療毒”之決心和勇氣，充分發(fā)揮愚公移山精神，攻堅克難，執(zhí)行工作整體上取得了突破性進(jìn)展和質(zhì)的飛躍，創(chuàng)造了又一個“河南經(jīng)驗”。

一、現(xiàn)狀剖析——破解執(zhí)行難工作中存在的困難與問題

（一）執(zhí)行隊伍建設(shè)存在短板，統(tǒng)一執(zhí)行管理受限

以商丘和鄭州為例，執(zhí)行隊伍建設(shè)現(xiàn)狀與最高院“一性兩化”總體要求和省院“15-6-6”的比例結(jié)構(gòu)還有一定距離。突出表現(xiàn)為人員配置不能或勉強(qiáng)達(dá)到“15-6-6”，但年齡結(jié)構(gòu)不合理，尤其中院執(zhí)行干警老化嚴(yán)重，執(zhí)行崗位與其他崗位交流少，執(zhí)行隊伍信息化運用能力不高，能夠常態(tài)化參與執(zhí)行的法警偏少，與當(dāng)前面臨的基本解決執(zhí)行難工作任務(wù)不適應(yīng)。受組織人事管理制度制約，依然存在執(zhí)行局內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)編制難解決等困難，中級法院對基層法院的統(tǒng)一調(diào)配管理存在制度制約。執(zhí)行隊伍人員素質(zhì)參差不齊，法律專業(yè)水準(zhǔn)不高。執(zhí)行工作案多人少，干擾執(zhí)行、消極執(zhí)行、選擇執(zhí)行、不規(guī)范執(zhí)行等現(xiàn)象依然存在。

立、審、執(zhí)協(xié)調(diào)配合機(jī)制尚不健全。個別基層法院在訴訟保全、訴前保全與先予執(zhí)行的對接上依然存在“不兼容”問題[1]，訴訟保全中心工作力度有待加強(qiáng)。異地執(zhí)行雖然極大地避免了執(zhí)行干預(yù)和司法腐敗，但由于當(dāng)事人向法院提交手續(xù)、提供案件線索等需跨地域等原因而使得訴訟成本增加、執(zhí)行周期拉長，不時受到群眾誤解和投訴。此外，由于行政隸屬關(guān)系等原因，異地辦案配合機(jī)制本身尚不健全，在抓捕老賴、移送拘留所、查封財產(chǎn)等過程中遭遇異地協(xié)助單位的拒絕和質(zhì)疑也多次發(fā)生。

分段集約執(zhí)行試點及推廣中，也發(fā)現(xiàn)有法院為應(yīng)付任務(wù)而假分段的情況。由于執(zhí)行隊伍的建設(shè)短板，分段執(zhí)行中個別執(zhí)行人員責(zé)任意識依然比較淡薄，分段流程配合協(xié)調(diào)不夠，執(zhí)行效率大打折扣。

（二）執(zhí)行信息化的廣度、深度、精細(xì)度有待進(jìn)一步提高

首先，“信息爆炸時代”，各項信息、數(shù)據(jù)瞬息萬變，信息的規(guī)模化、多樣化、時效性遠(yuǎn)超想象，信息量過載也給執(zhí)行查控系統(tǒng)的甄選、執(zhí)行人員信息化技術(shù)水平帶來了難題和挑戰(zhàn)。但囷于經(jīng)費、技術(shù)問題，我省多數(shù)法院執(zhí)行干警的信息化裝備依然局限于執(zhí)法記錄儀、無人機(jī)、指揮單兵等設(shè)備，一鍵警務(wù)通等更高端設(shè)備和相關(guān)系統(tǒng)軟件研發(fā)還很滯后，數(shù)據(jù)對接轉(zhuǎn)化困難。

其次，執(zhí)行信息公開與當(dāng)事人隱私權(quán)保護(hù)產(chǎn)生沖突。法院通過案件材料、執(zhí)行查控系統(tǒng)等獲取大量當(dāng)事人信息，并以數(shù)字化、系統(tǒng)化形式存儲，這一方面便利了查閱和獲取，另一方面也增加了信息被盜和泄露的風(fēng)險[2]。針對這些合法獲取到的當(dāng)事人信息，到底是全部公開還是部分公開？是依申請公開還是依職權(quán)公開？是僅對當(dāng)事人公開還是對公眾公開？[3]這些問題都與隱私權(quán)保護(hù)息息相關(guān)，尤其在納入黑名單有誤等情形下，如何減少侵權(quán)損失、如何進(jìn)行法律救濟(jì)等，需要進(jìn)一步研討并出臺具體法律解釋。

再次，以信息化加強(qiáng)失信聯(lián)動懲戒的威力不夠。以對老賴的“限高令”實施為例，限制乘坐飛機(jī)、高鐵、高級賓館、出入境旅游等操作性較強(qiáng)，懲戒效果也很明顯，但由于進(jìn)行高檔裝修、進(jìn)入高檔餐廳、限制子女就讀高收費學(xué)校等，或因不需要實名登記，或因商家利益考慮，或因涉及未成年人受教育權(quán)等問題，實際落實并不到位。

（三）拒執(zhí)犯罪認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)不夠明晰，自訴程序啟動遭遇尷尬

首先，公檢法協(xié)調(diào)配合機(jī)制落實尚不到位。三家對拒不執(zhí)行判決、裁定罪在立案標(biāo)準(zhǔn)和犯罪構(gòu)成要件的認(rèn)定上認(rèn)識并不完全統(tǒng)一，尤其公安機(jī)關(guān)立案標(biāo)準(zhǔn)嚴(yán)苛，對于不符合立案條件的也通常不愿出具《不予立案通知書》[4]，申請人通過自訴啟動刑訴程序的難度加大。即使是公訴案件中，其基本流程也往往是法院收集證據(jù)以后，依程序分別移送公安機(jī)關(guān)—檢察機(jī)關(guān)—法院，在這個過程中，法院既是控告者又是審判者，職能定位嚴(yán)重混亂，影響執(zhí)法公正。

其次，關(guān)于拒執(zhí)罪的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)法律規(guī)定不明，申請人、被執(zhí)行人、法院甚至是案外人理解不一致，有待司法解釋明確之。如關(guān)于“有能力執(zhí)行”的“有能力”如何理解？“有能力”的時間節(jié)點如何界定？“拒不執(zhí)行”行為從何時開始起算？“致使判決、裁定無法執(zhí)行”如何衡量？是永久性無法執(zhí)行還是暫時性無法執(zhí)行？是全部無法執(zhí)行還是部分無法執(zhí)行？當(dāng)案外人拒不執(zhí)行履行義務(wù)并實施妨害公務(wù)等其他犯罪時，如何解決犯罪競合問題？拒執(zhí)罪的適用對象是否包括民事調(diào)解書、行政調(diào)解書？自訴人舉證范圍包括哪些？這些都需要作出統(tǒng)一的司法解釋，真正貫徹罪刑法定原則。

（四）終本長效管理機(jī)制不完善，第三方評估體系留白

立案登記制實施以來，各地新立案件大幅增加，專項執(zhí)行高壓態(tài)勢下，法院執(zhí)結(jié)率總數(shù)上明顯提升，但其中有相當(dāng)一部分是執(zhí)行不能案件，實際執(zhí)結(jié)率并不理想。在科學(xué)區(qū)分執(zhí)行不能與執(zhí)行難認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)的大前提下，如何嚴(yán)格、規(guī)范地適用最高人民法院《關(guān)于嚴(yán)格規(guī)范終結(jié)本次執(zhí)行程序的規(guī)定（試行）》，建立無財產(chǎn)案件退出和恢復(fù)執(zhí)行自動銜接的長效機(jī)制，是擺在全省法院面前的一道難題和挑戰(zhàn)。如何科學(xué)處置執(zhí)行不能案件“執(zhí)轉(zhuǎn)破”、被執(zhí)行人強(qiáng)制清算制度構(gòu)建、執(zhí)行救助制度的健全與完善等都還落實得很不到位。

執(zhí)行難是否基本解決，必須要以人民群眾滿意作為唯一標(biāo)準(zhǔn)，而人民群眾是否滿意，不能由法院自己認(rèn)定。深圳市中院敢為天下先，2015年率先聯(lián)合深圳市律協(xié)、中國社科院法學(xué)研究所對深圳基本解決執(zhí)行難展開了第三方評估評查，并制定了《深圳市中院關(guān)于基本解決執(zhí)行難的實施標(biāo)準(zhǔn)》，該標(biāo)準(zhǔn)為最高院高度認(rèn)可，大部分評估標(biāo)準(zhǔn)和措施都體現(xiàn)在了最高院出臺的《人民法院基本解決執(zhí)行難第三方評估報告》中。《河南省法院第三方評估體系》雖已出臺，但評估標(biāo)準(zhǔn)細(xì)則還在優(yōu)化中，如何在2017年底圓滿完成第三方評估各項標(biāo)準(zhǔn)要求、全面打贏基本解決執(zhí)行難這場硬仗，是全省法院正面臨的又一場考驗。

二、路徑探析——完善河南法院執(zhí)行舉措的對策建議

（一）積極探索警務(wù)化改革，提升執(zhí)行隊伍整體素質(zhì)

結(jié)合員額制改革，協(xié)調(diào)落實編制、職級待遇，充實執(zhí)行干警隊伍，加快執(zhí)行隊伍職業(yè)化步伐。加強(qiáng)業(yè)務(wù)培訓(xùn)和技術(shù)學(xué)習(xí)，主動適應(yīng)信息化發(fā)展要求，加快提高執(zhí)行干警信息化辦案水平。推行“編隊管理、派駐使用”方式[5]，強(qiáng)化上下級司法警察的執(zhí)行配合。建立執(zhí)行工作組織雙向協(xié)調(diào)保障，充分利用平安建設(shè)績效考核平臺，完善執(zhí)行法官考核機(jī)制。

持續(xù)加強(qiáng)無執(zhí)行積案、打擊拒執(zhí)、聯(lián)合懲戒、司法網(wǎng)拍等重點工作統(tǒng)一管理，狠抓規(guī)范化建設(shè)，切實實現(xiàn)“三升”（裁判自動履行率、實際執(zhí)結(jié)率、執(zhí)行到位率）、“四降”（執(zhí)行終本結(jié)案率、異議復(fù)議撤改率、執(zhí)行申訴率、執(zhí)行人員違法違紀(jì)率）[6]。抓緊出臺覆蓋執(zhí)行各節(jié)點、全流程的執(zhí)行行為操作規(guī)范，全面推廣“執(zhí)行案件流程信息管理系統(tǒng)”，為《強(qiáng)制執(zhí)行法》統(tǒng)一制定做好鋪墊，同時打造全方位執(zhí)行監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)，徹底解決消極執(zhí)行、選擇性執(zhí)行等執(zhí)行失范問題。

（二）深化失信聯(lián)動懲戒效能，加快執(zhí)行信息化3.0版建設(shè)進(jìn)程

破解執(zhí)行難，要由法院“獨唱”變?yōu)楦鞣健昂铣薄Ｒ劳凶罡咴骸蛾P(guān)于公布失信被執(zhí)行人名單信息的若干規(guī)定》及各地法院《通告》、《決定》等具體操作細(xì)則，全力擴(kuò)大聯(lián)動范圍、懲戒手段，通過褒獎?wù)\信、失信懲戒，加大“賞誠罰奸”的力度、范圍，促進(jìn)跨部門、跨行業(yè)信用信息共享，推動健全社會征信體系。虛心借鑒浙江法院“執(zhí)行懸賞保險機(jī)制”[7]、江門法院“委托律師財產(chǎn)調(diào)查制度”[8]等創(chuàng)新舉措，完善被執(zhí)行人財產(chǎn)報告制度、特殊主體被執(zhí)行人通報建議制度、糾紛保險制度與打擊拒執(zhí)犯罪的關(guān)聯(lián)機(jī)制。

研究學(xué)習(xí)深圳法院“鷹眼查控網(wǎng)”、“極光集約系統(tǒng)”[9]，完善“總對總”、“點對點”執(zhí)行查控系統(tǒng)，開創(chuàng)“互聯(lián)網(wǎng)+執(zhí)行”的新突破。取經(jīng)上海法院的“被執(zhí)行人履行能力評估模型”、“執(zhí)行案件大數(shù)據(jù)管理系統(tǒng)及分析平臺”、執(zhí)行案款“E號通”[10]等經(jīng)驗亮點，深入推進(jìn)并逐步完善網(wǎng)絡(luò)查控系統(tǒng)，深入開展大數(shù)據(jù)分析，加快河南法院信息化3.0版建設(shè)，全面實現(xiàn)向“智能法院”轉(zhuǎn)變。

（三）協(xié)調(diào)處理信息公開與隱私權(quán)保護(hù)，健全終本退出與恢復(fù)機(jī)制

科學(xué)理清執(zhí)行案件信息公開界限，明晰對當(dāng)事人和公眾公開的范圍，擺正信息公開與司法倫理二者關(guān)系。探索運用限制訪問、電子印章、數(shù)據(jù)備份等技術(shù)手段保障信息合理規(guī)范使用，及時進(jìn)行系統(tǒng)維護(hù)、更新數(shù)據(jù)庫，實現(xiàn)精準(zhǔn)錄入、準(zhǔn)確管理。

探索構(gòu)建執(zhí)行人法人人格否認(rèn)機(jī)制和自然人破產(chǎn)制度。以立法的形式明確無財產(chǎn)可供執(zhí)行案件的執(zhí)行難或執(zhí)行不能屬性，區(qū)別具體對象細(xì)化執(zhí)行終本案件的程序標(biāo)準(zhǔn)和實質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)。確保終本之前法院已“窮盡所有財產(chǎn)查控途徑”；賦予申請人及律師在終本程序中的異議權(quán)、抗辯權(quán)以及提出抗辯后的強(qiáng)制聽證程序[11]；建立終本后法院定期或系統(tǒng)自動適時的財產(chǎn)查控機(jī)制，一旦發(fā)現(xiàn)立即恢復(fù)執(zhí)行；確定終本恢復(fù)執(zhí)行的適當(dāng)期限（建議三年時間為宜）以及執(zhí)行退出機(jī)制。

（四）細(xì)化拒執(zhí)罪各節(jié)點認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，完善刑事立法執(zhí)法體系

首先，對于“有無執(zhí)行能力拒不執(zhí)行”要件，可以從時間標(biāo)準(zhǔn)和實體標(biāo)準(zhǔn)兩個方面進(jìn)行認(rèn)定。時間節(jié)點上，建議區(qū)分案件當(dāng)事人和協(xié)助執(zhí)行人、第三人，案件當(dāng)事人以法律文書生效時間為計算拒不執(zhí)行的起點，協(xié)助義務(wù)人、第三人則以法院通知時間為準(zhǔn)。實體標(biāo)準(zhǔn)上主要指向查控到的財產(chǎn)是否可供執(zhí)行，該財產(chǎn)應(yīng)該具有經(jīng)濟(jì)性、非人身性、可合法轉(zhuǎn)讓性、可強(qiáng)制執(zhí)行性及滿足債權(quán)人債權(quán)性[12]等幾方面的特征。

其次，適當(dāng)擴(kuò)大拒不執(zhí)行判決、裁定罪的適用對象，科學(xué)處理案外人拒執(zhí)時發(fā)生的犯罪競合問題。與犯罪主體范圍。民事調(diào)解書、行政調(diào)解書本身不構(gòu)成拒執(zhí)罪的犯罪對象，但該調(diào)解書在進(jìn)入執(zhí)行程序并經(jīng)法院依法審查作為裁定依據(jù)的，則據(jù)此調(diào)解書作出的裁定當(dāng)然成為拒執(zhí)罪的犯罪對象[13]。案外人本身并非拒執(zhí)罪的法定主體，但實踐中往往發(fā)生案外人妨礙執(zhí)行、甚至暴力抗拒執(zhí)行的不法行為，并產(chǎn)生拒執(zhí)罪與妨害公務(wù)罪、故意傷害罪等罪名的競合，建議依照想象競合犯處斷。

注釋：

[1]劉文斌,葛韋言,李冰.鄭州法院執(zhí)行工作現(xiàn)狀、原因及其對策[A].河南法治發(fā)展報告（2017）[C].2017.

[2]胡志光,白田甜,李振宇.大數(shù)據(jù)背景下執(zhí)行查控的創(chuàng)新[J].人民司法,2014,(23).

[3]劉碩.河南法院推進(jìn)執(zhí)行信息化建設(shè)的實踐與思考——以登封市人民法院為樣本[A].河南法治發(fā)展報告（2017）[C].2017.

[4]劉玉華,郭紅偉,杜文龍.鄭州中院打擊拒執(zhí)犯罪的實踐與探索[A].河南法治發(fā)展報告（2017）[C].2017.

[5]馬昊,彭景元.商丘法院執(zhí)行工作統(tǒng)一管理實踐與探索[A].河南法治發(fā)展報告（2017）[C].2017.

[6]孟祥.為“基本解決執(zhí)行難”再出實招[J].紫光閣,2017,(6).

[7]執(zhí)行難的浙江“解法”[N].浙江日報,2017-08-03(11).

[8]江門市法院執(zhí)行案件十大典型案例[N].江門日報,2017-07-29(3).

[9]中國社會科學(xué)院法學(xué)研究所、深圳市律師協(xié)會課題聯(lián)合組.基本解決執(zhí)行難評估報告——以深圳市中級人民法院為樣本[M].北京：中國社會科學(xué)出版社,2016.

[10]劉金鵬,施俊.破解執(zhí)行難，我們還要做些什么——市人大對本市法院執(zhí)行工作及其改革情況開展專項監(jiān)督 [J].上海人大,2017,(1).

[11]中國社會科學(xué)院法學(xué)研究所、深圳市律師協(xié)會課題聯(lián)合組.基本解決執(zhí)行難評估報告——以深圳市中級人民法院為樣本[M].北京：中國社會科學(xué)出版社,2016.

[12]劉玉華,郭紅偉,杜文龍.鄭州中院打擊拒執(zhí)犯罪的實踐與探索[A].河南法治發(fā)展報告（2017）[C].2017.

[13]趙新河.拒不執(zhí)行判決、裁定罪刑事追訴的若干問題探討——以河南省法院的司法實踐為研究視角[A].河南法治發(fā)展報告（2017）[C].2017.

【1】張海林.河南法治發(fā)展報告（2017）【M】北京：社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2017.

【2】江必新.標(biāo)本兼治破解執(zhí)行難，逐步實現(xiàn)執(zhí)行體系和執(zhí)行能力現(xiàn)代化【J】.人民司法，2016,(10).

【3】江必新.國家治理現(xiàn)代化背景下的善意執(zhí)行【J】.中國應(yīng)用法學(xué)，2017,(1).

【4】江必新.論國家治理現(xiàn)代化背景下執(zhí)行難之破解【J】.中國應(yīng)用法學(xué)，2017,(2).

【5】中國社會科學(xué)院法學(xué)研究所、深圳市律師協(xié)會課題聯(lián)合組.基本解決執(zhí)行難評估報告——以深圳市中級人民法院為樣本【M】.北京：中國社會科學(xué)出版社，2016.

【6】姬忠彪.法院輿情危機(jī)預(yù)防和應(yīng)對的現(xiàn)狀與對策研究【J】.法律適用，2017,(9).

【7】堅決打贏基本解決執(zhí)行難這場硬仗【N】.人民法院報，2017-03-2(5).

【8】打通公平正義的“最后一公里”【N】.人民法院報，2017-01-04(1).

【9】全面深化司法改革的河南實踐【N】.河南法制報，2017-07-27(3).

【10】從數(shù)據(jù)報告看“登封模式”改革成果【N】.河南法制報，2017-07-19(6).

【11】關(guān)于案件流程監(jiān)控管理工作的調(diào)查報告【N】.河南法制報，2017-07-21(10).

【12】江門市法院執(zhí)行案件十大典型案例【N】.江門日報，2017-07-29(3).

【13】執(zhí)行難的浙江“解法”【N】.浙江日報，2017-08-3(11).

【14】云南法院執(zhí)行攻堅取得實效【N】.人民法院報，2017-08-13(1).

【15】上海法院結(jié)案率、執(zhí)行質(zhì)效居全國前列【N】.民主與法制時報，2017-07-29(4).