農(nóng)民專業(yè)合作社“空殼化”成因分析及對(duì)策研究

摘要：近年來，由于政府的大力提倡與引導(dǎo)，尤其自2007年《農(nóng)民專業(yè)合作社法》出臺(tái)后，全國(guó)各地農(nóng)民專業(yè)合作社出現(xiàn)了井噴式發(fā)展。但在數(shù)量快速增長(zhǎng)的同時(shí)，問題也不斷出現(xiàn)，“空殼化”農(nóng)民專業(yè)合作社便是其中之一?！翱諝せ鞭r(nóng)民專業(yè)合作社的誕生與政府的市場(chǎng)準(zhǔn)入政策、扶持優(yōu)惠政策、審核監(jiān)管政策、績(jī)效考核政策等有著密切關(guān)系，可以說是政策誘變的結(jié)果。因此，各地政府必須通過政策調(diào)適，適當(dāng)提高市場(chǎng)準(zhǔn)入門檻、改善扶持優(yōu)惠政策、強(qiáng)化動(dòng)態(tài)監(jiān)管、調(diào)整績(jī)效考核指標(biāo)等，引導(dǎo)農(nóng)民專業(yè)合作社走上健康規(guī)范發(fā)展之路。

關(guān)鍵詞：農(nóng)民專業(yè)合作社；空殼化；對(duì)策

基金項(xiàng)目：2016年河北經(jīng)貿(mào)大學(xué)碩士研究生創(chuàng)新計(jì)劃項(xiàng)目（校級(jí)課題）

農(nóng)民專業(yè)合作社是在家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的基礎(chǔ)上成立起來的，將一家一戶單獨(dú)進(jìn)行同類生產(chǎn)或服務(wù)的農(nóng)戶組織到一起，進(jìn)行民主管理的互助性經(jīng)濟(jì)組織。自2007年7月1日，《農(nóng)民專業(yè)合作社法》實(shí)施以來，全國(guó)各地的農(nóng)民專業(yè)合作社如雨后春筍般蓬勃發(fā)展，據(jù)統(tǒng)計(jì)，截至2015年6月底全國(guó)農(nóng)民專業(yè)合作社達(dá)140多萬家，然而，光鮮統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)背后，卻是另一番截然不同的景象，那就是“空殼”農(nóng)民專業(yè)合作社普遍而真實(shí)地存在。為充分了解農(nóng)民專業(yè)合作社發(fā)展的真實(shí)狀況及運(yùn)行中出現(xiàn)的空殼化問題，近期筆者在河北省趙縣進(jìn)行了深入調(diào)查。

一、趙縣農(nóng)民專業(yè)合作社的發(fā)展概況

趙縣是河北省梨果生產(chǎn)大縣，全縣梨果面積25萬畝，以歷史久、面積大、品質(zhì)優(yōu)、產(chǎn)量高而成為全國(guó)聞名的梨果生產(chǎn)大縣 。近年來，在國(guó)家各種支農(nóng)惠農(nóng)政策的支持下，特別是2007年7月1日《農(nóng)民專業(yè)合作社法》的實(shí)施，進(jìn)一步促進(jìn)了趙縣農(nóng)民專業(yè)合作社的發(fā)展。趙縣農(nóng)民專業(yè)合作社總體上呈現(xiàn)規(guī)模擴(kuò)大和類型多樣化發(fā)展格局，據(jù)統(tǒng)計(jì)，截止2013年7月末，在工商注冊(cè)的農(nóng)民專業(yè)合作社已經(jīng)達(dá)到386家，位列石家莊市第一，其中，種植類330家，養(yǎng)殖類40家，其他類16家，入社農(nóng)戶7810戶，社員出資總額3.4億元。在趙縣的農(nóng)民專業(yè)合作社中，梨果專業(yè)農(nóng)民專業(yè)合作社占50%以上。梨果專業(yè)農(nóng)民專業(yè)合作社的健康發(fā)展對(duì)整個(gè)梨區(qū)，乃至趙縣的發(fā)展具有舉足輕重的作用。

然而，在對(duì)趙縣東部梨區(qū)的謝莊鄉(xiāng)、范莊鎮(zhèn)等產(chǎn)梨鄉(xiāng)鎮(zhèn)的梨果專業(yè)農(nóng)民專業(yè)合作社的走訪調(diào)查中，我們發(fā)現(xiàn)，雖然這里幾乎每個(gè)村都有2-3個(gè)農(nóng)民專業(yè)合作社，甚至在范莊鎮(zhèn)、大安村等比較大的村子里成立著各種名目的梨果專業(yè)農(nóng)民專業(yè)合作社高達(dá)六七個(gè)，而且這一數(shù)字還在不斷增長(zhǎng)。但是真正發(fā)揮到農(nóng)民專業(yè)合作社組織農(nóng)戶，進(jìn)行統(tǒng)一生產(chǎn)，規(guī)范經(jīng)營(yíng)的屈指可數(shù)。這里90%以上的農(nóng)民專業(yè)合作社都只是為了享受國(guó)家的資金支持等政策，或者利用規(guī)?；膬?yōu)勢(shì)，從中收取各種“服務(wù)”費(fèi)用，或者賺取梨果銷售的差價(jià)，并不存在任何實(shí)際的經(jīng)營(yíng)行為。

二、農(nóng)民專業(yè)合作社“空殼化”的表現(xiàn)及其危害

我們實(shí)際調(diào)研中發(fā)現(xiàn)的梨果專業(yè)農(nóng)民專業(yè)合作社“空殼化”亂象，主要可歸結(jié)為以下幾種。

（一）注冊(cè)登記后沒有實(shí)際運(yùn)營(yíng)的“空殼”農(nóng)民專業(yè)合作社

走訪中我們發(fā)現(xiàn)，趙縣梨區(qū)很多農(nóng)民專業(yè)合作社雖然在工商部門登記注冊(cè)，但實(shí)際上并沒有相應(yīng)的場(chǎng)所、設(shè)備、資金、人員，也不開展實(shí)質(zhì)性的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，提交的資料完全是一紙空文。這種純粹的“空殼”農(nóng)民專業(yè)合作社在所有“空殼”農(nóng)民專業(yè)合作社中在趙縣梨區(qū)所占比例并不太高，但是它的危害卻最大。在調(diào)查中我們發(fā)現(xiàn)，這種類型的農(nóng)民專業(yè)合作社既有政府部門主導(dǎo)成立的，也有其他組織或個(gè)人牽頭成立的。這類農(nóng)民專業(yè)合作社主要是政績(jī)考核和套取補(bǔ)貼催生出的結(jié)果，由于其目的不正當(dāng)，對(duì)社會(huì)的危害性也較大。政府出于政績(jī)需要而支持或默許成立的“空殼”農(nóng)民專業(yè)合作社，不僅有損政府的信譽(yù)，引發(fā)更嚴(yán)重的政府信任危機(jī)，而且會(huì)給社會(huì)其他群體和成員形成示范效應(yīng)，加上本就存在的套利機(jī)會(huì)，使得其他組織和個(gè)人也效仿成立虛假的“空殼”農(nóng)民專業(yè)合作社，從中牟利。不僅如此，它也成為腐敗滋生的溫床，能夠注冊(cè)這種“空殼”農(nóng)民專業(yè)合作社的多半是些“能人”或有一定權(quán)勢(shì)之人，利用自己的人脈疏通關(guān)系，從而造成權(quán)利尋租等問題。

（二）有名無實(shí)的“空殼”農(nóng)民專業(yè)合作社

這類農(nóng)民專業(yè)合作社的特點(diǎn)是，掛的是農(nóng)民專業(yè)合作社的牌子，也有實(shí)際的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，但并不具備農(nóng)民專業(yè)合作社應(yīng)有的組織架構(gòu)和規(guī)章制度，也不按農(nóng)民專業(yè)合作社的宗旨和原則開展活動(dòng)。我們對(duì)趙縣的調(diào)查中，發(fā)現(xiàn)這種類型的農(nóng)民專業(yè)合作社所占比例高達(dá)80%以上，也就是說該地區(qū)絕大多數(shù)的農(nóng)民專業(yè)合作社都是這種類型。這些農(nóng)民專業(yè)合作社一般都是依托在該地建立大型的冷庫而建立起來的。他們所謂的“經(jīng)營(yíng)方式”只不過是利用自己的規(guī)模貯存優(yōu)勢(shì)，把幾十家甚至上百家農(nóng)戶的梨產(chǎn)品統(tǒng)一存放，然后利用集中優(yōu)勢(shì)統(tǒng)一出售。不可否認(rèn)的是這類農(nóng)民專業(yè)合作社確實(shí)能發(fā)揮規(guī)模效應(yīng)，通過農(nóng)產(chǎn)品的統(tǒng)一出售，使農(nóng)產(chǎn)品更具有價(jià)格優(yōu)勢(shì)。但是，由于這類農(nóng)民專業(yè)合作社缺少相應(yīng)的組織框架和規(guī)章制度，通常都是進(jìn)行“家庭式”管理。絕大多數(shù)農(nóng)戶，只是扮演了該農(nóng)民專業(yè)合作社的“儲(chǔ)戶”（即儲(chǔ)放農(nóng)產(chǎn)品的農(nóng)戶），并不具有真正意義上的社員身份。因此，農(nóng)產(chǎn)品通過農(nóng)民專業(yè)合作社出售的價(jià)格“剪刀差”實(shí)際上都被農(nóng)民專業(yè)合作社的實(shí)際控制者“私吞”了，并沒有使廣大社員受益。這類被冠名為農(nóng)民專業(yè)合作社的個(gè)人冷庫，從農(nóng)民專業(yè)合作社的角度來說，便只是一個(gè)空殼，其危害性在于侵占了國(guó)家資產(chǎn)，掠奪了真正的農(nóng)民專業(yè)合作社應(yīng)該享有的財(cái)政扶持資金，也降低了農(nóng)民對(duì)農(nóng)民專業(yè)合作社的信任。

（三）運(yùn)營(yíng)中難以為繼的“空殼”農(nóng)民專業(yè)合作社

在調(diào)查中我們發(fā)現(xiàn)，也有一部分農(nóng)民專業(yè)合作社成立的初衷是好的，或是政府懷著促進(jìn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)、提升農(nóng)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力、增加農(nóng)民收入等美好愿望而推動(dòng)建立的；或是農(nóng)戶等想借合作實(shí)現(xiàn)規(guī)模效益，改變自身市場(chǎng)弱勢(shì)地位和經(jīng)濟(jì)貧困狀況而自發(fā)成立的。但是由于各種主客觀原因，農(nóng)民專業(yè)合作社實(shí)際中經(jīng)營(yíng)困難，發(fā)展難以為繼，逐漸成為名存實(shí)亡的“空殼”農(nóng)民專業(yè)合作社。相關(guān)部門統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)時(shí)雖然將其包括在內(nèi)，實(shí)質(zhì)上徒具空殼而已。這類農(nóng)民專業(yè)合作社雖不占很大比重，危害也遠(yuǎn)不及前兩種“空殼”農(nóng)民專業(yè)合作社嚴(yán)重，但它的存在一是讓我們看不到農(nóng)民專業(yè)合作社的真實(shí)發(fā)展面貌，加劇了農(nóng)民專業(yè)合作社經(jīng)濟(jì)繁榮的虛假表象；二是容易使農(nóng)民喪失信心，打擊他們發(fā)展農(nóng)民專業(yè)合作社的積極性。

三、農(nóng)民專業(yè)合作社“空殼化”的治理對(duì)策

在國(guó)家對(duì)農(nóng)民專業(yè)合作社支持力度不斷加大的背景下，農(nóng)民專業(yè)合作社的“空殼化”問題必須得到有效解決。否則，愈演愈烈的農(nóng)民專業(yè)合作社“空殼”亂象，勢(shì)必會(huì)造成“劣幣驅(qū)逐良幣”的局面，使真正的農(nóng)民專業(yè)合作社難以生存。因此必須對(duì)《農(nóng)民專業(yè)合作社法》進(jìn)行相應(yīng)的調(diào)整與修改，促進(jìn)農(nóng)民專業(yè)合作社的健康發(fā)展。

（一）農(nóng)民專業(yè)合作社市場(chǎng)準(zhǔn)入政策的調(diào)整

當(dāng)前，不能再一味放寬農(nóng)民專業(yè)合作社的市場(chǎng)準(zhǔn)入門檻，應(yīng)對(duì)成立農(nóng)民專業(yè)合作社的標(biāo)準(zhǔn)或者起點(diǎn)進(jìn)行相應(yīng)的提高。首先，應(yīng)增加“工商部門實(shí)地勘驗(yàn)“這一注冊(cè)登記的前置條件，不經(jīng)實(shí)地調(diào)查勘驗(yàn)，或經(jīng)調(diào)查發(fā)現(xiàn)不符合條件以及提供和編造虛假材料的，一律不予登記。另外，對(duì)農(nóng)民專業(yè)合作社出資總額提出一定的要求，各地可以根據(jù)當(dāng)?shù)貙?shí)際經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況和農(nóng)民平均年收入水平，合理確定出資總額的最低限度。因?yàn)檗r(nóng)民專業(yè)合作社要想持續(xù)發(fā)展，自身至少要有一定的規(guī)模和實(shí)力，單純依靠成立后的國(guó)家財(cái)政扶持，發(fā)展的可持續(xù)性是難以保障的。

（二）農(nóng)民專業(yè)合作社扶持優(yōu)惠政策的調(diào)整

國(guó)家對(duì)農(nóng)民專業(yè)合作社的財(cái)政支持和稅收優(yōu)惠等政策極大地誘惑了一些企業(yè)資本進(jìn)入農(nóng)民專業(yè)合作社，或以農(nóng)民專業(yè)合作社為幌子，或?qū)嶋H控制著農(nóng)民專業(yè)合作社，套取補(bǔ)貼、逃避稅費(fèi)，增加企業(yè)的利潤(rùn)空間。因此，對(duì)現(xiàn)有的財(cái)政支持政策應(yīng)予以調(diào)整，盡可能減少直接資金補(bǔ)貼。首先，注重對(duì)農(nóng)民專業(yè)合作社發(fā)展的基礎(chǔ)條件的培育，堅(jiān)持“授人以漁”，而非“授人以魚”。其次，不能僅側(cè)重于對(duì)單個(gè)農(nóng)民專業(yè)合作社的財(cái)政補(bǔ)助或補(bǔ)貼，而要轉(zhuǎn)向?qū)λ修r(nóng)民專業(yè)合作社提供信息、科技、人才、培訓(xùn)等服務(wù)的公共平臺(tái)的有效支持上，由“輸血式”補(bǔ)貼，向“造血式”支持轉(zhuǎn)變。第三，實(shí)行以獎(jiǎng)代補(bǔ)的方式，用獎(jiǎng)勵(lì)這種事后的支持取代事前的補(bǔ)貼，引導(dǎo)農(nóng)民專業(yè)合作社在規(guī)范化的道路上健康發(fā)展。

（三）農(nóng)民專業(yè)合作社監(jiān)管懲治政策的調(diào)整

加強(qiáng)政府監(jiān)管對(duì)治理當(dāng)前農(nóng)民專業(yè)合作社“空殼”亂象極為必要。除了上述的嚴(yán)格市場(chǎng)準(zhǔn)入制度外，最重要的是要強(qiáng)化對(duì)農(nóng)民專業(yè)合作社發(fā)展過程中的動(dòng)態(tài)監(jiān)管，并且對(duì)弄虛作假、違法經(jīng)營(yíng)等活動(dòng)加大懲罰力度。如規(guī)定通過編造虛假材料或采取欺詐手段取得農(nóng)民專業(yè)合作社登記的，發(fā)起人若干年內(nèi)不得再作為發(fā)起人獨(dú)立申請(qǐng)?jiān)O(shè)立農(nóng)民專業(yè)合作社，也不得作為其他農(nóng)民專業(yè)合作社的主要發(fā)起成員，農(nóng)民專業(yè)合作社的其他成員則一年內(nèi)不得申請(qǐng)?jiān)O(shè)立農(nóng)民專業(yè)合作社；對(duì)農(nóng)民專業(yè)合作社不按章程運(yùn)營(yíng)，侵犯農(nóng)民利益的，三年內(nèi)的任何項(xiàng)目申報(bào)、財(cái)政補(bǔ)貼和稅收優(yōu)惠等都不予通過。三是創(chuàng)新農(nóng)民專業(yè)合作社的解散退出機(jī)制。農(nóng)民專業(yè)合作社每年應(yīng)到工商部門進(jìn)行一次年審，如果不進(jìn)行年審，經(jīng)過一定期限后即可對(duì)其進(jìn)行注銷，以此減少“空掛”現(xiàn)象。在動(dòng)態(tài)監(jiān)管過程中，一旦發(fā)現(xiàn)有成立不合法、運(yùn)行不規(guī)范、發(fā)展無活力的農(nóng)民專業(yè)合作社，先對(duì)其提出整改意見，拒絕整改或整改無效的，可撤銷其營(yíng)業(yè)執(zhí)照，將不合格“空殼”農(nóng)民專業(yè)合作社清理出去。

（四）政府績(jī)效考核政策的調(diào)整

目前，農(nóng)民專業(yè)合作社已遍地開花，但良莠不齊，真假并存，很大程度上是源于政府疏于監(jiān)管、放任自流，甚至政府直接參與制造虛假的“空殼”農(nóng)民專業(yè)合作社，而這又歸因于當(dāng)前“以數(shù)量論英雄”的績(jī)效考核政策。因此，必須予以調(diào)整，再不能單純以農(nóng)民專業(yè)合作社成立數(shù)量的多少或數(shù)量的增長(zhǎng)速度來考評(píng)政府績(jī)效，而應(yīng)將評(píng)價(jià)指標(biāo)重點(diǎn)放在農(nóng)民專業(yè)合作社的發(fā)展質(zhì)量和發(fā)展的規(guī)范性水平上，以及政府對(duì)農(nóng)民專業(yè)合作社的指導(dǎo)、引導(dǎo)、扶持、培訓(xùn)、信息提供、技術(shù)引進(jìn)等公共服務(wù)的內(nèi)容和水平上，使考核發(fā)揮正確的導(dǎo)向作用。同時(shí)，由于各地區(qū)發(fā)展農(nóng)民專業(yè)合作社的基礎(chǔ)條件不同，即便同一個(gè)省內(nèi)，不同市縣在經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度、農(nóng)業(yè)專業(yè)化和規(guī)?；?、農(nóng)民思想觀念等方面也存有差別，因此，對(duì)政府的績(jī)效考核評(píng)價(jià)體系也應(yīng)有所區(qū)分，不能搞“一刀切”，否則一些地方政府將會(huì)迫不得已地弄虛作假，以完成它實(shí)際不可能完成的任務(wù)。

結(jié)語

本文主要梳理了當(dāng)前形勢(shì)下，河北省一些地區(qū)農(nóng)民專業(yè)合作社存在的“空殼化”問題，并提出了筆者的幾點(diǎn)建議。需要說明的是，河北省趙縣梨果專業(yè)合作社存在的“空殼化”問題，并不僅僅是個(gè)例，這是一個(gè)全國(guó)性的問題。農(nóng)民專業(yè)合作社“空殼化”會(huì)嚴(yán)重影響農(nóng)民專業(yè)合作社的健康發(fā)展，眾所周知，資本具有逐利的本性。有50%的利潤(rùn)，它就鋌而走險(xiǎn)；為100%的利潤(rùn)，它就敢踐踏一切人間法律。因此，為了適應(yīng)當(dāng)前的新形勢(shì)以及農(nóng)民專業(yè)合作社發(fā)展中出現(xiàn)的新問題，加快《農(nóng)民專業(yè)合作社法》的修訂步伐，如何杜絕“空殼”農(nóng)民專業(yè)合作社的產(chǎn)生，確保農(nóng)民專業(yè)合作社的進(jìn)一步健康發(fā)展，是當(dāng)前亟待解決的重大課題，這需要所有研究者的共同努力。

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作者簡(jiǎn)介：

米聰姍（1991.03- ），女，河北趙縣人，漢族，碩士研究生，研究方向：經(jīng)濟(jì)法。