甘肅公路交通的市場(chǎng)化改革

石培榮

6年來(lái)，甘肅省公路航空旅游投資集團(tuán)有限公司（以下簡(jiǎn)稱“甘肅公航旅”）由政府融資平臺(tái)向獨(dú)立的市場(chǎng)主體轉(zhuǎn)變，既嘗到了依靠市場(chǎng)化改革化解政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)、促進(jìn)公路交通大發(fā)展的甜頭，同時(shí)又期盼著有更大力度的改革為甘肅交通事業(yè)的跨越式發(fā)展注入新動(dòng)能。

以市場(chǎng)化改革引領(lǐng)

道路聯(lián)通

道路聯(lián)通是“一帶一路”的重要物質(zhì)基礎(chǔ)，也是更大范圍內(nèi)供給側(cè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的重要內(nèi)容，更是防范和化解債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的大好機(jī)遇。從2011年至2016年，甘肅公航旅累計(jì)完成投融資1800億元。其中，化解政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)、還本付息958億元；投入高等級(jí)公路項(xiàng)目782億元、航空產(chǎn)業(yè)12億元、文化產(chǎn)業(yè)15億元；投入甘肅銀行、地方金融機(jī)構(gòu)28億元，促進(jìn)了甘肅交通運(yùn)輸?shù)拇蟀l(fā)展。累計(jì)建成高速公路16條計(jì)2020公里，二級(jí)公路19條計(jì)1375公里，開工建設(shè)高速公路1549公里，有效地緩解了交通不暢對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的制約，每千公里高速公路建設(shè)周期分別由過(guò)去的10年和5年減少到了3年；相繼投資建成張掖、夏河、蘭州中川（二期）等民航機(jī)場(chǎng)，與東方航空公司合作引進(jìn)兩架空客A320飛機(jī)，加密了省內(nèi)外航線；建成甘肅首個(gè)通用航空機(jī)場(chǎng)——張掖丹霞機(jī)場(chǎng)，成功地舉辦了首屆絲綢之路（張掖）國(guó)際通用航空大會(huì)，與中國(guó)試飛院合作成立通航運(yùn)營(yíng)公司，拉開了甘肅通航運(yùn)營(yíng)的帷幕。更為重要的是，通過(guò)市場(chǎng)化的方式化解了甘肅公路的部分政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

防范和化解政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，根本出路在于進(jìn)一步深化改革，完善國(guó)有公路企業(yè)在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制機(jī)制中的主體地位。當(dāng)務(wù)之急，一是切實(shí)完成由政府主導(dǎo)向市場(chǎng)化運(yùn)作的轉(zhuǎn)型，不再把公路企業(yè)視為“政府融資平臺(tái)”，以便實(shí)現(xiàn)資產(chǎn)責(zé)任的人格化，以市場(chǎng)化方式開展投融資活動(dòng)；二是切實(shí)劃清政府與企業(yè)的界限，真正實(shí)現(xiàn)“政企分開”和“政資分開”，剝離國(guó)有企業(yè)政府融資平臺(tái)的“面紗”，使之真正成為市場(chǎng)化運(yùn)作的主體；三是切實(shí)保證利益分配的完整性，尤其是在公路收費(fèi)方面，保證責(zé)任與權(quán)利的統(tǒng)一，使之通過(guò)增強(qiáng)自身造血功能，提高融資償債和再投入的能力，不斷增強(qiáng)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力；四是將政府相關(guān)資源注入公路企業(yè)，以增強(qiáng)其實(shí)力，有效化解政府公路債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

以市場(chǎng)化改革提供金融支撐

甘肅公航旅始終注重開辟和發(fā)展快捷高效的投融資渠道，已同全國(guó)30多家銀行和非銀行金融機(jī)構(gòu)建立了合作關(guān)系，先后獲得省內(nèi)外20家銀行共計(jì)近4500億元的授信額度，并被多家銀行列為總行級(jí)重點(diǎn)客戶。廣泛采用中期票據(jù)、短期融資券、企業(yè)債、公司債、永續(xù)債及保險(xiǎn)資金、社?；鹄硎聲?huì)資金等，特別是2016年11月在境外發(fā)行的5億美元債券，開了甘肅本地企業(yè)在境外發(fā)行債券的先河，初步實(shí)現(xiàn)了“舉債-發(fā)展-償債”的良性循環(huán)。

公航旅的融資歷程大體經(jīng)歷了三個(gè)階段，表現(xiàn)為三種方式：第一階段采取的是政府融資平臺(tái)方式（注冊(cè)和注入方式），起步時(shí)200億元政府實(shí)物資產(chǎn)形成的注冊(cè)資金和其后的553億元資產(chǎn)注入即屬于這種情況，約占融資總額的42%；第二階段采取的是企業(yè)“借新還舊”融資方式，包括一部分銀行貸款和市場(chǎng)融資，規(guī)模達(dá)1012億元，占融資總額的56.5%。這種方式建立在資產(chǎn)抵押的基礎(chǔ)上，在全國(guó)同類企業(yè)中具有較強(qiáng)的代表性；第三階段采取的是股權(quán)融資方式，起步較晚，2016年達(dá)25億元，約占融資總額的1.5%。股權(quán)融資少而難的主要原因是交通運(yùn)輸部《收費(fèi)公路管理?xiàng)l例》第十九條規(guī)定：“除收費(fèi)公路權(quán)益外，收費(fèi)公路資產(chǎn)不得轉(zhuǎn)讓和上市交易。”通過(guò)這幾年的探索，股權(quán)融資有利于減輕償債壓力，降低資產(chǎn)負(fù)債率，增加凈資產(chǎn)和提高融資保障能力，但直到2016年10月國(guó)務(wù)院《關(guān)于積極穩(wěn)妥降低企業(yè)杠桿率的意見》發(fā)出后，才得以通過(guò)市場(chǎng)化手段引入了中國(guó)銀行100億元和中國(guó)郵儲(chǔ)銀行200億元的債轉(zhuǎn)股資金，目前資金到賬25億元。這三種融資方式，在推進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、加快經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、提高民眾生活水平等方面，各有所長(zhǎng)，而且互補(bǔ)性很強(qiáng)。

公路屬于公益性事業(yè)，從公航旅融資償債和投入發(fā)展的初步實(shí)踐看，公路類企業(yè)最便捷、最有效、最符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律的投融資方式應(yīng)該是，在充分尊重企業(yè)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)主體身份的前提下，賦予企業(yè)以完整的資產(chǎn)收益權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)和管理權(quán)，提供依靠市場(chǎng)化解和防范政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的體制、機(jī)制。對(duì)此，應(yīng)加大加快公路或公路類企業(yè)的改革力度，允許國(guó)有資本參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，允許公路類國(guó)有企業(yè)以股權(quán)形式融資。具體來(lái)講，就是破除對(duì)收費(fèi)公路禁止上市交易的限制，按照一般性經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)的標(biāo)準(zhǔn)管理收費(fèi)公路資產(chǎn)，使其作為生產(chǎn)要素在市場(chǎng)資源配置中合理流動(dòng)，通過(guò)上市融資等手段，更好地實(shí)現(xiàn)公路資產(chǎn)的市場(chǎng)價(jià)值，為公路資產(chǎn)所屬企業(yè)自身的可持續(xù)發(fā)展提供股權(quán)融資的制度保障。中國(guó)鐵路總公司的成功經(jīng)驗(yàn)是可以借鑒的，按照“政企分開”原則，大力推行全國(guó)公路政企分離，設(shè)立中國(guó)公路集團(tuán)有限公司，作為中央管理的國(guó)有企業(yè)，由財(cái)政部代表國(guó)務(wù)院履行出資人職責(zé)。也可由各?。ㄊ?、區(qū)）按照“一省一公司”的模式設(shè)立收費(fèi)公路公司，由?。ㄊ小^(qū)）履行出資人職責(zé)，將各?。ㄊ?、區(qū)）形成的存量收費(fèi)公路資產(chǎn)全部注入省級(jí)公司，以形成經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)。同時(shí)，將中央對(duì)高速公路項(xiàng)目建設(shè)的專項(xiàng)補(bǔ)貼隨高速公路項(xiàng)目直接注入省級(jí)公司，并專項(xiàng)用于高速公路項(xiàng)目資本金，以最大限度地盤活存量收費(fèi)公路資產(chǎn)，實(shí)現(xiàn)大規(guī)模市場(chǎng)融資。甚至還可采取整體上市融資方式，解決收費(fèi)公路發(fā)展資金短缺問題，推進(jìn)全國(guó)收費(fèi)公路的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)發(fā)展。

以市場(chǎng)化改革保障綜合發(fā)展

公航旅成立伊始就明確提出了“以路為主、適度多元、融合發(fā)展”的戰(zhàn)略。6年來(lái)，在確保公路、航空建設(shè)長(zhǎng)足發(fā)展的同時(shí)，其他各業(yè)也都取得了超乎預(yù)期的效果。文旅融合進(jìn)展順利，累計(jì)完成投資15億元，開發(fā)了黃河三峽、七彩丹霞、焉支山、貴清山等高端旅游景點(diǎn)；設(shè)立了100億元的甘肅首筆房車露營(yíng)地投資基金；建成了甘肅第一個(gè)房車露營(yíng)地（康縣長(zhǎng)壩露營(yíng)地）；組建了甘肅旅游（控股）公司；投資5000萬(wàn)元購(gòu)置了50輛豪華旅游大巴。金融服務(wù)長(zhǎng)足發(fā)展，設(shè)立了金融資本管理公司，累計(jì)為全省3365家中小微企業(yè)提供擔(dān)保176億元，發(fā)放貸款98億元；受支持企業(yè)累計(jì)實(shí)現(xiàn)營(yíng)業(yè)收入超過(guò)400億元，新增稅收8億多元，吸納就業(yè)3萬(wàn)多人，累計(jì)實(shí)現(xiàn)利潤(rùn)6億元，目前正在開展“新三板”上市工作；甘肅現(xiàn)代服務(wù)業(yè)創(chuàng)投基金、絲綢之路文化旅游產(chǎn)業(yè)基金也在積極籌備建立中。保險(xiǎn)業(yè)務(wù)獲得突破，申請(qǐng)?jiān)O(shè)立的黃河財(cái)產(chǎn)保險(xiǎn)公司已經(jīng)中國(guó)保監(jiān)會(huì)批準(zhǔn)正式籌建，將填補(bǔ)西北甘青寧三?。▍^(qū)）沒有地方法人保險(xiǎn)公司的空白，豐富公航旅的多元化發(fā)展格局。在其他業(yè)務(wù)方面，棚戶區(qū)改造、對(duì)外貿(mào)易、工程咨詢、旅游規(guī)劃研究、酒店等業(yè)務(wù)陸續(xù)展開，運(yùn)轉(zhuǎn)良好，形成了公路、航空、旅游、金融、保險(xiǎn)、地產(chǎn)、傳媒、貿(mào)易等主輔業(yè)互為補(bǔ)充和公益性業(yè)務(wù)與經(jīng)營(yíng)性業(yè)務(wù)相得益彰的格局。

截至2016年底，公航旅總資產(chǎn)達(dá)2900億元，凈資產(chǎn)超過(guò)1000億元，是甘肅總資產(chǎn)和凈資產(chǎn)規(guī)模最大的國(guó)有企業(yè)，總資產(chǎn)在中國(guó)企業(yè)100強(qiáng)中排名第66位；從2011年至2016年，營(yíng)業(yè)收入由65億元增加至570億元，年均增長(zhǎng)54%，資產(chǎn)負(fù)債率始終保持在國(guó)家規(guī)定的警戒線之下；實(shí)現(xiàn)利潤(rùn)、融資總額、投資規(guī)模連續(xù)5年居省屬企業(yè)第一位；曾連續(xù)4年榮獲“省長(zhǎng)金融獎(jiǎng)”。

建立中國(guó)特色社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制、機(jī)制，是改革開放以來(lái)黨和政府矢志不渝的奮斗目標(biāo)。應(yīng)著力研究、破解和規(guī)范全國(guó)公路方面的“有形之手”和“無(wú)形之手”的權(quán)責(zé)關(guān)系，標(biāo)本兼治，改革政府與市場(chǎng)的經(jīng)濟(jì)關(guān)系，堅(jiān)決克服過(guò)度依賴財(cái)政資金扶持、兜底或“債務(wù)量控”等做法，注重激活存量，著力補(bǔ)齊軟硬基礎(chǔ)短板，提高投資的有效性和精準(zhǔn)度；增強(qiáng)國(guó)有企業(yè)這一市場(chǎng)主體的“造血功能”，做大物質(zhì)基礎(chǔ)的增量“蛋糕”，完善市場(chǎng)化可持續(xù)投入機(jī)制和運(yùn)營(yíng)機(jī)制，為增加就業(yè)、稅收和支持經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展多作貢獻(xiàn)。