撤村建居中的農村集體資產處置和農民利益保護研究

方文　陳英

摘要：撤村建居是伴隨我國城市化工業(yè)化進程和城鄉(xiāng)統(tǒng)籌改革的必然產物和根本要求。以農村集體土地為核心的集體資產處置和農民利益的保護是推進“村改居”工作順利開展和城市化進程的關鍵。在借鑒各地撤村建居的實踐探索并結合對杭州市周邊城鄉(xiāng)結合部撤村建居的實地調查，對撤村建居中集體資產處置存在的矛盾和問題以及農民利益保護進行分析，旨在提出有針對性的對策和建議。

關鍵詞：撤村建居；集體資產處置；農民利益保護

中圖分類號：F299.27；F321.32 文獻標識碼：A 文章編號：0439-8114（2017）04-0775-04

1 “村改居”的由來與發(fā)展

城市化和工業(yè)化構成了中國現(xiàn)代化進程的主線。這一進程必然伴隨在城市化和社會轉型的過程中?！按甯木印弊鳛檗r村城市化轉型的一種類型，是適應這一過程的一種特有現(xiàn)象?！按甯木印鳖櫭剂x就是指將原來的農村村民委員會轉成城市社區(qū)居委會，撤銷村民委員會的建制，實行社區(qū)居委會建制。在我國，“村改居”緣起于20世紀90年代各地對位于城市建成區(qū)內的“城中村”的改造。由于受傳統(tǒng)的城鄉(xiāng)二元體制的束縛，在城市開發(fā)的過程中，過于遷就行政隸屬、土地所有制等現(xiàn)狀，使得處在城市邊緣的民房的區(qū)位價值在城市開發(fā)中日益攀升，導致開發(fā)成本過高，開發(fā)商對此望而卻步；加之一些民房位于景觀控制帶，受容積率等因素的限制，使得這些地方的開發(fā)活動無利可圖也無法改造。這種局部開發(fā)成本與收益形成的逆差使得這些民房建筑日益處在城市開發(fā)的包圍之中而形成“城中村”，如杭州的慶豐村、黃龍洞村、益樂村等都是典型的代表。與成熟的城市社區(qū)比較，“城中村”雖然在地域區(qū)位上已完全被城市設施所包圍，村民也不再是以從事農業(yè)生產為主，生活方式與城市相差無異，但大多存在建筑布局混亂、環(huán)境臟亂差、村內的基礎設施落后、人員居住混雜等問題。

基于對城市化建設的需要，1992年深圳市鹽田區(qū)開始進行“城市化”試點，把鄉(xiāng)村的農民轉變?yōu)槌鞘械纳鐓^(qū)居民，把行政村改設成居委會，被認為是“村改居”最早的案例。2000年之后，為適應快速城市化、推進城鄉(xiāng)一體化進程的需要，在城市建設和發(fā)展以及統(tǒng)一規(guī)劃的基礎上，各地掀起了新一輪的“村改居”熱潮，開始由城市化程度較高、經濟較為發(fā)達的沿海地區(qū)，逐步擴展至全國的大部分地區(qū)。“村改居”的推廣不僅早已走出了“城中村”的范疇，而且擴大到城市建成區(qū)外、城市規(guī)劃建設用地內的村莊。這種類型的村莊大多位于城市近郊，一般將其稱之為“城鄉(xiāng)結合部”。由于這些地區(qū)在被納入到城市規(guī)劃區(qū)之前，村落的特征還較為明顯，無論是經濟的集體所有制性質，還是村民的生產、生活方式以及社會管理體制乃至文化觀念習俗等都有著傳統(tǒng)的鄉(xiāng)村社會的烙印。這些地區(qū)的“村改居”很大程度上是由于城市擴展對建設用地需求的擴張而導致的“被動型城市化”，而并非農村經濟社會發(fā)展需要而融入的“主動型城市化”。因此，各地的“村改居”大多是在地方政府的主導下開展的。這就使得“村改居”的過程中村民的權益爭取和利用保護在某種程度上成為被轉制地區(qū)的農村集體組織和村民與地方政府的博弈。由于撤村建居是一個涉及基層組織建設、集體資產處置、村民戶籍身份轉變、社會文化環(huán)境及居民生活方式等內容的全方位轉變的系統(tǒng)工程，其中以農村集體土地為核心的集體資產處置和農民利益的保護成為轉變中的主要矛盾，尤其是那些集體資產規(guī)模比較龐大的村莊。因此，如何結合各地的實際，妥善處置好原有集體產權制度下的集體資產，切實保護改制村民的利益，是影響“村改居”成敗的關鍵，也是推進城市化建設的重要內容。

2 “村改居”進程中農村集體資產處置的矛盾和問題

2.1 農村集體資產的類型及其處置方式

農村集體資產是指農村集體經濟組織依法形成和取得的各種形態(tài)資產的總稱，包括資源性資產、經營性資產、非經營性資產。資源性資產主要指屬于集體所有的土地和法律規(guī)定屬于集體所有的森林、山嶺、草原、荒地、灘涂、水面等自然資源。經營性資產主要指集體經濟組織用于投入生產和經營等方面的資產，如集體所有的生產設施、農田水利設施、集體投入企業(yè)的財產形成的股權、集體債權等。而非經營性資產主要指一些不用于生產經營的資產，其中包括集體辦的學校、敬老院、衛(wèi)生院、體育文化、交通水電類基礎設施和公益福利設施等?！稗r村集體資產具有分布廣泛、種類繁多、存放分散等特點，資產的內容涉及到農村的不同部門、領域和產業(yè)”[1]。

在“村改居”的過程中，對于不同類型的村集體資產也有著不同的處置方式。一般說來，“村改居”以后，各地都成立股份經濟合作社作為社區(qū)下面專門負責經營村集體資產的經濟組織。①資源性資產和經營性資產的處置。對于村集體所屬的資源性資產和經營性資產在清產核資、界定產權的基礎上，統(tǒng)一納入股份經濟合作社經營。但是對于資源性的資產尤其是農村集體土地，由于一些地方政府出臺的“村改居”轉制文件均規(guī)定“農民集體所有的土地轉為國有土地”，因此這部分資產的價值完全取決于土地征用的價格。而由于土地征用的對象和時間的不同，同樣區(qū)位的土地價值相差就很大，直接影響到股份經濟合作社的資產經營及股民的利益。例如，據(jù)我們對杭州留下街道所屬的小和山社區(qū)的調查，小和山社區(qū)土地征用較早（1994年就開始），而且征地對象是政府，用途主要用于高教園區(qū)的建設，因此征地的價格較低，每平方米約120元，并且由于規(guī)劃的隨意性，致使小和山社區(qū)的土地早在2002年就劃入征地拆遷紅線的范圍，但時至今日仍未被開發(fā)，不僅造成土地資源的閑置浪費，也嚴重影響社區(qū)的資產經營和股民的利益。而地處同一區(qū)位的閑林街道所屬的社區(qū)，由于征地時間大多在2004年以后，主要用途是商業(yè)用地和房地產開發(fā)，致使兩者的征地價格相差好幾倍。②非經營性資產處置。對于非經營性資產則區(qū)別對待，如道路、橋梁、供電等設施，服從市政建設的需要；對于村內的道路、村衛(wèi)生所、幼兒園等純公益服務性資產完全移交社區(qū)居委會管理。

2.2 農村集體資產處置的矛盾

“村落的終結必然伴隨產權的變動和社會網絡的重組，期間必然伴隨著激烈的利益和價值沖突”[2]。由于我國長期以來的城鄉(xiāng)二元體制的歷史沉積與改革開放后城鄉(xiāng)一體化進程推進的現(xiàn)實之間的巨大反差，如何處置這一轉制進程中農村集體長期積累和相對自我封閉管理的農村集體資產，切實保障轉制農民的切身利益，使農民真正分享城市化成果，成為推進“村改居”工作順利開展和城市化進程的關鍵。由于我國現(xiàn)行的法律體系并沒有相關法律、法規(guī)明確規(guī)定原集體經濟的資產應如何處置，加之各地的具體情況千差萬別，從而導致現(xiàn)實中具體的方案和操作辦法也是各有千秋?？v觀各地撤村建居集體資產處置的方案，最為集中和突出的矛盾主要體現(xiàn)在以下幾個方面。

2.2.1 集體資產家底不清，賬目混亂，價值評估難以確定 由于村集體資產積累的時間長，期間又經歷過中國社會的各種變革，加之農村特有的管理體制，大多村集體資產存在賬目不清、原始記錄缺失、會計制度不健全、財務管理較為混亂等狀況。村集體資產賬戶多記錄和反映的是村集體購置和興辦的一些設施與資產，例如村集體購置的農用設施、固定資產、建造的房屋等，而對于土地、森林、水面等自然資源的價值和變更都沒有相應的會計記錄；隨著城市化和工業(yè)化的發(fā)展，農村土地的價值迅速增長，其數(shù)額和所有權如何認定、評估價值如何確定，直接關系到被改制村落和村民的利益。村集體購置的一些設施、房屋由于年久失修甚至完全失去使用價值，由于沒有建立相應的財務審核和會計報廢制度，致使集體資產的家底難以真正摸清，也給一些村委干部私自和違規(guī)處置集體資產提供了可乘之機，從而引發(fā)了許多矛盾。

2.2.2 享有集體資產權益的村民身份的界定和利益的分配關系復雜 如果說摸清和量化村集體資產是妥善處置撤村建居集體資產的前提，那么如何確定享有村集體資產處置受益權的主體身份則是集體資產處置的核心問題。在傳統(tǒng)的城鄉(xiāng)二元體制下，確定公民個人身份的主要依據(jù)就是戶籍制度。但是由于農村集體資產積累的時間較長，各村的演變歷程和構成各不相同，在這期間，因婚喪嫁娶、考取大中專院校求學就業(yè)、當兵、土地征用招工、判刑勞教人員、外嫁女（上門婿）及其子女、戶口掛靠戶、退休回鄉(xiāng)人員以及計劃生育超生人員等而出現(xiàn)的戶籍遷徙和身份變動，使得現(xiàn)實中農村的戶籍人口和常住人口不一致，尤其是在改革開放以后，隨著我國城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的發(fā)展和戶籍管理制度的放松，村莊人口的狀況比以往更為復雜。而集體資產處置收益的享有權事關每個村民的切身利益，是個非常敏感和復雜的話題，也往往最容易引發(fā)眾多的矛盾和紛爭。因此，如何合理確定集體資產處置收益享有權的時間起訖點和身份界定成為妥善處置“村改居”集體資產的關鍵。

2.2.3 “村改居”后集體資產的運作經營面臨困境 “村改居”后，隨著大量村集體土地被征收征用，農民的就業(yè)方式和戶籍身份也發(fā)生相應的變化，改制后的村集體資產收益成為村民們賴以生存的經濟來源。如何確保改制后農民的生計和社會保障是“村改居”后面臨的又一個急需解決的問題。由于各地“村改居”后大都成立社區(qū)股份經濟合作社來具體經營和運作村集體資產，那么，如何規(guī)范和促進社區(qū)股份經濟合作社的運作經營，確保集體資產的保值增值，壯大社區(qū)經濟合作社的經濟實力，成為“村改居”后面臨的一個新問題。

分析各地社區(qū)股份合作組織資產運作的現(xiàn)狀，主要存在以下兩個方面的困境：

1）封閉的經濟組織體制與管理模式使其無法適應市場經濟競爭。由于社區(qū)合作經濟組織基本上是以原來的行政村和村民小組為單位，范圍狹小，力量有限，具有較強的地域性和封閉性，對外開放性極為有限。如股份合作經濟組織的股本中較少有公開募集股，即使有也不會超過總股本的10%，且新募股對象一般針對本集體組織中新出生或婚嫁新增人口，無直接關系的外來人員很難進入。對于老股東的股權轉讓也只限于本社區(qū)內部，一般均規(guī)定不可以轉讓給本社區(qū)以外的人員。股份經濟合作社內部缺乏現(xiàn)代公司制企業(yè)的法人治理結構。由于轉制后的股份合作社大多村社合一，政社不分，殘留著行政性質。大多數(shù)經濟合作組織與新成立的社區(qū)都是一套班子兩塊牌子甚至是三塊牌子，即經濟合作社的董事長同時又是新成立的社區(qū)主任和黨支部書記。這種組織架構雖然便于社區(qū)工作的協(xié)調，有利于提高辦事的效率，并節(jié)省經濟合作社的人員成本開支（擔任社區(qū)行政職務人員的工資福利由街道負責），但是也不可避免地帶來一系列的矛盾和問題。一方面，股份經濟合作社作為企業(yè)法人，其主要職能是開展經營活動并照章納稅，而社區(qū)是城市的基層自治組織，其主要的職能是協(xié)助政府承擔社會公共管理事務。兩者在法律上屬于不同的社會組織系統(tǒng)。另一方面，轉制后的社區(qū)集體經濟組織的經濟職能與繼續(xù)承擔提供社區(qū)公共產品的職能相互矛盾，嚴重制約了這一組織的可持續(xù)發(fā)展[3]。雖然像杭州這樣經濟較為發(fā)達的地區(qū)，改制后的社區(qū)公共衛(wèi)生、環(huán)境衛(wèi)生、道路、綠化、治安消防等公共事業(yè)支出基本上已經納入街道和城建、市政等相關管理部門，但很多地區(qū)的經濟合作社都承擔了這筆本應由政府承擔的數(shù)額不小的公共管理支出費用，經濟組織經營壓力大，這種“半拉子工程”式的農村城市化也嚴重侵害了“村改居”社區(qū)居民的利益。

2）經濟組織投資渠道少，收益不穩(wěn)定，經濟發(fā)展后勁不足。“村改居”后的經濟合作社毫不例外地將股金升值和資產運作的籌碼放在房屋的出租和村級留用土地上。在“村改居”進程中，由于農村集體土地被征收為國有，而隨著土地市場價值的日益凸顯，為了減少征地的矛盾，也為了使農民能分享到城市化進程中農地非農化的增值收益并解決被征地農民的生計保障與集體經濟的后續(xù)發(fā)展問題，各地都推出了村級留用地政策，即征地單位在征地時留出實際征地面積的10%～15%用于被征地集體作為生產發(fā)展用地，在城市規(guī)劃區(qū)內的留用地應依法辦理轉為國有建設用地的有關手續(xù)。目前各地的村級留用地指標大多是將其轉為建設用地用于合作開發(fā)或建造廠房、商業(yè)用房用于對外招租而獲取收益。而目前從宏觀角度看，不僅村級留用地的指標很難落實，且留用地的開發(fā)涉及主體、具體運作及相關稅費負擔等問題，存在具體操作上的困難。房屋的出租受市場環(huán)境的影響也存在各種不確定性，很難保證有長期穩(wěn)定的收益。如果單純依靠房屋、土地等外在經濟資源，沒有自身的經濟增長點，經濟合作社難以得到進一步的發(fā)展。

3 完善“村改居”集體資產處置的基本對策及建議

3.1 清產核資，摸清家底，量化到人

農村集體資產的清產核資是指在一定范圍內有計劃、有組織地對鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村集體經濟組織及其所屬單位，以及其他單位和個人占有和使用的各類農村集體資產進行全面清查，以核實資產的存量。具體包括清查資產、價值重估、產權界定、核實資金、產權登記、遵章建制[1]。在清產核資中，對于一些會計記錄相對健全的村集體組織，應根據(jù)不同的資產類別，按照賬面的原始價值給予確認和核銷以摸清集體賬面凈資產。例如，據(jù)我們對留下街道金魚井社區(qū)的調查，該社區(qū)在2002年股份制改制時，聘請第三方資產評估機構，對村集體資產進行了全面的清產核資。對于土地、森林、茶園等資源性資產因原來在財務上沒有相應的反映，所以在進行股份制改制的時候對這部分資產進行登記造冊，以確定具體的數(shù)量和產權。土地征用款在扣除對農戶的青苗補償費后全部歸經濟合作社所有及支配。對于賬面上的村集體購置的生產性固定資產和設備（原始價值在5 000元以上）以及建造的房屋在扣除一些已經沒有實際使用價值的，并把它作為呆壞賬的處理后予以確認，例如生產隊購置的拖拉機、20世紀六七十年代建造的泥墻房等。對于購置的一些零星的辦公用品等不作為資產而作為費用直接注銷。在摸清家底的基礎上再根據(jù)不同的股權設置，量化到人。而對于一些會計記錄不健全的村社，必須由專門的機構并連同村社干部和村民代表對資產進行全面的實地盤點、核實和評估以確認資產的價值。

3.2 因地制宜，靈活設股，化解矛盾

由于村集體資產處置收益的享用權事關每個村民的切身利益，為此，必須因地制宜，靈活設股，最大限度地照顧到不同群體的利益。各鎮(zhèn)村應根據(jù)本地實際，定出界定股東資格的截止時間，統(tǒng)計在冊人員，并提前公布。股東資格應按照“依據(jù)法律、尊重歷史、承認現(xiàn)實、實事求是”的原則，以原村民的戶籍、承包責任田、履行義務等實際情況為基本依據(jù)，以參加原集體資產分配的村民為基礎進行界定[4]。“從各地集體資產改制的實踐來看，關于集體財富起源的認定涉及‘勞動創(chuàng)造、‘資本創(chuàng)造以及‘天賦村籍三類觀點”[5]。因此，目前各地村改居社區(qū)股份經濟合作社對于股權的設置雖然在股權時間的界定和內容及具體的股權比例上有所差異，但大多通過設立人口股、農齡股、土地股、現(xiàn)金股等不同的股權及其比例，在依照法律、尊重歷史和地區(qū)文化傳統(tǒng)的基礎上，盡可能照顧到各方面的情況。在集體資產折股量化時，通過設定不同的股權及其比例，以妥善處理和顧及諸如“外嫁女”、外出升學當兵就業(yè)人員、包產到戶后不同時期逐漸“離土又離村”人員、戶口掛靠戶及退休返鄉(xiāng)人員等不同群體的利益關系，化解因股權設置帶來的各種矛盾。針對許多村改居社區(qū)，在股份制改制時股權的設定實行“生不增死不減”，建議應該確定每隔一定的周期調整死亡和新出生人口的相應股份，從而保證股民與股權的對應。

3.3 規(guī)范運作，建立公司化治理結構

“村改居”的最終目的還是農村社區(qū)化，僅僅保證村民的集體資產不流失并不是將來的發(fā)展方向，在農村社區(qū)化后，還要通過對集體資產的經營管理為農民謀福利，帶來更多的收益，讓農民離開土地也可以更好地生活[6]。因此，要著力探索股份合作社的治理結構和發(fā)展模式，改變過度依賴土地經營的單一發(fā)展模式，街道和農業(yè)主管部門應該給予“村改居”后的社區(qū)相關的產業(yè)引導，挖掘適合當?shù)靥厣漠a業(yè)，培育社區(qū)股份合作社新的經濟增長點，不斷壯大集體經濟的實力。改革股份合作社治理結構，依法修改和完善合作社章程，明確合作社和社區(qū)的相應職能和權限，實行“錢隨事走，權隨責走”。適當開放股權，允許股權在原村民以外的一定范圍內的適度流通和轉讓，使股份合作社逐漸過渡成面向市場、具有競爭力的現(xiàn)代企業(yè)。

4 政府應提供相應的配套服務和政策支持

“村改居”后隨著村民身份、職業(yè)、居住環(huán)境、社會交往方式等的改變，如何切實保障改制居民的長遠生計和利益，豐富村民的精神文化生活，使他們享受與城鎮(zhèn)居民同等的就業(yè)、養(yǎng)老、醫(yī)療等相關的社會保障和公共服務待遇，是社區(qū)城市化、農民市民化的真正體現(xiàn)。為此政府應該提供相應的配套服務和政策支持。

4.1 強化就業(yè)指導和服務，切實保障改制村民的就業(yè)

街道政府應聯(lián)合社區(qū)有針對性地開展對改制村民的就業(yè)培訓和招工信息服務，對于招收改制村民就業(yè)的單位和企業(yè)以及村民自己創(chuàng)業(yè)并吸收改制村民就業(yè)的，政府應在土地、稅費、銀行貸款等方面給予減免和優(yōu)惠，從而保障改制村民的就業(yè)和生計。

4.2 建立社會統(tǒng)籌保障基金，完善村民的社會保障待遇

目前，對于改制村民的社會保障，經濟實力較強的村社，大多為村民按照當?shù)爻擎?zhèn)居民的標準繳納相應的養(yǎng)老、醫(yī)療等保障基金。而對于集體經濟較弱的村社，由于其社會保障的資金主要來源于集體土地的征用，而各地土地征用的情況不一，既有全征全拆的，也有僅有部分土地被征用；既有大項目即將征用，也有大多數(shù)土地短期內未被征用。為此，政府應該制定集體土地的征收計劃，統(tǒng)籌安排，通過建立政府社會保險費用專項基金，針對不同情況，實行集體補助加個人繳納相結合，用于對撤村建居農轉非人員的養(yǎng)老保險的補貼，同時對老年人的補助金、低保戶的低保金等都應予切實的落實和保障。

4.3 盡快延伸城市建設和管理工作，實現(xiàn)公共服務的均等化

撤村建居后，對于道路綠化、路燈照明、水電、城管治安等公共服務應該納入統(tǒng)一的城市公共服務范疇，對社區(qū)公用設施建設和維護資金應逐步納入?yún)^(qū)、鎮(zhèn)兩級的年度財政預決算以實現(xiàn)村改居社區(qū)與城市社區(qū)基本公共服務的均等化。

4.4 協(xié)調工作機制，完善管理職能

在目前各地村改居社區(qū)政社合一，尚不具備完全分離的現(xiàn)實背景下，要協(xié)調股份合作社與社區(qū)的工作機制，根據(jù)社區(qū)管理模式的要求，進一步理順社區(qū)工作關系，完善管理職能。同時以政府為主導，社區(qū)居委會為主體，轄區(qū)共建單位為依托，合理配置社區(qū)的資源，實現(xiàn)社區(qū)資源的共享共建。

參考文獻：

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