國(guó)家新型城鎮(zhèn)化的通州實(shí)踐

于雅瓊

2014年12月29日，通州區(qū)獲得國(guó)家發(fā)改委等11部委聯(lián)合批復(fù)，成為第一批國(guó)家新型城鎮(zhèn)化綜合試點(diǎn)北京市唯一的試點(diǎn)地區(qū)。經(jīng)國(guó)家批復(fù)的通州區(qū)開(kāi)展新型城鎮(zhèn)化綜合試點(diǎn)的主要任務(wù)為四個(gè)方面：建立農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化成本分擔(dān)機(jī)制、建立多元化可持續(xù)的城鎮(zhèn)化投融資體制、綜合推進(jìn)體制機(jī)制改革創(chuàng)新、著力提升城鎮(zhèn)建設(shè)質(zhì)量和管理水平。試點(diǎn)的最終目標(biāo)是到2020年，初步建成以基礎(chǔ)設(shè)施一體化、基本公共服務(wù)均等化、跨區(qū)域生態(tài)合作共建和城鎮(zhèn)化融合發(fā)展為特征的國(guó)家新型城鎮(zhèn)化試點(diǎn)區(qū)。

2017年無(wú)疑是衡量國(guó)家試點(diǎn)任務(wù)能否實(shí)現(xiàn)的重要節(jié)點(diǎn)，試點(diǎn)目標(biāo)中提到，到2017年，實(shí)現(xiàn)通州區(qū)6萬(wàn)常住外來(lái)人口和3萬(wàn)本區(qū)農(nóng)民市民化，常住人口城鎮(zhèn)化率達(dá)到66%，戶籍人口城鎮(zhèn)化率達(dá)到60.5%；2017年建立多元可持續(xù)的城鎮(zhèn)化投融資體制，初步完成城鎮(zhèn)化政府引導(dǎo)投資基金設(shè)立、PPP項(xiàng)目投融資平臺(tái)和區(qū)級(jí)集體建設(shè)用地指標(biāo)流轉(zhuǎn)交易平臺(tái)建設(shè)；實(shí)現(xiàn)92個(gè)工業(yè)大院和2個(gè)試點(diǎn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體建設(shè)用地集中集約利用，建立健全新型城鎮(zhèn)化標(biāo)準(zhǔn)體系，探索建立可復(fù)制可推廣的標(biāo)準(zhǔn)化模式。

檢驗(yàn)通州當(dāng)前的階段性試點(diǎn)成效，對(duì)于全國(guó)的新型城鎮(zhèn)化建設(shè)具有重要意義。

人的城鎮(zhèn)化呈現(xiàn)三大模式

新型城鎮(zhèn)化突出的是人的城鎮(zhèn)化。通州區(qū)以北京城市副中心建設(shè)和城鎮(zhèn)化發(fā)展的需求出發(fā)，本著以點(diǎn)帶面、示范引導(dǎo)、有序推開(kāi)的原則，重點(diǎn)推進(jìn)外來(lái)常住人口和本區(qū)農(nóng)民市民化，在區(qū)級(jí)層面制定完善相關(guān)實(shí)施路徑和配套政策、統(tǒng)籌推進(jìn)的同時(shí)，重點(diǎn)選取潞城鎮(zhèn)、臺(tái)湖鎮(zhèn)、于家務(wù)鄉(xiāng)三個(gè)具有代表性的鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為試點(diǎn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)先行先試推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化。

三個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)因地制宜，試點(diǎn)了三種不同的模式：

潞城鎮(zhèn)是北京建設(shè)城市副中心的重要承載地，通過(guò)棚戶區(qū)改造，探索以棚戶區(qū)改造為抓手建設(shè)新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展模式。臺(tái)湖鎮(zhèn)是北京城市邊緣集團(tuán)和二道綠隔地區(qū)的重點(diǎn)區(qū)域，通過(guò)開(kāi)展集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地統(tǒng)籌利用試點(diǎn)，探索農(nóng)村集體土地參與新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的新模式。于家務(wù)鄉(xiāng)是全國(guó)“四化同步”的試點(diǎn)地區(qū)，通過(guò)以農(nóng)村集體建設(shè)用地整治為抓手，探索新型城鎮(zhèn)化與農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化相結(jié)合的發(fā)展模式。

具體而言，潞城模式主要依托棚戶區(qū)改造推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)，特征是棚戶區(qū)改造+重大項(xiàng)目帶動(dòng)+行政辦公區(qū)建設(shè)。即通過(guò)棚戶區(qū)拆遷、轉(zhuǎn)非，實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)非農(nóng)民“帶著資產(chǎn)上樓”、“失地不失業(yè)”的可持續(xù)發(fā)展新型城鎮(zhèn)化；通過(guò)引進(jìn)重大項(xiàng)目和建設(shè)行政辦公區(qū)，推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化跨越發(fā)展。

臺(tái)湖模式則突出整治集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)城融合發(fā)展，特征是集體建設(shè)用地整治+城鄉(xiāng)結(jié)合部整治+棚戶區(qū)改造。即臺(tái)湖鎮(zhèn)圍繞產(chǎn)業(yè)提質(zhì)增效、社保城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、生態(tài)環(huán)境改善目標(biāo)，以集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地整治為主，結(jié)合城鄉(xiāng)結(jié)合部整治和重點(diǎn)村棚改，通過(guò)拆除低效分散的工業(yè)大院用于還耕還綠，將騰退出的集體建設(shè)用地集中置換到產(chǎn)業(yè)園區(qū)；通過(guò)重大項(xiàng)目建設(shè)，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)用地的減量提質(zhì)，解決農(nóng)民社保，改善生態(tài)環(huán)境，優(yōu)化城鎮(zhèn)空間布局。

于家務(wù)模式通過(guò)以宅基地為主的集體建設(shè)用地綜合整治，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展，特征是宅基地統(tǒng)籌利用+中心鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)+特色村建設(shè)。即以農(nóng)村建設(shè)用地的綜合整治為核心，通過(guò)遷村并點(diǎn)、企業(yè)騰退、指標(biāo)置換等方式，引導(dǎo)18個(gè)遷并村土地向中心區(qū)、次中心區(qū)和科研創(chuàng)新區(qū)三大組團(tuán)集中；通過(guò)就地城鎮(zhèn)化，保留4個(gè)特色村；通過(guò)集體建設(shè)用地和農(nóng)用地的統(tǒng)一流轉(zhuǎn)、統(tǒng)籌開(kāi)發(fā)、規(guī)模經(jīng)營(yíng)實(shí)現(xiàn)農(nóng)民增收和就地城鎮(zhèn)化。

實(shí)現(xiàn)的方式

經(jīng)過(guò)幾年探索，通州已經(jīng)接近完成國(guó)家賦予的試點(diǎn)任務(wù)，目標(biāo)又是如何實(shí)現(xiàn)的呢？

這主要得益于通州結(jié)合棚改建立的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化成本分擔(dān)機(jī)制。借助試點(diǎn)通州編制完成了外來(lái)人口梯度賦權(quán)積分指標(biāo)體系。結(jié)合棚改的推進(jìn)，初步確立本地農(nóng)民就地市民化成本分擔(dān)機(jī)制，經(jīng)測(cè)算農(nóng)轉(zhuǎn)非人員安置成本約為70萬(wàn)元/人。政府、企業(yè)或村集體、個(gè)人的成本分擔(dān)責(zé)任為：政府主要承擔(dān)道路交通、市政設(shè)施、義務(wù)教育、基本醫(yī)療衛(wèi)生、保障性住房等設(shè)施建設(shè)公共治安費(fèi)用，以及就業(yè)培訓(xùn)等公共成本支出；企業(yè)或村集體承擔(dān)“農(nóng)轉(zhuǎn)非”人口的養(yǎng)老、醫(yī)療、工傷、失業(yè)、生育等社會(huì)保險(xiǎn)，企業(yè)要落實(shí)農(nóng)民工與城鎮(zhèn)職工同工同酬制度，加大職工技能培訓(xùn)投入，承擔(dān)就業(yè)補(bǔ)助費(fèi)用等成本；個(gè)人承擔(dān)醫(yī)療保險(xiǎn)、養(yǎng)老保險(xiǎn)、子女教育、就業(yè)技能培訓(xùn)等資金。

為解決試點(diǎn)的資金來(lái)源，通州多渠道融資，建立了多元化可持續(xù)的城鎮(zhèn)化投融資體制。

首先是政銀合作，建立新型城鎮(zhèn)化產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金。通州區(qū)新型城鎮(zhèn)化200億元的產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金，已被列入北京市財(cái)政局和中國(guó)農(nóng)業(yè)銀行共同設(shè)立的北京城市副中心建設(shè)發(fā)展基金首批項(xiàng)目名單，基金采取股債貸聯(lián)動(dòng)的新型投融資模式，資金參與將結(jié)合具體項(xiàng)目采取“一事一議”的方式。后續(xù)將結(jié)合各鄉(xiāng)鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)發(fā)展等領(lǐng)域可實(shí)施PPP模式的項(xiàng)目吸引金融機(jī)構(gòu)和實(shí)業(yè)資本共同參與。

其次是利益共享、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)，探索在公共服務(wù)領(lǐng)域?qū)嵤㏄PP模式。通過(guò)制定出臺(tái)《通州區(qū)關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會(huì)資本合作（PPP）模式的實(shí)施意見(jiàn)》，重點(diǎn)在市政基礎(chǔ)設(shè)施、生態(tài)環(huán)境、公共服務(wù)設(shè)施等領(lǐng)域推廣PPP模式，將PPP項(xiàng)目中政府負(fù)擔(dān)部分納入財(cái)政預(yù)算，對(duì)PPP項(xiàng)目簡(jiǎn)化審批流程，提高審查效率。廣泛吸引社會(huì)資本參與公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，減輕政府財(cái)政負(fù)擔(dān)及社會(huì)主體投資風(fēng)險(xiǎn)。目前“碧水再生水廠升級(jí)改造工程及配套管網(wǎng)”和“鄉(xiāng)鎮(zhèn)污水處理設(shè)施及管線打捆”兩個(gè)項(xiàng)目作為實(shí)質(zhì)性探索正在實(shí)施，主要采取“企業(yè)建廠+政府配網(wǎng)”模式，后續(xù)將結(jié)合新型城鎮(zhèn)化工作推進(jìn)建立PPP項(xiàng)目庫(kù)。

再者是整合政策性資金，加大公共財(cái)政對(duì)農(nóng)村的傾斜支持力度。在試點(diǎn)中，通州堅(jiān)持公共財(cái)政向農(nóng)村傾斜、基礎(chǔ)設(shè)施向農(nóng)村延伸、公共服務(wù)向農(nóng)村覆蓋，將市級(jí)轉(zhuǎn)移支付資金、獎(jiǎng)勵(lì)資金、村級(jí)公益事業(yè)建設(shè)一事一議財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)資金、區(qū)級(jí)資金等各項(xiàng)政策性資金集成整合，用于推動(dòng)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、大氣治理、用能方式優(yōu)化、鄉(xiāng)村環(huán)境改善等，夯實(shí)城鄉(xiāng)一體化基礎(chǔ)。

試點(diǎn)幾年間，通州的體制機(jī)制多方面得以改革創(chuàng)新。

從規(guī)劃層面看，通州堅(jiān)持規(guī)劃先行，編制了新型城鎮(zhèn)化及集體建設(shè)用地利用規(guī)劃。北京市規(guī)劃國(guó)土委、市發(fā)展改革委、市農(nóng)委等部門牽頭開(kāi)展通州區(qū)總規(guī)修編及專項(xiàng)規(guī)劃編制、專題研究工作，通州區(qū)新型城鎮(zhèn)化和集體建設(shè)用地利用規(guī)劃是17個(gè)專項(xiàng)規(guī)劃之一，目前已制定工作方案，確定配合部門及技術(shù)承擔(dān)單位，正在開(kāi)展數(shù)據(jù)收集、現(xiàn)狀調(diào)研、專家研討等前期工作。

從功能疏解看，通州逐步加大非首都功能疏解力度，騰退了大量的發(fā)展空間。特別是工業(yè)企業(yè)的調(diào)整退出，通州研究出臺(tái)《通州區(qū)產(chǎn)業(yè)調(diào)整退出工作實(shí)施方案》、《通州區(qū)工業(yè)調(diào)整退出工作獎(jiǎng)勵(lì)暫行辦法》、《通州區(qū)調(diào)整退出工業(yè)企業(yè)能耗評(píng)估工作實(shí)施方案》等12個(gè)文件。截至目前，累計(jì)已有549家工業(yè)調(diào)整退出企業(yè)實(shí)現(xiàn)停產(chǎn)，其中市級(jí)調(diào)整退出任務(wù)42家工業(yè)企業(yè)中已有37家實(shí)現(xiàn)停產(chǎn)；另有285家工業(yè)企業(yè)簽訂調(diào)整退出承諾書(shū)。全區(qū)疏解及升級(jí)改造市場(chǎng)累計(jì)已完成25家，疏解商戶820戶，疏解從業(yè)人員2000余人。

從政策集成角度看，通州著重推進(jìn)了集體建設(shè)用地統(tǒng)籌利用。通州區(qū)借助試點(diǎn)，編制完成了《通州區(qū)疏解非首都功能產(chǎn)業(yè)調(diào)整退出及新型城鎮(zhèn)化試點(diǎn)工作優(yōu)化利用土地實(shí)施意見(jiàn)》、《通州區(qū)城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點(diǎn)工作優(yōu)化利用土地集體土地資源減量整合辦法》、《北京市通州區(qū)確認(rèn)農(nóng)村土地所有權(quán)和集體建設(shè)用地使用權(quán)實(shí)施辦法》等土地利用和主體設(shè)立相關(guān)文件，并多次與市發(fā)展改革委、市規(guī)劃國(guó)土委就政策突破問(wèn)題進(jìn)行溝通對(duì)接。

從重點(diǎn)領(lǐng)域的選取看，通州重點(diǎn)推進(jìn)了新型城鎮(zhèn)化標(biāo)準(zhǔn)化體系建設(shè)。作為全國(guó)建立新型城鎮(zhèn)化標(biāo)準(zhǔn)化體系試點(diǎn)的十個(gè)地區(qū)之一，目前，通州區(qū)按照可持續(xù)發(fā)展理念，根據(jù)北京城市副中心建設(shè)的實(shí)際需求，選定海綿城市和綜合管廊兩個(gè)領(lǐng)域作為推動(dòng)城市副中心建設(shè)的重要抓手，進(jìn)行標(biāo)準(zhǔn)制修訂，已編制完成《通州區(qū)海綿城市評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)》和《通州區(qū)綜合管廊運(yùn)營(yíng)維護(hù)技術(shù)規(guī)范》。

綜合而言，通州以試點(diǎn)為契機(jī)，編制完成了《通州區(qū)“十三五”產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)和空間布局規(guī)劃》，明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)定位和轉(zhuǎn)型升級(jí)路徑，打造特色產(chǎn)業(yè)集群。并正式印發(fā)《通州區(qū)新增產(chǎn)業(yè)的禁止和限制目錄（2015年版）》，建立了部門聯(lián)席會(huì)議制度，城市化水平全面提升，已接近實(shí)現(xiàn)交通便捷、生態(tài)良好、功能完備、職住合一的富有北京城市副中心特色的新型城鎮(zhèn)化目標(biāo)。

（作者單位：北京市工程咨詢公司）