農(nóng)業(yè)審計存在的問題和改進對策

陳慧娟

摘要：加強對農(nóng)業(yè)專項資金的監(jiān)管，對于解決“三農(nóng)”問題發(fā)揮著建設(shè)性作用，本文對在專項資金管理使用中的問題提出了改進方法和建議，保證了資金的合理使用，提高了項目資金 的使用效益，對促進農(nóng)業(yè)發(fā)展、農(nóng)村穩(wěn)定、農(nóng)民增收起到了積極的作用。

關(guān)鍵詞：農(nóng)業(yè)審計；問題；對策

農(nóng)業(yè)專項資金是一項重要的資金，對于解決“三農(nóng)”問題發(fā)揮著建設(shè)性的作用。加強對農(nóng)業(yè)專項資金的審計監(jiān)督，是審計部門的重要職責(zé)。農(nóng)業(yè)審計是財政審計的重要組成部分，是國家審計實現(xiàn)其“免疫系統(tǒng)”功能不可或缺的重要體現(xiàn)。在近幾年的中央預(yù)算執(zhí)行審計中，也進一步整合突出了農(nóng)業(yè)審計的力度。但從現(xiàn)階段農(nóng)業(yè)審計工作的整體效果來看，在審計力度、深度和廣度上還存在著一定的不足，與黨中央加快推進農(nóng)村改革發(fā)展的重要性和緊迫性的新形勢尚不能完全適應(yīng)。始終推進并不斷深化農(nóng)業(yè)審計工作，既有利于豐富財政審計的內(nèi)涵，也有利于改善民生。

一、加強農(nóng)業(yè)審計的意義

我國是農(nóng)業(yè)大國，農(nóng)民占總?cè)丝诘?0%以上。無論從歷史的角度，還是從現(xiàn)實的角度，在各種各樣的經(jīng)濟問題中，農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民問題最復(fù)雜。農(nóng)業(yè)是國民經(jīng)濟的基礎(chǔ)，“三農(nóng)”的重要性引起各方關(guān)注，農(nóng)業(yè)興則天下興，農(nóng)民富則天下富，農(nóng)村安則天下安。解決好“三農(nóng)”問題事關(guān)全面建設(shè)小康社會大局，必須始終作為全黨工作的重中之重，堅持把發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、繁榮農(nóng)村經(jīng)濟作為首要任務(wù)，加強農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，健全農(nóng)村市場和農(nóng)業(yè)服務(wù)體系。近年來，國家對農(nóng)業(yè)資金方面的投入力度不斷加大，注重了對農(nóng)業(yè)發(fā)展的大環(huán)境和農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投入，保障了農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟持續(xù)發(fā)展的勢頭。改善并加強農(nóng)業(yè)資金審計，規(guī)范對投入的農(nóng)業(yè)資金的管理和使用，是發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和繁榮農(nóng)村經(jīng)濟的一個重要問題，同時也是黨和政府、廣大農(nóng)民群眾關(guān)注的一項重要課題。因此，農(nóng)業(yè)審計是落實黨中央國務(wù)院的農(nóng)業(yè)戰(zhàn)略部署、維護國家糧食安全的重要舉措，是審計發(fā)揮“免疫系統(tǒng)”功能，服務(wù)國家治理得重要方面。

二、農(nóng)業(yè)審計的主要特點

一是農(nóng)業(yè)專項資金政策性強。農(nóng)業(yè)專項資金是黨和政府安排用于農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展及幫助農(nóng)民脫貧致富的專項支出，包括農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)資金、扶貧資金、水利專項資金等，每項資金都緊緊圍繞黨和國家的政策進行安排，有明確的用途和使用范圍。農(nóng)業(yè)審計可以說是一種政策性評估，每個專項資金的出臺都有著很強的政策背景，審計人員只有對政策的來龍去脈搞清楚，才能在審計中把握住政策精髓和實質(zhì)，才能客觀公正地評價政策的實施效果。同時發(fā)現(xiàn)政策執(zhí)行中出現(xiàn)的偏差，以及體制性障礙、制度性缺陷和管理漏洞，進而從體制、機制、制度等方面提出改進和完善意見，為制定農(nóng)業(yè)農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展宏觀政策提供參考依據(jù)，更好推動農(nóng)業(yè)農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展方式轉(zhuǎn)變政策措施的貫徹落實。

二是資金點多面廣線長。農(nóng)業(yè)資金具有資金量大，涉及范圍廣，在分配、管理、使用中存在層次多（中央、省、地、縣、鄉(xiāng)五級）、部門多（農(nóng)業(yè)、水利、國土等部門）、資金類別多、項目多、資金散，具體分配到單個問題的違規(guī)金額較小等特點。這就要求審計人員從大處著眼、從小處著手，能從一些小問題中發(fā)現(xiàn)政策層面的問題，認真細致地去分析，哪些是由于政策不完善造成的，哪些是由于政策執(zhí)行不到位造成的，應(yīng)該采取哪些有效措施去解決這些問題。農(nóng)業(yè)審計要求我們提取切實可行的審計建議，保證涉農(nóng)資金的安全完整，提高涉農(nóng)資金的使用效益，促進涉農(nóng)政策的落實到位，發(fā)揮農(nóng)業(yè)審計服務(wù)國家治理的作用。對涉農(nóng)資金的運用、項目建設(shè)管理、政策落實情況進行全方位的審計跟進，做到“跟緊”“跟深”“跟全”，及時發(fā)現(xiàn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展方式轉(zhuǎn)變中出現(xiàn)的各種問題和風(fēng)險，提出改進的宏觀政策建議，切實發(fā)揮審計“免疫系統(tǒng)”的功能。

三是對審計人員要求高。農(nóng)業(yè)審計項目與金融、企業(yè)等審計項目不同，常常需要和鄉(xiāng)、村等基層的領(lǐng)導(dǎo)干部和工作人員以及廣大的老百姓打交道，這就需要審計人員不僅要熟悉國家的法律法規(guī)，掌握會計審計方面的專業(yè)知識，更要善于與基層老百姓打交道，通過與他們交流溝通，獲得第一手的資料。只有這樣才可能得到最真實、最全面的審計所需的情況。

三、當(dāng)前農(nóng)業(yè)審計面臨的問題

一是整體規(guī)劃不足、盲目立項，造成資金損失浪費。農(nóng)業(yè)項目缺乏中長期規(guī)劃，部分地區(qū)農(nóng)業(yè)項目的立項，容易受到人為主觀因素的影響，出現(xiàn)項目實施一窩蜂、空間上不連片、時間上不連貫的現(xiàn)象。一部分地方領(lǐng)導(dǎo)受不正確政績觀影響，在農(nóng)業(yè)項目立項上，不能科學(xué)、客觀地分析當(dāng)?shù)刈匀粭l件、市場實際和項目的效益情況，一味地爭取資金，盲目申報建設(shè)項目。項目資金到位后盲目上馬，建成后不能發(fā)揮其應(yīng)有的效益，造成資金的損失浪費。

二是資金使用管理不規(guī)范。一方面現(xiàn)階段過多的管理環(huán)節(jié)，造成資金相對分散，使用管理中政出多門，致使農(nóng)業(yè)專項資金管理混亂。另一方面，由于農(nóng)業(yè)專項資金具有無償性，個別單位和主管部門領(lǐng)導(dǎo)法律意識淡薄，忽視國家專項資金的嚴肅性，只考慮自身利益、地方利益、小團體利益，擅自制定資金管理政策和辦法，隨意開口子，達不到預(yù)期目標(biāo)，使農(nóng)業(yè)專項資金不能有效到位，項目不能得到完整有效實施。同時，現(xiàn)行法規(guī)不完善，相互矛盾，以及各項制度不健全等都是造成農(nóng)業(yè)資金使用管理不規(guī)范的原因。

三是農(nóng)業(yè)專項資金配套不足。由于農(nóng)業(yè)專項資金大多數(shù)分布在一些貧困和欠發(fā)達地區(qū)，由于當(dāng)?shù)刈陨碡斄щy，對于應(yīng)予配套的農(nóng)業(yè)專項資金無法配置，因此，有的采取虛假配套，有的“拆東墻補西墻”進行配套。

四是農(nóng)業(yè)審計執(zhí)行力差，尚未充分發(fā)揮作用。一是項目安排空白點多。由于目前農(nóng)業(yè)資金存在多頭管理，資金籌集的渠道繁多，撥款環(huán)節(jié)復(fù)雜等問題，造成某些情況下，審計工作鞭長莫及。二是審計手段局限性大，專業(yè)技術(shù)人員缺乏，無法查清和處理一些突出問題：三是審計處理只對事，不對人，導(dǎo)致屢查屢犯現(xiàn)象不斷發(fā)生。

四、加強農(nóng)業(yè)審計的對策

一是合理安排項目。加強規(guī)劃、合理安排農(nóng)業(yè)審計項目是搞好農(nóng)業(yè)審計的基礎(chǔ)和前提。審計機關(guān)應(yīng)提高對“三農(nóng)”資金審計的認識。審計機關(guān)對“三農(nóng)”資金進行審計監(jiān)督，深刻認識“三農(nóng)”資金審計的重大意義。各級審計機關(guān)一定要以黨委政府和農(nóng)民群眾關(guān)心的突出問題為重點、以資金分配、撥付、管理、使用為主線，整合審計資源，加大審計力度。在審計項目年度規(guī)劃及項目立項初期，就要將農(nóng)業(yè)審計的關(guān)注點定格在涉及社會公平和正義、涉及民主法治建設(shè)、涉及人與自然和諧相處等方面。深化加強農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化資金的審計，促進農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力的增強；加強農(nóng)村教育、衛(wèi)生、扶貧等專項資金的審計，構(gòu)建農(nóng)村社會公共服務(wù)體系；加強農(nóng)民種糧等補貼及救災(zāi)救濟資金的審計，維護農(nóng)民的切身利益，加強農(nóng)業(yè)科技示范、推廣、普及和農(nóng)民培訓(xùn)等資金的審計，推動農(nóng)村經(jīng)濟的壯大和可持續(xù)發(fā)展；加強土地征用補償資金兌付、管理、使用情況的審計，努力保障失地農(nóng)民的合法權(quán)益不受侵害。

二是精心組織實施。通過審前調(diào)查摸清各項專項資金的基本情況，熟悉有關(guān)政策和規(guī)定。根據(jù)審計調(diào)查情況，有針對性地制訂出審計實施方案，做到有的放矢。同時向有關(guān)部門下達審前自查通知，了解有關(guān)部門的協(xié)助配合情況。進行審前培訓(xùn)，提高認識，統(tǒng)一審計方式方法。實踐證明，開展審前調(diào)查和被審計單位自查及進行審前培訓(xùn)，是貫徹突出重點、節(jié)約成本、提高審計質(zhì)量的一種好做法。同時，還要科學(xué)合理的配備審計小組成員，這也是提高審計質(zhì)量的重要因素之一。

三是改進審計方法。在項目審計中，特別注意在分級審計同時，做到互相聯(lián)系，溝通信息。農(nóng)業(yè)資金來源渠道多，資金性質(zhì)復(fù)雜，資金運作方式是層層撥付、轉(zhuǎn)撥，如果僅僅停留在對財政部門、主管部門的檢查上是不夠的，應(yīng)當(dāng)順著資金走向一查到底。這就要求我們結(jié)合實際，各級審計機關(guān)上下配合，才能保質(zhì)保量完成工作任務(wù)。各級審計機關(guān)的相互協(xié)作、配合、信息交流就顯得尤為重要。同時在審計過程中，要注重計算機審計等先進審計方法的運用，要注重審計資料和經(jīng)驗的積累，以及專業(yè)審計隊伍的培養(yǎng)。

四是突出審計重點。圍繞中心、突出重點，是搞好農(nóng)業(yè)專項資金審計的關(guān)鍵和保證。農(nóng)業(yè)審計工作要根據(jù)黨和政府的中心工作，促進解決好農(nóng)業(yè)發(fā)展中重大的、戰(zhàn)略性的、宏觀和政策性的問題，要緊緊圍繞鞏固加強農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)地位來確定任務(wù)。首先各級黨政領(lǐng)導(dǎo)要重視“三農(nóng)”、支持農(nóng)業(yè)專項資金審計工作；其次各級審計人員要克服困難，認真履行審計職責(zé)，扎扎實實地開展工作；再次確定審計項目計劃時始終圍繞當(dāng)?shù)卣ぷ髦攸c和領(lǐng)導(dǎo)關(guān)心、群眾關(guān)注的熱點、難點問題，突出審計重點。在審計實踐中要加強對重點部門、重點資金、重點項目開展審計和審計調(diào)查。

為了使政府用于城市建設(shè)的資金都得到合理使用，加強了需求，免檢監(jiān)督，要求政府所有的建設(shè)項目都由審計局進行審計。對重要建設(shè)項目責(zé)成紀檢部門牽頭組成，聯(lián)合檢查組進行檢查，這一決策對保證政府建設(shè)項目資金合理使用，起到了重要作用，截留占用上級財政的資金延壓滯撥專員關(guān)系，個別建設(shè)項目管理不規(guī)范的問題，強加財政收支的管理，做到應(yīng)收盡收，保證資金的合理使用，提高資金的使用效益，加強建設(shè)項目管理，嚴格執(zhí)行《中華人民共和國建筑法》《中華人民共和國招標(biāo)法》等有關(guān)規(guī)定，進一步規(guī)范基本建設(shè)程序，農(nóng)村和農(nóng)業(yè)發(fā)展情況 ，審計扶持農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民生產(chǎn)生活條件改善的“三農(nóng)”資金投放管理，使用和政策落實情況，促進農(nóng)業(yè)發(fā)展，農(nóng)村穩(wěn)定，農(nóng)民增收，重點關(guān)注國家，投放的各種農(nóng)員資金管理，使用是否符合規(guī)定，是否全部撥付到位，如農(nóng)村稅費改革轉(zhuǎn)移支付，農(nóng)業(yè)發(fā)展、農(nóng)村生產(chǎn)，水利建設(shè)，退耕還林還草，糧食直補，農(nóng)機縣補貼、農(nóng)村醫(yī)療保障和低保等，有無支農(nóng)資金撥付和政策落實不到位，截留、擠占、挪用支農(nóng)資金等問題，重大投資建設(shè)項目決策是否進行了充分的可行性研究，有無盲目投資建設(shè)，建設(shè)項目審批是否合規(guī)合法，管理是否到位，項目的效益如何，重大經(jīng)濟決策是否經(jīng)過集體討論決定，決策是否符合當(dāng)?shù)貙嶋H和國家經(jīng)濟發(fā)展的政策導(dǎo)向和相關(guān)規(guī)定，決策的效果如何，有無獨斷專行造成損失，使環(huán)境遭到破壞，國有流失等問題出具審核報告，在基本建設(shè)工程預(yù)算或計算審核報告的意見段中說明基本建設(shè)工程預(yù)算或結(jié)算金額、審定金額、核成金額，審核人員應(yīng)當(dāng)在基本建設(shè)工程決算審核報告的意見段中說明工程項目資金的來源，支出及結(jié)算或超支等財務(wù)情況，概執(zhí)行情況，工程價款結(jié)算情況，工程及未盡事宜處理情況，項目支出存在問題，支付使用情況。

今年以來，市財政監(jiān)督檢查局以專項資金檢查為突破口，努力帶動財政監(jiān)督工作轉(zhuǎn)型發(fā)展。

一是重點圍繞專項資金流向，主動介入專項資金分配，撥付、使用、管理各個環(huán)節(jié)，加強對財政專項資金的監(jiān)管，認真查究專項資金管理使用中的問題，建立健全專項資金長效監(jiān)管機制，全面規(guī)范財政專項資金的使用和管理。

二是突出對財政專項資金的績效評價，穩(wěn)步推進績效監(jiān)管以開展財政支出績效評價工作為契機，逐步突出對重大項目專項轉(zhuǎn)移支付資金的績效的監(jiān)督和評價。認真探索并豐富財政專項資金的評價的方式和方法。積極參與財政資金績效評價體系評價方案和指標(biāo)建立等工作，努力推動財政資金績效評價工作的開展。

三是加大對財政專項資金檢查結(jié)果的啟用力度，提升檢查效果。注重專項資金檢查結(jié)果提交預(yù)算編審及相等業(yè)務(wù)科室，與財政管理相掛鉤。逐步將監(jiān)督檢查結(jié)果與績效評價結(jié)果作為各項資金測算分配的一項重要依據(jù)，對檢查發(fā)現(xiàn)問題或評價結(jié)果較差（較好）的部門和單位，相應(yīng)扣減或停撥（增加）資金，促進財政資金分配科學(xué)性、合理性，提高資金使用效益，從而進一步提升專項資金檢查效果。