甘肅地方立法現(xiàn)狀的輿情調(diào)查與分析

李巧玲

甘肅地方立法現(xiàn)狀的輿情調(diào)查與分析

李巧玲

為明晰甘肅法治建設(shè)現(xiàn)狀及存在的問題，采取座談、走訪和調(diào)查問卷等方式，深入對(duì)甘肅立法相關(guān)問題進(jìn)行了廣泛的社會(huì)調(diào)查。當(dāng)前一些法規(guī)地方特色不濃，針對(duì)性和操作性不強(qiáng)，權(quán)利和義務(wù)配置不夠科學(xué)合理。地方性法規(guī)基本框架還不盡合理，立法力量還不能完全適應(yīng)立法工作需要。地方立法工作法規(guī)質(zhì)量需要進(jìn)一步提升，立法工作機(jī)制需要進(jìn)一步完善。

甘肅 地方立法 輿情 調(diào)查

黨的十八大尤其是十八屆四中全會(huì)聚焦依法治國(guó)，甘肅省委省政府緊密結(jié)合甘肅實(shí)際，全面推進(jìn)依法治國(guó)，法治甘肅建設(shè)已有重要進(jìn)展。為明晰甘肅法治建設(shè)現(xiàn)狀及存在的問題，加快研究推進(jìn)法治甘肅建設(shè)，圍繞法治甘肅建設(shè)的現(xiàn)狀，采取座談、走訪和調(diào)查問卷等方式，深入進(jìn)行了廣泛的社會(huì)調(diào)查，其中問卷從地方立法、法治政府建設(shè)、司法體制改革，普法和公民法律意識(shí)等方面共設(shè)計(jì)了50多個(gè)問題做了評(píng)估性調(diào)研。先后發(fā)放問卷310份，收回有效問卷301份，以下是調(diào)查的基本情況。

一、被訪民眾對(duì)甘肅立法相關(guān)問題的看法

（一）近九成被訪者知曉人大及其常委會(huì)的立法職能，地方法規(guī)的影響力日益加強(qiáng)

對(duì)地方立法及立法權(quán)的認(rèn)知。問卷調(diào)查顯示，當(dāng)問及“您是否了解制定地方法規(guī)是地方人大及其常委會(huì)的一項(xiàng)重要職能”時(shí)，被訪者中，有55.81%的人選擇“了解”；32.56%的“聽說過，但不了解”；11.63%的“不知道”。從基本的認(rèn)知情況看，折射出地方行使立法權(quán)以來，隨著社會(huì)主義法治建設(shè)的逐步推進(jìn)，尤其是黨的十八大和十八大四中全會(huì)確立了全面推進(jìn)依法治國(guó)，地方人民代表大會(huì)及其常委會(huì)制定的地方法規(guī)及其實(shí)施在影響地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展方面日益擴(kuò)圍，法治建設(shè)在甘肅政治社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活中的作用加強(qiáng)。同時(shí)，說明整體上公眾的法制觀念和法律意識(shí)有了很大程度的提高。

（二）八成被訪者認(rèn)同地方性法規(guī)的實(shí)施對(duì)當(dāng)?shù)厣鐣?huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展起到了一定的促進(jìn)作用

近年來，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展變遷，地方立法也隨之不斷創(chuàng)新和發(fā)展變化，制定頒布實(shí)施的地方性法規(guī)涉及的領(lǐng)域也越來越廣泛、越來越深入，進(jìn)入到經(jīng)濟(jì)社會(huì)文化環(huán)境等各領(lǐng)域的各個(gè)層面之中，更多地觸及到公眾的工作、學(xué)習(xí)與生活。那么，公眾會(huì)如何評(píng)價(jià)地方性法規(guī)與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的關(guān)系？調(diào)查顯示，對(duì)于地方性法規(guī)實(shí)施與當(dāng)?shù)厣鐣?huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展之間的關(guān)系，54.67%的被訪者認(rèn)為“有積極促進(jìn)作用”，28.00% 認(rèn)為“有些關(guān)系”，12.33%認(rèn)為“關(guān)系一般”，5.00%認(rèn)為“沒有太大關(guān)系”。

由此可見，八成以上的被訪者對(duì)已頒布實(shí)施的地方性法規(guī)能促進(jìn)本地經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的地位與作用持肯定與認(rèn)可態(tài)度，從正面說明整體上甘肅地方立法成效顯著，促進(jìn)了法律、行政法規(guī)在本省行政區(qū)域內(nèi)的貫徹執(zhí)行，對(duì)調(diào)整經(jīng)濟(jì)關(guān)系、規(guī)范社會(huì)生活，引領(lǐng)、促進(jìn)和保障經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展起到了積極的作用。由此，公眾也更加了解和感受到法治的重要性，加強(qiáng)對(duì)法的認(rèn)知和理解，有助于逐步提高全民的法治信仰，這對(duì)于真正構(gòu)建起法治社會(huì)具有重要意義。

（三）七成被訪者認(rèn)為地方立法基本上得到了相應(yīng)的關(guān)注和重視

變化、改革、完善、創(chuàng)造一個(gè)不同的社會(huì)，意味著改變社會(huì)中現(xiàn)存的行為準(zhǔn)則或權(quán)利制度或者是改變舊的法規(guī)，或者是引入新的法規(guī)，立法由此在社會(huì)事務(wù)管理中扮演著非常重要的角色。地方立法對(duì)于推動(dòng)法治甘肅建設(shè)的作用以及公眾對(duì)此的關(guān)注和認(rèn)知程度，可以從側(cè)面印證一段時(shí)期內(nèi)地方立法實(shí)施的成效。問卷調(diào)查表明，45.33%的%的被訪者認(rèn)為政府、社會(huì)以及公民對(duì)地方法規(guī)的制定實(shí)施工作“很重視”和“比較重視”；30.33%認(rèn)為“重視程度一般”；24.34%認(rèn)為“不夠重視”和“不重視”。調(diào)查數(shù)據(jù)進(jìn)一步說明，地方性法規(guī)的實(shí)施在推進(jìn)法治甘肅建設(shè)方面取得的重大進(jìn)展已得到公眾的肯定與贊同；也從側(cè)面反映出“依法治國(guó)”的基本方略已深入人心，公眾對(duì)法治甘肅建設(shè)的重視也達(dá)到了前所未有的程度，是進(jìn)一步調(diào)動(dòng)社會(huì)力量積極參與法治甘肅建設(shè)的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)和可行推動(dòng)力。

（四）對(duì)地方立法成效的感受與評(píng)價(jià)

（1）被訪者對(duì)地方立法的總體感受與評(píng)價(jià)較好，三成被訪者認(rèn)為地方立法需進(jìn)一步完善。整體上看，大多數(shù)被調(diào)查者對(duì)已頒布實(shí)施的地方性法規(guī)能否立足于甘肅現(xiàn)狀、解決實(shí)際問題有一定的感受。58.78%的被訪者表示總體而言地方立法“非常符合”和“比較符合”甘肅實(shí)際，41.22%的被訪者表示“一部分符合”、“不符合”和“很不符合”。被訪者對(duì)地方立法成效的評(píng)價(jià)有所分化，73.67%的被訪者認(rèn)為地方立法“很完善”、“比較完善”和“基本完善”，26.33%的被訪者認(rèn)為地方立法“不太完善”和“很不完善”。

從個(gè)體角度出發(fā)，法律對(duì)每個(gè)人的直接影響也許并不明顯，這主要是因?yàn)榉墒且粋€(gè)國(guó)家能夠正常運(yùn)轉(zhuǎn)、社會(huì)能夠和諧發(fā)展的基石，雖然不一定能夠被看見，卻早已成為每個(gè)人立足的根本。當(dāng)問及“您認(rèn)為與您關(guān)系密切的地方立法頒布實(shí)施后個(gè)人的狀況有何改變”時(shí)，58.79%的被訪者表示“有顯著的變化，比原來的境遇變好了”和“有些變化，但是不大”，也有41.21%認(rèn)為“基本沒有變化”和“產(chǎn)生了一些負(fù)面作用”。以上三組數(shù)據(jù)表明，被訪者對(duì)地方立法實(shí)施及其成效感受明顯并給予了較好的評(píng)價(jià)，但也從側(cè)面反映出，目前地方性法規(guī)實(shí)施的效果與公眾對(duì)法治甘肅的期盼之間還存在一定的差距。

（2）被訪者認(rèn)為實(shí)施效果和績(jī)效最明顯的是經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的立法。地方立法初期大都是以經(jīng)濟(jì)立法掛帥，為地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展保駕護(hù)航。隨著社會(huì)的發(fā)展變遷，經(jīng)濟(jì)立法更加注重質(zhì)量與效益的提升，雖然在數(shù)量上已不再占據(jù)主導(dǎo)地位，但始終在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)建設(shè)中扮演著主要角色。對(duì)此，被訪也深有感觸，當(dāng)問及“您認(rèn)為甘肅省在以下哪些領(lǐng)域的立法實(shí)施效果和績(jī)效比較好（多選題）”時(shí)，按被訪者選擇數(shù)由多到少排序呈四級(jí)梯級(jí)分布。第一梯級(jí)三位分別是：經(jīng)濟(jì)、農(nóng)業(yè)、政府法制。第二梯級(jí)四位分別是：民生保障、環(huán)境資源保護(hù)、民族、文化。第三梯級(jí)五位分別是：教育、社會(huì)改革、安全生產(chǎn)、行政管理、食品安全。第四梯級(jí)四位分別是：農(nóng)業(yè)污染、商品質(zhì)量安全、民政、科學(xué)技術(shù)（見表1）。這一調(diào)查結(jié)果，一方面說明，地方立法趨向于經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域立法和社會(huì)領(lǐng)域立法及其他領(lǐng)域立法均衡發(fā)展；另一方面，也揭示出地方立法還存在著明顯的短板和薄弱之處。

表1 被訪者認(rèn)為地方績(jī)效良好的立法領(lǐng)域排序表

（五）被訪者對(duì)《甘肅省公眾參與制定地方性法規(guī)條例》實(shí)施的感受與評(píng)價(jià)

2013年7月26日，甘肅省十二屆人大常委會(huì)第四次會(huì)議表決通過了《甘肅省公眾參與制定地方性法規(guī)條例》，并于2013年10月1日起正式實(shí)施。這是當(dāng)時(shí)國(guó)內(nèi)首部專門引導(dǎo)、鼓勵(lì)和規(guī)范公眾參與地方立法決策的創(chuàng)制性法規(guī)，在甘肅民主法制建設(shè)史上具有里程碑意義，它的創(chuàng)新之處在于規(guī)定了“公民個(gè)人不僅可以提出立法建議項(xiàng)目，還可以參與起草法規(guī)草案”、“公民對(duì)法規(guī)案的意見或者建議，可以通過來訪、來函或電子郵件等方式向常務(wù)委員會(huì)法制工作委員會(huì)提出”，“公民可以旁聽立法全體會(huì)議”等等。被訪者對(duì)這兩年來公眾參與立法的感受及評(píng)價(jià)如何？通過問卷調(diào)查主要結(jié)果如下：

（1）七成被訪者主要通過電視新聞和網(wǎng)絡(luò)媒介獲取和了解地方立法信息。在獲取和了解地方立法信息及立法動(dòng)態(tài)方面，被訪者表示他們的主要渠道是電視新聞和網(wǎng)絡(luò)媒介，其次是報(bào)刊雜志和政府宣傳以及口耳相傳。

（2）參與范圍小，僅一成被訪者參與過地方性法規(guī)草案的征求意見和討論活動(dòng)。在參與地方立法方面，89.19%表示從沒有參與過地方性法規(guī)草案的征求意見和討論活動(dòng)，10.81%的被訪者曾參與過地方性法規(guī)草案的征求意見和討論活動(dòng)。選擇“公眾參與范圍小”的被訪者占比最高，為42.86%；“參與積極性高但不知道如何參與”的占15.04%；“參與積極性高卻沒有參與渠道”的占13.91%。對(duì)于如何參與立法的渠道，被訪者表示“應(yīng)邀參加座談會(huì)、論證會(huì)”最受他們歡迎，其次是“參加立法聽證會(huì)”，排在第三位的是“旁聽常委會(huì)會(huì)議和人代會(huì)”。

由此可見，《甘肅省公眾參與制定地方性法規(guī)條例》實(shí)施兩年的時(shí)間里，公眾在實(shí)踐中對(duì)參與“公開立法”的感受遠(yuǎn)不及條例的規(guī)定來得深刻。因此，要達(dá)到“在立法中充分吸納公眾的意見、反映公眾的意愿和要求、增強(qiáng)法規(guī)的針對(duì)性和實(shí)效性、使所制定的法規(guī)更容易得到廣大社會(huì)成員的認(rèn)可和支持、提高地方性法規(guī)的執(zhí)行力”是任重而道遠(yuǎn)。目前《甘肅省公眾參與制定地方性法規(guī)條例》實(shí)施的成效已初步顯現(xiàn)，要進(jìn)一步發(fā)揮其“陽光立法”的作用，不但要防止將其束之高閣，更需要在落實(shí)方面有相關(guān)的配套措施或?qū)嵤┘?xì)則，并在監(jiān)督實(shí)施過程中“動(dòng)腦筋想辦法”。

（六）六成被訪者認(rèn)為“相關(guān)部門執(zhí)法不嚴(yán)”與“部門間相互推諉”影響和制約了地方性法規(guī)實(shí)施效果

法律的生命力在于實(shí)施，被訪者認(rèn)為除了立法方面的一些缺陷，如 “立法可操作性差（占54.03%）” ，“立法不符合實(shí)際不能解決現(xiàn)實(shí)問題（占51.34%）”，“立法沒有特色（占28.86%）”三方面的主要因素外，“相關(guān)部門執(zhí)法不嚴(yán)（占66.11%）”與“部門間相互推諉（占56.71%）”影響和制約了地方性法規(guī)的實(shí)施效果，也從側(cè)面說明提升地方性法規(guī)實(shí)施績(jī)效，一定不能忽視立法后評(píng)估工作的開展以及對(duì)法規(guī)頒布后的監(jiān)督實(shí)施。

二、甘肅地方立法尚需解決的問題

改革開放30多年來，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展，民主法制建設(shè)穩(wěn)步推進(jìn)，地方立法亦取得了令人矚目的成就，為新形勢(shì)下加強(qiáng)和改進(jìn)地方立法奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。通過調(diào)研、分析、評(píng)估，我們發(fā)現(xiàn)與改革發(fā)展的需求和法治甘肅建設(shè)的要求相比，當(dāng)前地方立法工作還存在不少問題和薄弱環(huán)節(jié)，主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

（1）法規(guī)質(zhì)量需要進(jìn)一步提升。一些法規(guī)地方特色不濃，針對(duì)性和操作性不強(qiáng)，權(quán)利和義務(wù)配置不夠科學(xué)合理。各市州、各部門嚴(yán)格依照法定程序制定規(guī)范性文件執(zhí)行不力，依法履行備案審查職責(zé)作用沒有得到很好發(fā)揮，全面落實(shí)有效期制度和定期清理制度存在漏洞，一些法規(guī)沒有及時(shí)修改或者廢止，實(shí)施效果不夠理想。

（2）地方性法規(guī)基本框架還不盡合理，一些重要領(lǐng)域還有空白，促進(jìn)和保障民生、發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)（特別是推動(dòng)文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展）、推進(jìn)循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展等方面的法規(guī)相對(duì)較少。立法決策與改革發(fā)展重大決策相結(jié)合的體制機(jī)制還沒有完全建立．亟須完善。

（3）立法工作機(jī)制需要進(jìn)一步完善。立法技術(shù)需要進(jìn)一步規(guī)范和提高。法規(guī)起草工作有待改進(jìn)，審議質(zhì)量和審議水平有待提高，公民參與立法的渠道還不夠暢通，專家學(xué)者的作用有待更好地發(fā)揮。

（4）立法力量還不能完全適應(yīng)立法工作需要，立法工作隊(duì)伍建設(shè)有待進(jìn)一步加強(qiáng)，立法工作人員的理論素養(yǎng)和立法工作能力需要進(jìn)一步提升。

（作者單位：甘肅省社會(huì)科學(xué)院法學(xué)研究所）

李巧玲（1974-），女，江蘇沛縣人，甘肅省社會(huì)科學(xué)院法學(xué)研究所副研究員，研究方向：法社會(huì)學(xué)、地方立法。