中美飲用水信息公開內容及方式對比

任慕華,張光明

(中國人民大學環(huán)境學院,北京 100872)

中美飲用水信息公開內容及方式對比

任慕華,張光明

(中國人民大學環(huán)境學院,北京 100872)

梳理了中美兩國目前飲用水信息公開的內容及方式,將兩者進行對比分析,解析兩者的差異以及我國目前存在的問題。發(fā)現美國對飲用水信息公開的內容及形式都進行了法律上的規(guī)定,且十分詳細,還有很多在線數據庫,方便公眾獲取想要的信息。在此基礎上,借鑒美國經驗,提出建立飲用水信息公開專項法律、明確公開主體以及完善公開內容及方式等改善我國飲用水信息公開現狀的建議。

中美對比;飲用水;信息公開

飲用水安全是公眾身體健康,社會長治久安的保障[1]。然而,近年來我國城市飲用水問題日益突出[2],水源污染嚴重,輸配過程導致的供水二次污染問題頻發(fā)[3]。這些問題已威脅公眾健康,成為社會不安定因素,加強對飲用水的管理顯得尤為重要。信息公開不僅是社會管理的重要手段,也是飲用水管理的有效手段。對飲用水信息公開進行深入研究,可以提高社會公眾的節(jié)水意識,幫助公眾維護自身權益,獲取安全的飲用水。同時,也能督促相關部門提高效率,依法公布飲用水水質等信息,為飲用水水質的持續(xù)改善提供良好條件。

1 中美飲用水信息公開情況

1.1 中國公開情況

我國目前對于飲用水信息公開沒有具體的專項規(guī)定,本文根據我國行政區(qū)劃,從國家及典型行政區(qū)2個層面梳理我國相關信息公開的內容。在國家層面,我國飲用水管理由多個部門負責,如環(huán)保部、水利部及住建部。統(tǒng)計年鑒與部門年鑒是各部門公布數據的主要途徑,故對各部門年鑒中的飲用水信息進行總結(表1)。

從表1中可以看出,我國并沒有飲用水專項統(tǒng)計年鑒,已公開的內容包括飲用水水源水質、供水量、管道長度、用水人口、人均用水量等,對水廠出水水質、管網水質、末端水質并沒有進行統(tǒng)計公布。同時,從以上年鑒公布的指標也可以看出,各部門公布的內容有一定的重復,也從側面反映出我國飲用水管理各部門之間存在職能交叉。

在地方行政區(qū)域方面,由于我國飲用水信息公開制度并不成熟,市級以下行政單位基本沒有進行飲用水信息公開。為了解我國目前飲用水信息公開現狀,考慮各地區(qū)性質及其地理位置等因素,選擇北京市、上海市、四川省、新疆維吾爾自治區(qū)、長春市以及深圳市作為研究對象。通過查閱各地政府網站及相關部門網站,發(fā)現各地方水價由地方發(fā)展與改革委員會進行公布,并對水價調整的相關事宜進行說明;各地環(huán)保局負責水源的管理,水源水質信息的公開;水務局負責供水過程相關信息的公開,如供水廠名稱、熱線電話、出廠水質、管網水質等。由于沒有統(tǒng)一的規(guī)定,地區(qū)間公布的信息雖然大體相似但也有所不同,如上海市與北京市公開的水質指標就不完全相同。由此可見,雖然在國家層面主要負責供水的是住建部,但在地方則是水務部,這也體現了我國飲用水管理體制并非垂直管理。對于信息公開的內容,北京、上海、深圳公布的信息比較全面,四川省、新疆維吾爾自治區(qū)、長春市公布的信息則十分有限,尤其是供水各階段的水質信息,基本沒有公開,可見,我國飲用水信息公開的內容并不理想。

我國雖然沒有對飲用水信息公開的方式進行明確規(guī)定,但是對政府信息公開做出了要求,飲用水作為政府信息的一部分,同樣適用?！吨腥A人民共和國政府信息公開條例》(簡稱《條例》)第三章對信息公開的方式和程序作了細致說明,公開方式包括“政府公報、政府網站、新聞發(fā)布會以及報刊、廣播、電視等便于公眾知曉的方式”和各級人民政府“檔案館、公共圖書館”的“信息公告欄、電子信息屏”等處,為公民、法人或者其他組織獲取信息提供便利?！稐l例》不僅對公開方式進行了規(guī)定,對信息公開的形式也提出了要求,如第十九條規(guī)定:“政府信息公開指南,應當包括政府信息的分類、編排體系、獲取方式,政府信息公開工作機構的名稱、辦公地址、辦公時間、聯(lián)系電話、傳真號碼、電子郵箱等內容。”這些都適用于飲用水信息公開。

1.2 美國公開情況

美國的飲用水信息公開工作是在嚴格的法律法規(guī)基礎上開展的,公開的內容和方式在其中已進行了詳細的規(guī)定和說明,故梳理美國飲用水信息公開的相關法律文件,就能對美國飲用水信息公開的內容和方式有整體了解。

《安全飲用水法》(Safe Drinking Water Act, SDWA)是美國聯(lián)邦政府保證飲用水安全的重要法律,自1974年由國會通過后,分別于1986年和1996年進行修訂,逐步對信息公開進行完善[4]。1986年修訂案,明確了公告要求。1996年的修訂案中提出“更好的消費者信息”(better consumer information/“right to know”),規(guī)定了一些保障知情權的條款,如州的水源評價及保護計劃在通過環(huán)境署(Environmental Protection Agency, EPA)審批時要有公眾參與;國家飲用水咨詢委員會(National Drinking Water Advisory Council)向EPA提建議的會議要完全向公眾公開;對公眾通知提出要求,在公共供水系統(tǒng)中發(fā)現有可能嚴重威脅到水質或是對消費者健康造成影響的事件時,必須及時通知消費者[4]。

《消費者信心報告法規(guī)》(Consumer Confidence Report Rule)以及《公共通知法規(guī)》(Public Notice Rule)是SDWA中關于信息公開的2部重要法規(guī)?！断M者信心報告法規(guī)》要求公共給水系統(tǒng)必須于每年7月1日前提供給消費者水質報告,報告中包括水源信息,供水系統(tǒng)的信息,被檢測污染物的水平,一些管理內容的定義,隱孢子蟲、氡和其他污染物信息,以及飲用水規(guī)定的執(zhí)行情況等。法規(guī)對以下內容還進行了具體的要求,如在飲用水規(guī)定的執(zhí)行情況中要清楚說明報告期間,社區(qū)供水系統(tǒng)是否違反了國家飲用水的基本規(guī)定。若違反了,違反了哪一條,違規(guī)情況如何,存在哪些潛在的健康威脅以及相應的改正步驟。報告必須通過郵件或其他方式直接傳送給每個用戶,服務人口達100 000及以上的供水系統(tǒng),還應將報告發(fā)布到網上,若公眾提出申請,也應及時進行處理,滿足公眾的需求[5-6]。

《公共通知法規(guī)》要求公共供水系統(tǒng)無論何時發(fā)現供水系統(tǒng)違反國家飲用水標準或存在危害公眾健康的隱患,都要在規(guī)定時間內通知每一個使用該供水系統(tǒng)的用戶,時間從系統(tǒng)被發(fā)現問題的時刻開始計算,其長短則根據公共供水系統(tǒng)違反的性質。通知的內容包括:①對于違規(guī)情況和潛在威脅的描述;②處于風險狀態(tài)的人數,以及是否存在可替代的飲用水供給系統(tǒng);③糾正措施;④消費者可以采取的措施;⑤預計修復時間;⑥如何獲取更多信息；等。根據違規(guī)的緊急情況,可以分為立即通知、盡快通知和年度通知3類[7-8](表2)。

表2 公眾通知的具體要求

從其法律修訂內容中即可看出,美國在飲用水管理發(fā)展的過程中逐漸意識到信息公開的重要性,并不斷對其進行完善,規(guī)范信息公開的內容和方式,從而保證公開內容及方式的全面性、準確性、豐富性、及時性及易獲取性。不僅如此,美國還擁有很多數據庫,作為飲用水信息公開的基礎,如聯(lián)邦安全飲用水信息系統(tǒng)(safe drinking water information system—federal version, SDWIS/FED)、全國未管制的污染物監(jiān)測數據庫(unregulated contaminant monitoring rule, UCMR)等。為更好地保障飲用水安全,美國政府績效和成果法案(Government Performance and Results Act, GPRA)還將總結飲用水項目的績效措施和結果,提供公共供水系統(tǒng)清單和違規(guī)數據的詳細信息,并根據公眾的選擇提供具體的信息,比如某年某月某州某供水系統(tǒng)的違規(guī)類型、和其他州的結果進行比較、各管理區(qū)內部的州進行比較等。

2 中美飲用水信息公開內容及方式的對比

美國對飲用水信息公開的內容及形式都進行了法律上的規(guī)定,且十分詳細,如對哪些污染物指標進行解釋、對哪些專有名詞進行說明、公開哪些污染物指標等,還將各類情況進行分類,并在此基礎上,根據事件的嚴重性,規(guī)定信息公布的時間及方式。同時,美國還有很多在線數據庫,方便公眾獲取想要的信息。美國并不像我國在國家層面有各種年鑒,但其供水整體情況,如供水量、公共供水系統(tǒng)個數、服務人口等飲用水基本信息在網站上都能輕松找到。美國各個州或市都有消費者信心報告(或飲用水水質報告),直接通過郵件等方式發(fā)送給公眾,即使沒有特殊事件發(fā)生,公眾也可以通過該報告了解每年的飲用水情況。

與美國相比,我國并沒有在法律法規(guī)層面對飲用水信息公開進行詳細的規(guī)定和要求,只有由國家衛(wèi)生計生委衛(wèi)生和計劃生育監(jiān)督中心發(fā)布的《生活飲用水集中式供水單位衛(wèi)生規(guī)范》,及建設部公布的《城市供水水質標準》中對指標檢測的頻次進行了要求。雖然前者要求集中式供水單位建立水質監(jiān)測資料的月報、年報、污染應急報告制度,并將水質監(jiān)測資料按有關規(guī)定報送當地衛(wèi)生行政部門和建設行政部門,但其法律階位并不高,法律效力低。

表3將中美飲用水公開內容進行了對比,可見我國的飲用水信息在公開的內容上并不全面,缺少末端水質的信息以及水源評估結果的公開,同時公開的內容也比較籠統(tǒng),沒有對具體內容進行解釋說明,對于發(fā)生的特殊情況沒有闡述和分析,對于特殊指標的變化也沒有告知原因,公開內容有待進一步完善。

表3 中美飲用水信息公開內容對比

表4則體現出我國目前飲用水信息的公開形式較為簡單,且缺少將信息直接發(fā)送給用戶的方式,同時沒有將情況進行分類,并根據情況的不同規(guī)定發(fā)送給公眾的時間。對于基本信息也沒有說明公開的頻次,所以就公開方式而言,我國還存在很多的不足。

表4 中美飲用水信息公開方式對比

3 建 議

3.1 建立飲用水信息公開專項法規(guī)

清晰完整的法律法規(guī)是飲用水信息公開的基礎。我國沒有飲用水信息公開的專項法律法規(guī),對于公開的內容及形式都沒有具體的規(guī)定,雖然相關管理部門會發(fā)布一些規(guī)范或行業(yè)推薦標準對供水單位等進行要求,但其法律階位很低,缺少法律強制性。所以,促進我國飲用水信息公開發(fā)展的首要任務就是建立一部飲用水信息公開專項法規(guī),將分散在各法律文件的要求集中到一部法規(guī)中,提高其法律階位。在建立的專項法規(guī)中明確公開主體,對公開的內容、時間及形式進行清楚的描述,突出強調公眾對飲用水信息公開的參與、議論以及監(jiān)督的權力,并闡明對違反規(guī)定的機構、單位的處罰措施。

飲用水信息公開專項法規(guī),可以為信息公開在實際操作的過程中提供法律依據,對相關單位產生足夠的約束力,也能促進企業(yè)主動公開飲用水相關信息。同時,飲用水信息公開專項法規(guī)也可以讓公眾很好地行使知情權,從而極大地發(fā)揮公眾參與和社會監(jiān)督在飲用水管理中的作用。

3.2 明確信息公開主體

明確信息公開主體,首先要明確飲用水管理主體職責,我國水源地的管理機構涉及環(huán)保部、水利部、住建部等多個部門,其中住建部和水利部還負責對供水企業(yè)的管理,飲用水的衛(wèi)生監(jiān)督由衛(wèi)生部負責?？梢娢覈嬘盟芾砣^程涉及部門過多,如果不對其職責進行清除劃分,很容易造成既有缺位,又有越位的現象,從而造成信息公開主體分散、內容重疊。國務院“三定方案”后,我國飲用水管理相關部門和機構的職責得到了明確,但實際管理中還是存在問題。我國的管理體制與美國不同,無法做到由一個部門管理所有的飲用水事務,但可將零散的管理內容,放入一個部門的管理中,建立以其為中心的飲用水管理體系。

也可在法規(guī)中直接規(guī)定信息公開主體,如在國家層面明確規(guī)定由環(huán)保部、住建部分別公布水源所有信息和供水過程及末端所有飲用水信息,在地方層面則要求環(huán)保局公布水源所有信息,水務局公布飲用水的其他信息。這樣不僅可以在一定程度上將管理職責集中,提高管理效率,也有助于部門間的合作與信息共享。

3.3 改善公開內容及方式

飲用水信息公開內容及方式是飲用水信息公開的主要部分,我國目前存在公開內容不規(guī)范、不完整,公開方式效果差等問題,需要對公開的內容及形式進行改善。公開內容及形式可以學習美國《消費者信心報告法規(guī)》以及《公眾通知法規(guī)》中的規(guī)定。在公開方式方面,首先要對現有方式加強監(jiān)督管理,如在社區(qū)的公告板上是否會定期發(fā)布關于飲用水的信息等,對沒有按照規(guī)定定期、及時進行信息公開的部門、單位要進行警告,十分嚴重者予以處罰。其次,在我國《條例》中已有公開方式的基礎上,增加①以郵件的方式將信息發(fā)送給用戶； ②向企業(yè)或辦公樓發(fā)放多份飲用水信息報告；③對于突發(fā)事件通過手機短息、微信、APP消息推送等方式通知用戶。我國公眾對水價和用水量的了解要多于飲用水其他信息,因為水價、水量是通過通知單的形式定期發(fā)送給用戶,由此可見,公眾對直接通知到個人的信息接收效果要比以公共方式接收的效果好。雖然將信息發(fā)送給每位用戶的工作量很大,但卻是讓公眾獲取信息最直接的方式。這樣不僅能引起公眾的重視,還能讓公眾更好地行使對供水單位和管理機構的監(jiān)督管理權。在公開內容方面,應從以下幾個方面進行改善:①對于水源。補充水源評估報告的獲取途徑,還沒有開始水源評估的地區(qū),要說明原因以及將如何處理,同時強調水源地區(qū)潛在污染物。②對于供水系統(tǒng)。補充其他語言使用者獲取飲用水信息報告的途徑。③對于污染指標。補充對污染指標的說明,對有明顯變化的污染物,要說明原因,若有超標的情況發(fā)生,要將違反標準的污染物明顯標出,并分析說明污染物的可能來源。④其他內容。在信息公開的間歇期間,如果有任何違反規(guī)定的行為發(fā)生,都要進行清楚的說明,對違規(guī)的情況進行解釋,闡述污染物可能帶來的潛在健康威脅以及采取的處理措施。還要將可能發(fā)生的污染情況進行分類,根據所分的類別規(guī)定通知公眾的時間。對于其他信息的變化,如水價等的變化則應在水費通知單上直接附以說明。同時,國家也應投入人力物力開發(fā)飲用水數據庫,這是飲用水安全保障工作長期發(fā)展的必要條件。

4 結 語

從分析中美飲用水信息公開內容及方式的對比,可以看出我國目前飲用水信息公開存在法律法規(guī)不完善、公開主體不統(tǒng)一、公開內容不規(guī)范、公開方式不豐富等問題,需要從建立飲用水信息公開專項法規(guī)、明確信息公開主體、改善公開內容及方式等方面完善我國飲用水信息公開制度。信息公開是促進我國飲用水管理良好發(fā)展的重要推動力,理清我國飲用水信息公開現狀,總結飲用水信息公開存在的問題,提出改善建議,對于構建我國飲用水信息公開制度,推進飲用水信息公開的發(fā)展有重要意義。

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[8] U S EPA. Drinking water requirements for states and public water systems, public notification rule [EB/OL] [2015-09-15]. http://water.epa.gov/lawsregs/rulesregs/sdwa/publicnotification/basicinformation.cfm.

Comparison of China and USA in terms of content and means of drinking water information disclosure

REN Muhua, ZHANG Guangming

(SchoolofEnvironmentandNaturalResources,RenminUniversityofChina,Beijing100872,China)

This paper presents the content and means of drinking water information disclosure in China and USA, describes the differences between the two countries in these respects, and expounds on the existing problems in China. It is shown that the USA has detailed regulations governing the content and means of drinking water information disclosure and many online databases, which are convenient ways for the public to access the information they need. Based on these comparisons, some suggestions are proposed to improve drinking water information disclosure in China based on the experiences of USA. These suggestions include establishing special information disclosure regulations, clarifying the main body of information disclosure, and improving the content and means of drinking water information disclosure.

comparison between China and USA; drinking water; information disclosure

10.3880/j.issn.1004-6933.2017.02.008

任慕華(1990—),女,博士研究生,研究方向為環(huán)境政策與管理。E-mail:renmuhua@163.com

TV211.3

A

1004-6933(2017)02-0043-04

2016-05-12 編輯：王 芳)