美國“合同官”制度對于推動政府采購監(jiān)管轉(zhuǎn)型的啟示
——結(jié)合山東省泰安市政府采購專管員制度實踐

文鋒

地方財政

美國“合同官”制度對于推動政府采購監(jiān)管轉(zhuǎn)型的啟示
——結(jié)合山東省泰安市政府采購專管員制度實踐

文鋒

十八屆三中全會以后，我國政府采購制度頂層設(shè)計發(fā)生了深刻變化，由“程序?qū)蛐汀毕颉敖Y(jié)果導(dǎo)向型”的重大變革成為今后一個時期政府采購管理改革的主基調(diào)。財政部門要順應(yīng)改革要求，就必須及時調(diào)整監(jiān)管視角、提升監(jiān)管層次，實現(xiàn)監(jiān)管重點從過程控制向結(jié)果評價的轉(zhuǎn)型。通過對美國“合同官”制度的研究，有助于各級財政部門解放思想、開拓視野，為推動政府采購監(jiān)管有序轉(zhuǎn)型提供參考。

政府采購 監(jiān)管 內(nèi)部控制 合同官

一、我國政府采購管理現(xiàn)狀與面臨的問題

現(xiàn)階段我國的政府采購法規(guī)制度體系，把“節(jié)支防腐”放在了最為突出的位置，強調(diào)“完全公平競爭”和程序規(guī)范合法，而對于需求、驗收和績效的重視程度明顯不足。工作實踐中，這一制度設(shè)計容易導(dǎo)致兩類問題：

一方面，程序?qū)驅(qū)е铝吮O(jiān)管手段的微觀化?，F(xiàn)行法律法規(guī)對采購程序作出了嚴(yán)格規(guī)制，作為監(jiān)管主體的財政部門為了確保政府采購活動依法規(guī)范進(jìn)行，往往會選擇全流程、無死角的監(jiān)管方式，對采購當(dāng)事人和采購過程力求管得多、管得全、管得細(xì)，力求對每個環(huán)節(jié)面面俱到。在這種“微觀化”管理理念指引下，不可避免地會對采購過程介入過多，導(dǎo)致管理邊界不清晰、責(zé)任主體和主體責(zé)任不明確、監(jiān)管成本居高不下等問題。財政部門雖然投入了大量的人員和精力，但卻管了許多“不該管”或“管不好”的事，監(jiān)管對象也缺乏自我管理、自我控制的壓力和主觀能動性。

另一方面，專家評審制弱化了采購人的主體責(zé)任。作為現(xiàn)行政府采購核心制度之一的專家評審制，表面上將采購主體的話語權(quán)限定在極小的范圍內(nèi)，但實質(zhì)上卻導(dǎo)致了采購人主體責(zé)任不清的問題，客觀上為其提供了脫責(zé)的空間。在這一制度框架下，專家屬于獨立的第三方，采購結(jié)果、采購績效與其并無直接關(guān)聯(lián)，但中標(biāo)（成交）結(jié)果卻受制于評審委員會推薦的中標(biāo)（成交）候選供應(yīng)商順序，采購人的合理需求與不合規(guī)意圖都會通過專家來實現(xiàn)。在專家完全公平公正、能力完全勝任、對評標(biāo)因素的判斷完全準(zhǔn)確的前提下，這一模式有助于提升評審的專業(yè)性和公平性，但從政府采購工作實踐來看，各地普遍遇到了專家“不?！薄⒌赖滤疁?zhǔn)不高、傾向性評審、錯誤性判斷等問題，而我國現(xiàn)行的政府采購法律體系還難以解決專家違規(guī)成本低、糾錯機制缺失的弊端，最終導(dǎo)致采購主體責(zé)任不明確、追責(zé)處理難等問題。

2013年全國政府采購工作會議以后，樹立結(jié)果導(dǎo)向、強化績效管理已經(jīng)成為引領(lǐng)政府采購改革的重要方向之一，政府采購管理也進(jìn)入到從“過度監(jiān)管”向“提質(zhì)增效”過渡的關(guān)鍵期。財政部門也應(yīng)當(dāng)盡快適應(yīng)改革要求，確立采購人主體地位，激發(fā)內(nèi)生動力，在監(jiān)管方式上從“管得多”向“管得準(zhǔn)”轉(zhuǎn)變，在監(jiān)管機制上實現(xiàn)由“監(jiān)管推動型”向“自我控制型”的轉(zhuǎn)變。

二、美國政府采購“合同官”制度的經(jīng)驗與啟示

（一）美國政府采購“合同官”制度概況

“合同官”制度（The system of contracting officers）是極具美國特色的一種政府采購制度。根據(jù)《聯(lián)邦采購條例》（FAR）規(guī)定，“合同官”（Contracting Officers）是美國公務(wù)員隊伍（公共雇員）中的一部分，由政府授權(quán)任命，實行注冊制管理。在該制度框架下，政府采購行為均由“合同官”來完成，擁有合同的訂立、執(zhí)行和終止的權(quán)力，有權(quán)代表政府與承包商簽訂合同，并在評審、定標(biāo)和合同授予等關(guān)鍵環(huán)節(jié)享有自由裁量權(quán)。在一個政府采購項目中，雖然所涉及的官員有很多，但最終只以合同官員“一個聲音說話”。

擁有這支數(shù)量龐大、業(yè)務(wù)素質(zhì)較高的專業(yè)化、職業(yè)化政府采購官員隊伍，不僅有效保證了美國政府采購體系和采購秩序的穩(wěn)定，而且通過對政府采購系統(tǒng)的高效管理和監(jiān)督，確保了政府采購法律法規(guī)的有效實施和政府采購機制的統(tǒng)一高效有序運行，有助于統(tǒng)籌協(xié)調(diào)維護(hù)公眾利益和各方合法利益，實現(xiàn)政府采購目標(biāo)。

（二）“合同官”制度的優(yōu)越性解析

1.管理理念上以“績效最優(yōu)”為導(dǎo)向

美國現(xiàn)行的政府采購制度經(jīng)歷了一個漫長的改進(jìn)過程。在上世紀(jì)60至70年代，美國人同樣對政府雇員的能力和忠誠度持懷疑態(tài)度，為防止采購官員徇私舞弊、濫用自由裁量權(quán)，制定了嚴(yán)格的法律法規(guī)，形成了復(fù)雜冗長的采購程序。這種因“不放心”而導(dǎo)致的“過度監(jiān)管”帶來了效率低下、采購質(zhì)量不高等諸多問題。70年代末期開始，“物有所值”（Value of money）的價值理念逐步盛行，取消“過度監(jiān)管”的呼聲開始高漲，美國政府開始持續(xù)簡化程序、放松規(guī)制。這期間，美國頒布了《合同競爭法》，從節(jié)約政府成本的角度提出了完全公開競爭原則，出臺了《聯(lián)邦采購條例》，全面系統(tǒng)地規(guī)范聯(lián)邦政府采購行為，“合同官”制度正式誕生。到80年代后期和90年代初，隨著英國“新公共管理運動”的興起，“簡化采購”成為采購政策改革的新目標(biāo)，美國政府開始推行“績效預(yù)算”，持續(xù)精簡機構(gòu)、簡化程序、放松規(guī)制、推行績效管理，賦予采購官員更大的自由裁量權(quán)，逐步建立起“新公共管理”模式。

2.實施過程中強調(diào)“合同官”的采購自主權(quán)

在評審環(huán)節(jié)，評審人員的評審意見和推薦的候選供應(yīng)商只是為合同官提供參考，而不能作為合同授予的理由。合同官若對評審人員的推薦意見不滿意，可以根據(jù)自己的判斷確定中標(biāo)人。在小額采購中，只要合同官認(rèn)為價格合理，就可以無須詢價或談判，直接授予合同。在法定方式之外，合同官還可以嘗試采用創(chuàng)新的采購方法，或根據(jù)具體情況組合或者簡化采購程序，等等。在整個評審、定標(biāo)以及合同締約中，合同官都擁有高度集中的采購自主權(quán)。將這些采購權(quán)力賦予特定的合同官員，一方面維護(hù)了采購機關(guān)在整個政府采購過程中的權(quán)威性，避免部門或行政人員之間的管理重復(fù)，可以有效節(jié)約采購成本，大大提高合同管理效率；另一方面，由于合同官對整個政府采購過程全程負(fù)責(zé)，既有利于針對具體程序采取科學(xué)應(yīng)對措施，保證采購活動順利進(jìn)行，又保障了各個采購程序環(huán)環(huán)相扣，維護(hù)了整個政府采購體系的穩(wěn)定。

3.監(jiān)管方式上強調(diào)權(quán)力與責(zé)任的對等統(tǒng)一

在享有這些權(quán)力的同時，合同官還必須嚴(yán)格按照法律法規(guī)、行政命令處理政府采購事務(wù)，并受到嚴(yán)格的監(jiān)督和約束。在內(nèi)部，《聯(lián)邦采購條例》規(guī)定了合同官的遴選、任命和終止機制，政府機構(gòu)首腦可以根據(jù)合同官的表現(xiàn)隨時終止對他們的任命；在外部，美國行政管理與預(yù)算局（OMB）下設(shè)的聯(lián)邦采購政策辦公室（OFPP）、國會下屬的聯(lián)邦責(zé)任總署（GAO）等監(jiān)督機構(gòu)，都可以對合同官履職情況進(jìn)行監(jiān)督問責(zé)；另外，在遇到供應(yīng)商投訴或?qū)徲嬋藛T提出異議時，合同官也必須有充分的理由證明自己所做結(jié)論的正確性，做出合理的解釋。最為關(guān)鍵的是，合同官的違法失信成本極高，不僅要對項目承擔(dān)終身責(zé)任，其廉政情況及履職情況也關(guān)乎個人社會信譽、信貸等級、福利待遇等，稍有不慎，就將對個人信譽和福利待遇產(chǎn)生重大影響，并面臨被起訴的風(fēng)險。

（三）“合同官”制度對我國政府采購管理制度的啟示

可以看出，美國的“合同官”制度，是高度集中的權(quán)力、嚴(yán)格的監(jiān)督、高昂的違規(guī)成本和完善的社會信用體系相統(tǒng)一的結(jié)果。相較于我國的政府采購監(jiān)管體制，“合同官”制度賴以建立的管理理念、權(quán)責(zé)配置等制度基礎(chǔ)更有利于政府采購的透明、高效、合規(guī)和績效管理。我國在推進(jìn)政府采購監(jiān)管轉(zhuǎn)型的過程中，也應(yīng)當(dāng)逐步樹立“績效最優(yōu)”的管理理念，按照抓大放小、簡政放權(quán)、轉(zhuǎn)變職能的要求有序推進(jìn)改革。

1.夯實“權(quán)責(zé)對等”的制度基礎(chǔ)

“權(quán)責(zé)對等”是美國政府采購“合同官”制度與執(zhí)行的基本原則。監(jiān)管部門出臺一切管理制度、行使一切管理職能，都應(yīng)當(dāng)遵從這一原則；采購人、代理機構(gòu)行使采購執(zhí)行權(quán)，也必須遵循這一原則。從“合同官”制度的基本形態(tài)不難看出，采購權(quán)力的高度集中有助于達(dá)成采購目標(biāo)，同時責(zé)任主體和主體責(zé)任也更加明確、便于監(jiān)督，但濫用權(quán)力的風(fēng)險也隨之增加，只有在放松規(guī)制、擴大自由裁量權(quán)的同時，同步加大其責(zé)任，才有助于實現(xiàn)權(quán)力責(zé)任的對等和平衡。

2.擴大采購主體的采購自主權(quán)

在“合同官”制度框架內(nèi)，評審委員會的主要職責(zé)是為了給采購人提供咨詢服務(wù)，而不是替采購人做決策。專家的評審作用應(yīng)當(dāng)逐步淡化，從“評審”向“陪審”轉(zhuǎn)變，著重發(fā)揮論證、鑒證、咨詢作用；而采購人作為政府采購的主體，理應(yīng)享有更多、更高的采購自主權(quán)，尤其在決定買什么、怎么買等關(guān)鍵問題上，應(yīng)當(dāng)倡導(dǎo)采購人發(fā)揮自身的商業(yè)判斷力，獲得更強的獨立性和更大的自由裁量權(quán)。

3.建立健全內(nèi)部控制制度機制

“合同官”制度下，政府采購過程不論由多少人參與，最終都由“合同官”一人全權(quán)負(fù)責(zé)，各監(jiān)管機構(gòu)的監(jiān)管目標(biāo)也集中在這個“點”上。由于責(zé)任重大，合同官員也會主動加強內(nèi)部控制，防控尋租風(fēng)險，以避免被問責(zé)或訴訟，有效防止了多頭重復(fù)監(jiān)管所帶來的推諉扯皮、責(zé)任不清、效率低下、成本高昂等問題。這與我國的政府采購監(jiān)管改革目標(biāo)是一致的，財政部門應(yīng)當(dāng)主動從微觀化管理的“圈子”中跳出來，通過推動建立權(quán)責(zé)清晰、運行規(guī)范、科學(xué)有效的內(nèi)部控制機制，實現(xiàn)采購人對采購過程的自我管控，在降成本、提效率的同時，更有助于達(dá)成監(jiān)管目標(biāo)。

三、山東省泰安市推行采購專管員制度的成效與困難

推行政府采購專管員制度，是泰安市在推進(jìn)“結(jié)果導(dǎo)向型”改革的大背景下，吸收借鑒美國“合同官”制度優(yōu)點，對構(gòu)建新型政府采購監(jiān)管機制的有益探索。

（一）泰安市推行采購專管員制度取得的成效

采購專管員制度的核心目標(biāo)是明確權(quán)責(zé)體系、促生內(nèi)在制約、規(guī)范權(quán)力運行、提高采購效益，實現(xiàn)科學(xué)有效的內(nèi)部流程控制，從根源上解決管理微觀化、界限不清晰、責(zé)任不明確、采購主體能動性缺失等問題，徹底厘清政府與市場、管理與執(zhí)行的關(guān)系。

1.基本情況

采購專管員制度設(shè)計的核心，是按照權(quán)責(zé)對等原則，將屬于采購人的采購執(zhí)行權(quán)力、義務(wù)和責(zé)任具體細(xì)化到崗位和人員，使采購執(zhí)行責(zé)任主體更加明確，主體責(zé)任更加清晰?；谶@一考慮，將采購專管員定位為政府采購活動的“協(xié)調(diào)聯(lián)絡(luò)人”、“審核把關(guān)人”和“內(nèi)部監(jiān)督人”，賦予其七項基本職責(zé)，并按照“崗位分設(shè)、采驗分離、權(quán)責(zé)對等”的原則，建立了專管員與經(jīng)辦人員相互監(jiān)督、互為制約的工作機制。專管員對所經(jīng)辦的政府采購項目負(fù)總責(zé)，代表采購人行使需求審查權(quán)、方式核準(zhǔn)權(quán)、文件終審權(quán)、結(jié)果確認(rèn)權(quán)、項目驗收權(quán)、內(nèi)部監(jiān)督權(quán)等采購權(quán)力，并接受監(jiān)管部門和社會監(jiān)督。

為確保制度順利推行，泰安市財政局按照采購專管員的職責(zé)定位，將其嵌入到采購流程的各個重要環(huán)節(jié)。如：在政府采購電子化監(jiān)管系統(tǒng)中，采購專管員被設(shè)定為計劃備案的必備條件，不明確采購專管員，將無法進(jìn)入采購程序；在項目實施中，采購專管員須對代理機構(gòu)上報的單一來源采購說明、采購方式變更申請、采購進(jìn)口產(chǎn)品申請等進(jìn)行審核把關(guān)，否則財政部門將不予受理；對于采購活動中使用的采購文件、信息公告、采購合同、驗收報告等重要文本，均需采購專管員簽字認(rèn)可方可生效，等等。這些措施，保障了采購專管員制度的有效落地。

2.主要成效

從近兩年的實施情況看，采購專管員制度主要實現(xiàn)了兩個方面的轉(zhuǎn)變：首先，在流程控制上，實現(xiàn)了由“監(jiān)管推動型”向“自我控制型”的轉(zhuǎn)變。通過對采購流程實施“再造”，解決了監(jiān)管轉(zhuǎn)型后對采購程序的管理和控制問題。財政部門制定好相關(guān)政策、文本和操作規(guī)程后，由采購人、采購代理機構(gòu)按規(guī)定組織項目實施，并進(jìn)行流程管理和風(fēng)險控制，誰出問題誰負(fù)責(zé)。既順利完成了職能和角色的轉(zhuǎn)換，又確保了改革進(jìn)程中程序不脫管、責(zé)任有人擔(dān)。其次，在監(jiān)管方式上，實現(xiàn)了由“精細(xì)管理”向“精準(zhǔn)管理”的轉(zhuǎn)變。采購專管員制度實施后，財政部門對采購活動的監(jiān)管不再事無巨細(xì)、面面俱到，而是以采購專管員為監(jiān)管重點，充分利用制度約束、監(jiān)督檢查、信息公開、考核評價等手段，抓住采購執(zhí)行中的核心要素和重點環(huán)節(jié)精準(zhǔn)發(fā)力、科學(xué)引導(dǎo)，真正把采購權(quán)力回歸采購主體，把違規(guī)責(zé)任傳導(dǎo)到執(zhí)行鏈條最末端，做到目標(biāo)清晰、有的放矢。

制度實施兩年來，成效十分顯著。專管員在執(zhí)行政策法規(guī)、遵守操作規(guī)程、履行責(zé)任義務(wù)等方面發(fā)揮了很好的示范帶頭作用，責(zé)任意識、政策法規(guī)水平顯著提升，初步形成了自我控制、自我約束、自我完善的良性循環(huán)，不合理需求、傾向性評審、暗箱操作等違法違規(guī)現(xiàn)象也得到了有效抑制。

（二）采購專管員制度實施中遇到的主要困難

1.現(xiàn)行法律法規(guī)支撐力不足

在依法治國大背景下，要確保采購專管員依法履職，僅靠一項制度還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。在現(xiàn)行法律法規(guī)體系中，僅明確了采購人的主體責(zé)任，并未將其具體化，這種法律層面上授權(quán)的缺失，容易導(dǎo)致專管員在履職中權(quán)責(zé)失衡：一方面，專管員行使權(quán)力得不到有效保障，獨立性不強，容易受到人為干預(yù)，甚至導(dǎo)致“有權(quán)也不敢用”；另一方面，受制度層級所限，無法設(shè)定處理處罰條款，在對專管員的處理處罰方面也存在一定的障礙。

2.社會信用體系約束力不強

推行采購專管員制度，目的同“合同官”制度類似，主要用來實現(xiàn)對采購過程的有效控制，而如上文所述，一個最有效率的內(nèi)控機制，必然要實現(xiàn)“權(quán)責(zé)對等”。當(dāng)前，我國的社會信用體系建設(shè)剛剛起步，尤其對個人失信行為的懲戒力度還不夠大，違規(guī)成本相對較低，其“威懾力”還不足以支持采購權(quán)力的過于集中，一定程度上限制了采購專管員作用的發(fā)揮。

3.專業(yè)能力與履職要求不匹配

相對于職業(yè)化的“合同官”，我們的采購專管員均為兼職，人員流動性也比較大，對政策法規(guī)、專業(yè)知識的掌握上還難以做到專、精。具體工作中，仍有一些專管員對政府采購政策和操作規(guī)程一知半解，對關(guān)鍵問題、重點環(huán)節(jié)抓得不緊不實，對復(fù)雜、疑難問題缺乏有效的解決辦法，等等。

4.內(nèi)部監(jiān)督制約機制不健全

雖然按照“不相容崗位相互分離”的要求，已經(jīng)實現(xiàn)了采購專管員與項目經(jīng)辦人員崗位分設(shè)，但由于內(nèi)部控制機制還不夠健全，制衡力強弱不均的問題還比較普遍。一些專管員抱著多一事不如少一事的心態(tài)，對所負(fù)責(zé)的項目不聞不問，并未真正履行好內(nèi)部管理職責(zé)；還有一些專管員越俎代庖，管理與采購一肩挑，也無法起到應(yīng)有的監(jiān)督制約作用。

四、改進(jìn)思路與建議

雖然我國尚處于政府采購制度建設(shè)的初期，一些基礎(chǔ)性工作仍待夯實，并不適宜照搬國外制度，但我們?nèi)匀豢梢越Y(jié)合現(xiàn)階段實際，從中找到改進(jìn)的思路。

（一）健全內(nèi)部控制機制，強化崗位制衡

按照財政部《關(guān)于加強政府采購活動內(nèi)部控制管理的指導(dǎo)意見》，大力推動采購執(zhí)行內(nèi)部控制機制建設(shè)，為采購專管員履職盡責(zé)創(chuàng)造條件。注重與采購代理機構(gòu)內(nèi)控制度建設(shè)的協(xié)同推進(jìn)，按照“權(quán)責(zé)清晰、各有側(cè)重、分級控制、相互制衡”的原則，加強制度銜接，建立交互控制機制，形成內(nèi)控合力。試行“主動報告免責(zé)”制度，形成有利于相互監(jiān)督的管理機制，防止采購人、代理機構(gòu)利益趨同導(dǎo)致控制失效的問題，進(jìn)一步增強控制效果。

（二）加強績效管理，構(gòu)建閉環(huán)管理新機制

一方面，進(jìn)一步強化采購專管員的履約驗收職能，規(guī)范驗收行為，確保驗收結(jié)論客觀真實。另一方面，從側(cè)重于“監(jiān)督檢查”向“考核評價”轉(zhuǎn)變，圍繞“物有所值”目標(biāo)，建立科學(xué)有效的政府采購績效評價標(biāo)準(zhǔn)、指標(biāo)體系和反饋應(yīng)用機制，不僅注重結(jié)果的合法合規(guī)性，更注重其經(jīng)濟性、效率性和有效性，形成有利于結(jié)果導(dǎo)向的閉環(huán)管理新機制。

（三）堅持權(quán)責(zé)對等原則，充分發(fā)揮制度優(yōu)勢

實踐來看，采購人對于強化自我控制的意愿并不強烈，往往只想要“權(quán)”而不想要“責(zé)”。因此，在制度推行初期，應(yīng)當(dāng)將放松規(guī)制、擴大采購人采購自主權(quán)與健全完善責(zé)任追究機制和信用約束機制逐步匹配，不可一蹴而就。監(jiān)管部門可以通過更加嚴(yán)格有效的內(nèi)部控制和監(jiān)督問責(zé)機制，盡可能保證權(quán)責(zé)對等原則的落實，逐步將專管員制度的優(yōu)勢發(fā)揮出來。

［1］李國強，袁東明等.中國政府采購制度與運行機制研究［M］.北京：中國發(fā)展出版社，2014年.

［2］黃斌.完善我國政府采購的監(jiān)督考核機制［M］.北京：中國發(fā)展出版社，2014年.

［3］劉昆.深化改革創(chuàng)新制度努力開創(chuàng)政府采購工作新局面［J］.中國財政，2013（12）.

［4］汪佳麗.美國聯(lián)邦政府采購監(jiān)督管理體系［J］.中國行政管理，2012（7）.

［5］財政部條法司.美國聯(lián)邦政府采購制度中的完全公開競爭原則和簡化采購原則［EB/OL］.http：//www.mof.gov.cn/pub/tfs/ zhengwuxinxi/faguixinxifanying/201301/t20130129_730703.html.

作者單位：山東省泰安市財政局

（責(zé)任編輯：董麗娟）

Inspirations from U.S."Contract Officer"System to China Government Procurement Supervision Transformation-Based on the Procurement Administrator System Practice of Taian City

Wen Feng

Since the Third Plenary Session of the 18th Central Committee of the Communist,the top-level design of China government procurement system have changed a lot,the past"procedure-guiding type"has changed to"outcome-guiding type",this will be the main stone of future government procurement management reform.To adopting the reform requirements,the fiscal department has to adjust its supervision perspective,improve monitoring level,transform from process control to outcome evaluation.By studying U.S."contracting officer"system,the essay helps to liberate the minds of fiscal divisions at different government levels,broaden their views,provide some guidance for government procurement supervision transformation.

Government Procurement;Supervision;Internal Control;Contract Officer

F812.45

A

2096-1391（2017）04-0121-06