城市房屋征收行政權(quán)力濫用及限制※

●陳洪嬌

城市房屋征收行政權(quán)力濫用及限制※

●陳洪嬌

城市房屋征收中，行政權(quán)力不當(dāng)擴(kuò)張和濫用，表現(xiàn)為，信息公開不充分、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)裁量權(quán)過大、征收程序不規(guī)范、甚至產(chǎn)生征收權(quán)力“蛀蟲”。對(duì)此，應(yīng)明確房屋征收與補(bǔ)償行為的性質(zhì)、充分信息公開、合理全面補(bǔ)償被征收人及推行“自主拆遷”等，以限制行政權(quán)力，平衡征收中的“權(quán)力-權(quán)利”關(guān)系。

權(quán)力限制；城市房屋征收；補(bǔ)償

一、城市房屋征收中的行政權(quán)力

城市房屋征收中的行政權(quán)力的憲法依據(jù)是《中華人民共和國(guó)憲法》（2004年修正）第十三條第三款的規(guī)定：“國(guó)家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對(duì)公民的私有財(cái)產(chǎn)實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償?！边@一條成為憲法第十三條第一款“公民的合法的私有財(cái)產(chǎn)不受侵犯”的特例條款。在這一條款規(guī)定下，取代《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》的《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》（2011年施行）運(yùn)用概括加列舉的方式，具體規(guī)定了市、縣級(jí)人民政府在為了國(guó)防、外交、能源、交通、科技、教育等公共利益需要的情況下，有作出房屋征收決定的行政權(quán)力，這一規(guī)定進(jìn)一步賦予代行國(guó)家權(quán)力的行政機(jī)關(guān)實(shí)施嚴(yán)厲剝奪和限制公民私有房屋所有權(quán)的行政大權(quán)。

二、行政征收權(quán)力利己擴(kuò)張、濫用的表現(xiàn)及后果

合理范圍內(nèi)的利己性往往是行政行為的內(nèi)在驅(qū)動(dòng)力，但政府利己性的膨脹則會(huì)極大扭曲行政行為，削弱政府能力，影響政府形象和政府與人民的關(guān)系。[1]征收權(quán)力利己擴(kuò)張和濫用，表現(xiàn)為城市房屋征收中，作為行政權(quán)力行使一方的征收人不當(dāng)擴(kuò)張征收權(quán)力，運(yùn)用權(quán)力壓制被征收人，不尊重被征收人權(quán)利，過度限制被征收人權(quán)利，甚至減損或侵害被征收人應(yīng)有利益。

1.征收信息不充分公開，侵害被征收人知情權(quán)

盡管《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》明確規(guī)定了市、縣級(jí)人民政府作出房屋征收決定后應(yīng)當(dāng)及時(shí)公告的規(guī)定，一定程度上保障了被征收人的知情權(quán)，但是公告的期限及公告方式并沒有明確規(guī)定，致使公告方式不一，征收實(shí)踐中難以保證被征收人的知情權(quán)。[2]有的公告方式和公告時(shí)間的安排導(dǎo)致被征收人沒有注意到公告信息，或者無法得知全面完整的征收信息。有的征收人僅在某個(gè)網(wǎng)頁(yè)上、報(bào)紙上公告，而被征收人可能因年老、工作忙等原因沒有看到公告信息，有的征收人僅以口頭會(huì)議形式公告重要征收內(nèi)容，更是導(dǎo)致征收人知情權(quán)出現(xiàn)瑕疵。同時(shí)，也有因?yàn)楣嫫谙捱^短，僅僅公告3日或者4日，而導(dǎo)致被征收人錯(cuò)過征收公告的情況。更有甚者，對(duì)關(guān)乎被征收人重大利益的信息進(jìn)行缺項(xiàng)公告，比如只公告房屋評(píng)估的面積和價(jià)格和擬置換房屋的面積、價(jià)格和質(zhì)量等，卻不清晰闡明評(píng)估計(jì)算標(biāo)準(zhǔn)。這種侵害被征收人知情權(quán)的行為，導(dǎo)致征收雙方缺乏信任，矛盾重重，訴爭(zhēng)不斷。

2.與民爭(zhēng)利的征收補(bǔ)償安置標(biāo)準(zhǔn)

被征收房屋價(jià)值的補(bǔ)償價(jià)格，因征收房屋造成的搬遷、臨時(shí)安置的補(bǔ)償價(jià)格，因征收房屋造成的停產(chǎn)停業(yè)損失的補(bǔ)償價(jià)格等，因各個(gè)省、自治區(qū)、直轄市人民政府的規(guī)定“因地制宜”，而各地不一，征收人一方有較大的自由裁量權(quán)。另外，《國(guó)有土地上房屋征收評(píng)估辦法》第二十九條規(guī)定，除政府對(duì)用于產(chǎn)權(quán)調(diào)換房屋價(jià)格有特別規(guī)定外，應(yīng)當(dāng)以評(píng)估方式確定用于產(chǎn)權(quán)調(diào)換房屋的市場(chǎng)價(jià)值，據(jù)此，除評(píng)估方式確定產(chǎn)權(quán)調(diào)換房屋的市場(chǎng)價(jià)值外，政府還可對(duì)產(chǎn)權(quán)調(diào)換房屋的價(jià)值進(jìn)行特別規(guī)定，這種“特別”規(guī)定里，也存在著自由裁量的空間，行政權(quán)力在裁量中可能因其自利性走向與民爭(zhēng)利的一端，導(dǎo)致申訴、上訪等事件。

3.“先上車，后補(bǔ)票”程序違法

有些行政機(jī)關(guān)工作人員法律意識(shí)淡薄，為了追求地方發(fā)展的政績(jī)等，違反程序進(jìn)行征收房屋。他們“未批先用”、“越權(quán)審批”、在征收決定做出前未征求社會(huì)意見，決定做出后沒有及時(shí)公告，直接自行選任評(píng)估機(jī)構(gòu)，甚至未做補(bǔ)償決定直接強(qiáng)制拆遷，利用暴力、威脅或者違反規(guī)定中斷供水、供熱、供氣、供電和道路通行等非法方式迫使被征收人搬遷。

4.征收中產(chǎn)生權(quán)力“蛀蟲”

在房屋征收過程中，握有行政權(quán)力的行政機(jī)關(guān)及其工作人員，利用職務(wù)之便，做出了挪用、截留、貪污、詐騙征地補(bǔ)償款，與被征收人串通或者接受被征人賄賂，為被征收人違法虛增補(bǔ)償面積等行為。比如，2006年，A省政府批準(zhǔn)征地800余畝用于發(fā)電廠建設(shè)。在M市政府上報(bào)并經(jīng)省政府批準(zhǔn)的征地方案中，征地補(bǔ)償費(fèi)用標(biāo)準(zhǔn)為每畝8萬元。區(qū)政府接到這筆資金后，開始以每畝征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)7萬元向鄉(xiāng)政府撥付，鄉(xiāng)政府按每畝6萬元向村集體支付補(bǔ)償款。其中的差額，被區(qū)和鄉(xiāng)兩級(jí)政府以征地工作經(jīng)費(fèi)為由截留，案發(fā)后查明截留款大部分被截留人私用。[3]

三、城市房屋征收中限制行政權(quán)力的對(duì)策

1.明確區(qū)分房屋征收中的行政行為與民事行為

目前，房屋征收與補(bǔ)償過程中，法律關(guān)系含混復(fù)雜，理論與實(shí)踐對(duì)政府行為的性質(zhì)多有爭(zhēng)論。在理論上，有三種觀點(diǎn)，第一種觀點(diǎn)認(rèn)為城市房屋拆遷行為本質(zhì)上應(yīng)屬于民事法律行為。所以，應(yīng)對(duì)現(xiàn)行拆遷制度進(jìn)行調(diào)整，將拆遷當(dāng)事人已達(dá)成拆遷補(bǔ)償安置協(xié)議作為拆遷許可的法定條件，廢除行政裁決制度和強(qiáng)制拆遷制度；[4]第二種觀點(diǎn)是北京大學(xué)沈巋等五位學(xué)者在給全國(guó)人大常委會(huì)的意見中認(rèn)為征收補(bǔ)償是一種行政法律關(guān)系；第三種觀點(diǎn)認(rèn)為沒有必要像北大五位學(xué)者的意見那樣，認(rèn)為征收補(bǔ)償是一種行政法律關(guān)系并且應(yīng)該由征收的決定方負(fù)責(zé)，而應(yīng)該和《物權(quán)法》配套，確認(rèn)征收補(bǔ)償是一種民事賠償關(guān)系。[5]實(shí)踐中，政府行為的性質(zhì)，也不清晰，被征收人對(duì)諸如征收補(bǔ)償協(xié)議中的補(bǔ)償數(shù)額等的民事訴訟，被法院或以“補(bǔ)償是否合理不是法庭審理的內(nèi)容”為由拒審，或者將其視為行政訴訟，結(jié)果被征收人的維權(quán)之門又被關(guān)了一扇。為了限制行政權(quán)力的不當(dāng)擴(kuò)張，第三種觀點(diǎn)更有可取之處，應(yīng)明確，政府在房屋征收前的規(guī)劃審批行為為政府申請(qǐng)和審批的內(nèi)部行為，政府征收決定為面向社會(huì)公眾的行政行為，這種行政行為是為公共利益而為的行政管理行為，房屋補(bǔ)償中的政府行為應(yīng)是為征收當(dāng)事人雙方就民事財(cái)產(chǎn)權(quán)益處分達(dá)成的民事行為，對(duì)于補(bǔ)償協(xié)議的簽訂雙方都有“議價(jià)權(quán)”，任何一方違反補(bǔ)償協(xié)議，非違約方有權(quán)以平等主體的身份訴請(qǐng)法院要求對(duì)方承擔(dān)違約責(zé)任。如此，有助于理順房屋征收與補(bǔ)償關(guān)系，厘清各方當(dāng)事人權(quán)力和權(quán)利的界限，在保護(hù)公益的同時(shí)，限制行政權(quán)力的不當(dāng)擴(kuò)張，伸張被征收人應(yīng)有的尋求救濟(jì)的權(quán)利。

2.合理確定征收信息公開方式，確保被征收人的知情權(quán)

在房屋征收與補(bǔ)償中，作為現(xiàn)行法律規(guī)定的征收發(fā)起人，政府擁有壓倒性的信息優(yōu)勢(shì)，也容易通過控制信息而單方濫用權(quán)力，侵害被拆遷人權(quán)利。因此，讓行政權(quán)力在信息公開的陽光下運(yùn)行是捋順征收權(quán)力～權(quán)利關(guān)系的重要措施。盡管，法律已經(jīng)規(guī)定征收決定應(yīng)在拆遷范圍內(nèi)公告，但是信息公開的方式和時(shí)間還需進(jìn)一步做出明確規(guī)定：①對(duì)于重要的全局性信息公告，不能只是象征性的在征收單位網(wǎng)站上公告，而應(yīng)在被征收人所在的擬被征收地“多點(diǎn)”書面公告。②對(duì)于所有征地補(bǔ)償相關(guān)信息公告，應(yīng)積極利用網(wǎng)絡(luò)技術(shù)，實(shí)行信息“點(diǎn)對(duì)點(diǎn)”公開，給每個(gè)被征收人發(fā)一個(gè)網(wǎng)絡(luò)帳號(hào)，及時(shí)公告，確保征收信息及時(shí)全面確實(shí)送達(dá)，或者建立征收微信公眾號(hào)，及時(shí)推送相關(guān)信息。③在公告時(shí)間上，重要公告時(shí)間應(yīng)當(dāng)至少30日，而不是短短3日或4日。④打通被征收人信息查詢通道。被征收人攜帶身份證件和征地公告，可以去行政機(jī)關(guān)、銀行等相關(guān)單位，查詢土地詳細(xì)規(guī)劃、補(bǔ)償款額到賬與否等情況，或者為項(xiàng)目專設(shè)信息查詢窗口、建立數(shù)據(jù)庫(kù)、問答庫(kù)等。

3.以“市場(chǎng)價(jià)”為補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，確立“合法財(cái)產(chǎn)盡數(shù)合理補(bǔ)償”原則

補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)是實(shí)踐中征收雙方爭(zhēng)議較多的問題之一，牽動(dòng)各方的敏感神經(jīng)，因而，如何確定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)是補(bǔ)償難題?？紤]到被征收人是“議價(jià)”的弱勢(shì)方，房屋征收補(bǔ)償應(yīng)對(duì)其適度傾斜。首先，確立“合法財(cái)產(chǎn)盡數(shù)合理補(bǔ)償”原則，對(duì)被征收人提出證據(jù)證明的合理賠償要求，征收人應(yīng)優(yōu)先采用。其次，評(píng)估機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)在評(píng)估報(bào)告中給出“市場(chǎng)價(jià)”的評(píng)估依據(jù)。最后，政府應(yīng)對(duì)產(chǎn)權(quán)調(diào)換房屋價(jià)格的“特別規(guī)定”進(jìn)行充分公告和說明。在上訴人喬振邦、王淑英因訴徐州市泉山區(qū)人民政府房屋行政補(bǔ)償一案中[6]，用于安置的房屋是徐州市人民政府根據(jù)《徐州市棚戶區(qū)改造實(shí)施方案》提供的定銷商品房。根據(jù)徐政發(fā)[2007]24號(hào)《徐州市市區(qū)定銷商品房建設(shè)管理暫行辦法》的規(guī)定，定銷商品房是指為妥善安置被拆遷人，由政府主導(dǎo)、市場(chǎng)化建設(shè)，以確定的銷售價(jià)格、套型向被拆遷人定向銷售的商品住宅。盡管，在庭審中行政機(jī)關(guān)論證了涉案安置房?jī)r(jià)格是按市場(chǎng)價(jià)格優(yōu)惠15%確定，而被法院采信，但是產(chǎn)權(quán)調(diào)換房屋價(jià)格的確定應(yīng)該是慎重的和嚴(yán)格的，價(jià)格的認(rèn)定應(yīng)是公開透明的。

4.獎(jiǎng)勵(lì)征收中取得成績(jī)、清廉辦公的行政機(jī)關(guān)及其工作人員

房屋征收往往是針對(duì)多元化、不同利益訴求的群體的行政行為，征收與補(bǔ)償中需要考慮各種情況，調(diào)和各方矛盾，怎樣行使好行政權(quán)力，不濫用行政權(quán)力，不僅是對(duì)行政人員的考驗(yàn)，也是對(duì)制度設(shè)計(jì)的檢驗(yàn)。為防止行政人員越權(quán)或?yàn)E用權(quán)力，避免其進(jìn)行權(quán)力“尋租”，可以適當(dāng)獎(jiǎng)勵(lì)在征收中取得成績(jī)、清廉辦公的行政部門及其工作人員。

5.處分不依法合規(guī)征收的行政機(jī)關(guān)及其工作人員

征收中，限制行政權(quán)力，不僅應(yīng)體現(xiàn)在征收和補(bǔ)償內(nèi)容上，而且應(yīng)體現(xiàn)在程序上。《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》中已經(jīng)明確規(guī)定了征收和補(bǔ)償程序，但是有些行政機(jī)關(guān)及其工作人員，仍無視法律的規(guī)定，違反征收程序規(guī)定，這種情況，不僅法院應(yīng)進(jìn)行嚴(yán)格的司法審查，行政機(jī)關(guān)內(nèi)部也應(yīng)給予行政處分。

6.推行“自主征收”

拆遷中征收雙方“權(quán)力-權(quán)利”不平衡，尤其體現(xiàn)為征收行為幾乎是“不可逆”的。在訴訟中，盡管認(rèn)定房屋征收與補(bǔ)償中行政權(quán)力的行使是不合法的，但因?yàn)椴疬w已經(jīng)處于進(jìn)行態(tài)勢(shì)中，行政決定難以撤銷，只能對(duì)被征收人進(jìn)行補(bǔ)償了事。這一定程度上影響司法公信力，也難以限制行政權(quán)力。而“自主征收”的征收發(fā)起人則由征收人變成了被征收人，使征收人占有信息、權(quán)利等先行優(yōu)勢(shì)?！白灾髡魇铡敝械摹白灾魅恕笔潜徽魇杖?，征收人發(fā)出征收意向，由被征收人考查后主動(dòng)申請(qǐng)征收，與征收人簽訂補(bǔ)償協(xié)議意向，之后才由征收主管部門發(fā)出征收決定的公告。浙江省浦江縣采取了這種拆遷模式，[11]取得了較好的社會(huì)效果，這種模式可以在充分完善后嘗試推廣。

從2001年的《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》發(fā)展到2011年的《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》，對(duì)“行政權(quán)力”的限制已經(jīng)邁開了一大步，法治文明進(jìn)一步彰顯。然而，房屋征收與補(bǔ)償過程中，征收人侵害被征收人權(quán)益的事件仍時(shí)有發(fā)生，可見，還需進(jìn)一步平衡征收當(dāng)事雙方“權(quán)力-權(quán)利”關(guān)系，以順利實(shí)現(xiàn)房屋征收補(bǔ)償改善人民生活、發(fā)展一方經(jīng)濟(jì)的宗旨。

[1]曾國(guó)平等.政府的自利性及其控制——土地征用和房屋拆遷中政府行為透視[J].佛山科學(xué)技術(shù)學(xué)院學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版），2004（11）:45-48.

[2]阮紹榮.對(duì)房屋征收拆遷協(xié)議搬遷方式的法律思考[J].中國(guó)房產(chǎn)，2016（7）:25-27.

[3]黃國(guó)澤.社區(qū)征地拆遷糾紛處理指南[M].重慶:西南師范大學(xué)出版社，2015:42-44.

[4]陳耀東，賈亞強(qiáng).論城市房屋拆遷的法律性質(zhì)及私權(quán)保護(hù)[J].淮陰師范學(xué)院學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版），2005（2）:159-165.

[5]涂四益.從拆遷到征收——當(dāng)下中國(guó)拆遷面臨的問題、出路及難點(diǎn)[J].法學(xué)評(píng)論，2010（3）:49-61.

[6]（2015）蘇行終字第00329號(hào):上訴人喬振邦、王淑英因訴徐州市泉山區(qū)人民政府（以下簡(jiǎn)稱泉山區(qū)政府）房屋行政補(bǔ)償一案[DB/OL]中國(guó)裁判文書網(wǎng).http://wenshu.court.gov.cn/list/list.

[7]秦新安.“模擬拆遷”的浦江模式[J].中國(guó)新聞周刊，2005（1）32-34.

D922.112

A

1008-5947（2017）03-0019-03

2017-05-15

2016年河南省教育廳人文社會(huì)科學(xué)研究重點(diǎn)項(xiàng)目“公益干預(yù)下的權(quán)利限制與抗辯問題研究”（項(xiàng)目編號(hào)：2016-zd-095）。

陳洪嬌，洛陽師范學(xué)院講師，研究方向：公共管理。（河南 洛陽 471000）

責(zé)任編輯 何周富