強(qiáng)化農(nóng)業(yè)支持保護(hù)補(bǔ)貼管理推進(jìn)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展

高美雁

習(xí)近平總書記指出，重農(nóng)固本是安民之基?！笆濉睍r(shí)期，必須堅(jiān)持把解決好“三農(nóng)”問題作為全黨工作重中之重，加大強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)富農(nóng)力度。農(nóng)業(yè)支持保護(hù)補(bǔ)貼資金是中央財(cái)政公共預(yù)算安排的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金，用于支持耕地地力保護(hù)和糧食適度規(guī)模經(jīng)營，以及國家政策確定的其他方向，是一項(xiàng)重要的強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)政策。地方各級財(cái)政、農(nóng)業(yè)主管部門應(yīng)當(dāng)按照各自職責(zé)加強(qiáng)農(nóng)業(yè)支持保護(hù)補(bǔ)貼資金管理，提高資金使用效益，確保資金績效目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

一、農(nóng)業(yè)支持保護(hù)補(bǔ)貼資金的設(shè)立

2004年以來，我國先后實(shí)施了農(nóng)作物良種補(bǔ)貼、種糧農(nóng)民直接補(bǔ)貼和農(nóng)資綜合補(bǔ)貼等三項(xiàng)補(bǔ)貼政策（統(tǒng)稱為農(nóng)業(yè)“三項(xiàng)補(bǔ)貼”）?！叭?xiàng)補(bǔ)貼”對于促進(jìn)糧食生產(chǎn)和農(nóng)民增收、推動農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展發(fā)揮了積極的作用。隨著農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展形勢發(fā)生深刻變化，農(nóng)業(yè)“三項(xiàng)補(bǔ)貼”政策效應(yīng)遞減，政策效能逐步降低，迫切需要調(diào)整完善。

黨中央、國務(wù)院高度重視農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策的有效實(shí)施，明確要求在穩(wěn)定加大農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼力度的同時(shí)，逐步完善農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策，改進(jìn)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼辦法，提高農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策效能。遵照黨的十八屆三中全會和近年來中央一號文件關(guān)于完善農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策、改革農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼制度的部署，財(cái)政部、農(nóng)業(yè)部于2015年5月13日印發(fā)了《關(guān)于調(diào)整完善農(nóng)業(yè)三項(xiàng)補(bǔ)貼政策的指導(dǎo)意見》（財(cái)農(nóng)〔2015〕31號），指導(dǎo)開展農(nóng)業(yè)“三項(xiàng)補(bǔ)貼”改革試點(diǎn)。試點(diǎn)的主要內(nèi)容是將農(nóng)業(yè)“三項(xiàng)補(bǔ)貼”合并為“農(nóng)業(yè)支持保護(hù)補(bǔ)貼”，政策目標(biāo)調(diào)整為支持耕地地力保護(hù)和糧食適度規(guī)模經(jīng)營。2016年4月18日財(cái)政部、農(nóng)業(yè)部下發(fā)《關(guān)于全面推開農(nóng)業(yè)“三項(xiàng)補(bǔ)貼”改革工作的通知》（財(cái)農(nóng)〔2016〕26號），在總結(jié)試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，2016年在全國全面推開農(nóng)業(yè)“三項(xiàng)補(bǔ)貼”改革。2016年6月23日，財(cái)政部、農(nóng)業(yè)部印發(fā)了《農(nóng)業(yè)支持保護(hù)補(bǔ)貼資金管理辦法》（財(cái)農(nóng)〔2016〕74號），標(biāo)志著農(nóng)業(yè)支持保護(hù)補(bǔ)貼資金進(jìn)入全面實(shí)施和規(guī)范管理階段。

二、政策目標(biāo)、補(bǔ)貼對象和范圍

農(nóng)業(yè)支持保護(hù)補(bǔ)貼資金的政策目標(biāo)一是支持耕地地力保護(hù)，二是支持糧食適度規(guī)模經(jīng)營。

（一）耕地地力保護(hù)資金的補(bǔ)貼對象和范圍

用于耕地地力保護(hù)的補(bǔ)貼資金，補(bǔ)貼對象原則上為擁有耕地承包權(quán)的種地農(nóng)民。引導(dǎo)農(nóng)民綜合采取秸稈還田、深松整地、減少化肥農(nóng)藥用量、施用有機(jī)肥等措施，切實(shí)加強(qiáng)農(nóng)業(yè)生態(tài)資源保護(hù)，自覺提升耕地地力。

耕地地力保護(hù)補(bǔ)貼資金補(bǔ)貼范圍是種地農(nóng)民擁有承包權(quán)的耕地面積。補(bǔ)貼依據(jù)可以是二輪承包耕地面積、計(jì)稅耕地面積、確權(quán)耕地面積或糧食種植面積等，具體依據(jù)哪一種類型面積或哪幾種類型面積，由省級人民政府結(jié)合本地實(shí)際自定。

對已作為畜牧養(yǎng)殖場使用的耕地、林地、成片糧田轉(zhuǎn)為設(shè)施農(nóng)業(yè)用地、非農(nóng)業(yè)征（占）用耕地等已改變用途的耕地，以及長年拋荒地、占補(bǔ)平衡中“補(bǔ)”的面積和質(zhì)量達(dá)不到耕種條件的耕地等不予補(bǔ)貼。不予補(bǔ)貼的耕地認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)和程序由各省級財(cái)政部門聯(lián)合農(nóng)業(yè)部門確定。

（二）糧食適度規(guī)模經(jīng)營資金的補(bǔ)貼對象和范圍

用于糧食適度規(guī)模經(jīng)營的補(bǔ)貼資金，支持對象重點(diǎn)向種糧大戶、家庭農(nóng)場、農(nóng)民合作社和農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)組織等新型經(jīng)營主體傾斜，體現(xiàn)“誰多種糧食，就優(yōu)先支持誰”。采取貸款貼息、重大技術(shù)推廣與服務(wù)補(bǔ)助等方式支持新型經(jīng)營主體發(fā)展多種形式的糧食適度規(guī)模經(jīng)營。

不鼓勵(lì)對新型經(jīng)營主體采取現(xiàn)金直補(bǔ)，可采取貸款貼息、重大技術(shù)推廣與服務(wù)補(bǔ)助等方式支持多種形式的糧食適度規(guī)模經(jīng)營。近幾年重點(diǎn)用于支持建立完善農(nóng)業(yè)信貸擔(dān)保體系，統(tǒng)籌用于資本注入、擔(dān)保費(fèi)用補(bǔ)助、風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償?shù)确矫妗?/p>

對農(nóng)業(yè)信貸擔(dān)保機(jī)構(gòu)的資本注入規(guī)模和節(jié)奏要根據(jù)擔(dān)保業(yè)務(wù)運(yùn)營情況合理確定；對新型經(jīng)營主體貸款貼息不超過貸款利息的50%；對重大技術(shù)推廣與服務(wù)補(bǔ)助，應(yīng)采取“先服務(wù)后補(bǔ)助”、提供物化補(bǔ)助、政府購買服務(wù)等方式；不鼓勵(lì)對新型經(jīng)營主體實(shí)行現(xiàn)金直補(bǔ)。單戶補(bǔ)貼要設(shè)置合理的補(bǔ)貼規(guī)模上限。

三、完善有關(guān)基礎(chǔ)工作

農(nóng)業(yè)支持保護(hù)補(bǔ)貼是按照中央“穩(wěn)增長、促改革、調(diào)結(jié)構(gòu)、惠民生”總體部署推出的一項(xiàng)重大強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)富農(nóng)政策?？h級財(cái)政、農(nóng)業(yè)部門應(yīng)當(dāng)配合做好農(nóng)業(yè)支持保護(hù)補(bǔ)貼實(shí)施的基礎(chǔ)工作。

（一）推進(jìn)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證

農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證是落實(shí)農(nóng)業(yè)支持保護(hù)補(bǔ)貼政策的重要基礎(chǔ)性工作，事關(guān)農(nóng)村長遠(yuǎn)發(fā)展和億萬農(nóng)民切身利益。各地要按照農(nóng)業(yè)部等六部門《關(guān)于認(rèn)真做好農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證工作的意見》加快推進(jìn)土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證工作。通過確權(quán)登記頒證，為開展土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)、完善補(bǔ)貼政策、進(jìn)行抵押擔(dān)保提供重要依據(jù)。

（二）引導(dǎo)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)

農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)政策與糧食適度規(guī)模經(jīng)營補(bǔ)貼政策相互聯(lián)系，相輔相成。農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)是實(shí)施糧食適度規(guī)模經(jīng)營補(bǔ)貼的基礎(chǔ)，糧食適度規(guī)模經(jīng)營補(bǔ)貼政策又會反過來促進(jìn)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)。

要加強(qiáng)土地流轉(zhuǎn)管理和服務(wù)，鼓勵(lì)承包農(nóng)戶依法采取轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓及入股等方式流轉(zhuǎn)承包地。引導(dǎo)承包農(nóng)戶與流入方簽訂書面流轉(zhuǎn)合同。新型經(jīng)營主體應(yīng)當(dāng)在工商部門注冊，其糧食經(jīng)營面積應(yīng)當(dāng)在農(nóng)業(yè)主管部門備案。

縣級農(nóng)業(yè)主管部門要依據(jù)自然經(jīng)濟(jì)條件、農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移情況、農(nóng)業(yè)機(jī)械化水平等因素，研究確定本地區(qū)土地規(guī)模經(jīng)營的適宜標(biāo)準(zhǔn)，一般應(yīng)為全縣（市、區(qū)）戶均承包地面積10倍以上。農(nóng)業(yè)主管部門應(yīng)當(dāng)會同有關(guān)部門做好新型經(jīng)營主體和新型服務(wù)主體的資質(zhì)認(rèn)定。

（三）建立健全農(nóng)業(yè)信貸擔(dān)保體系

省級農(nóng)業(yè)信貸擔(dān)保機(jī)構(gòu)由省級財(cái)政部門、農(nóng)業(yè)部門會同有關(guān)部門組建并獨(dú)立運(yùn)營。穩(wěn)妥建立市縣農(nóng)業(yè)信貸擔(dān)保機(jī)構(gòu)。省級財(cái)政部門要利用中央財(cái)政支持糧食適度規(guī)模經(jīng)營補(bǔ)貼資金，對省級、市縣農(nóng)業(yè)信貸擔(dān)保機(jī)構(gòu)進(jìn)行資本金注入。要建立農(nóng)業(yè)信貸擔(dān)保經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)助機(jī)制和農(nóng)業(yè)信貸擔(dān)保系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)救助制度。農(nóng)業(yè)信貸擔(dān)保服務(wù)應(yīng)優(yōu)先滿足從事糧食適度規(guī)模經(jīng)營的各類新型經(jīng)營主體的需要，對其開展糧食生產(chǎn)經(jīng)營的信貸提供擔(dān)保服務(wù)，支持在政策要求范圍內(nèi)適當(dāng)放大擔(dān)保倍數(shù)，增強(qiáng)服務(wù)農(nóng)業(yè)能力。

四、建立健全工作制度

為促進(jìn)農(nóng)業(yè)支持保護(hù)政策的有效落實(shí)，確保適度規(guī)模經(jīng)營補(bǔ)貼發(fā)放工作公平、公正、規(guī)范，省級財(cái)政、農(nóng)業(yè)主管部門應(yīng)當(dāng)根據(jù)《農(nóng)業(yè)支持保護(hù)補(bǔ)貼資金管理辦法》建立健全相關(guān)工作制度。

（一）確定種糧大戶認(rèn)定條件

山東省規(guī)定，享受農(nóng)業(yè)支持保護(hù)補(bǔ)貼政策的種糧大戶，必須具備以下條件：

1. 至少種植一季主要糧食作物。主要糧食作物指小麥、水稻。其中種植小麥的，以小麥種植面積為補(bǔ)貼依據(jù)；種植單季水稻的，以水稻種植面積為補(bǔ)貼依據(jù)。

2. 種植規(guī)模符合適度規(guī)模經(jīng)營標(biāo)準(zhǔn)。種植面積須在50畝（含50畝）以上。其中，50畝（含50畝）以上、200畝以下的，每畝按照60元的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行補(bǔ)貼；200畝（含200畝）以上的，每戶限額補(bǔ)貼1.2萬元。

3. 租種合同符合要求。種糧大戶租種土地時(shí)，與農(nóng)戶（土地承包戶）簽訂的土地流轉(zhuǎn)合同須使用鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)業(yè)（經(jīng)管）部門統(tǒng)一制定的合同，經(jīng)村支部書記和村委會主任審查簽字并加蓋村委會公章，鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)業(yè)（經(jīng)管）部門審核備案。

4. 提供原始票據(jù)。提供與當(dāng)年度種糧面積相適應(yīng)的土地流轉(zhuǎn)費(fèi)用支出憑證及購買種子、農(nóng)藥、肥料等生產(chǎn)資料原始發(fā)票或收據(jù)。

（二）制定補(bǔ)貼申報(bào)流程

山東省種糧大戶補(bǔ)貼申報(bào)程序包括種糧大戶申報(bào)、村初核、鄉(xiāng)鎮(zhèn)審核、縣級農(nóng)業(yè)部門復(fù)核、縣級財(cái)政部門撥付資金五個(gè)環(huán)節(jié)。

1. 種糧大戶申報(bào)。本著“自愿”原則，種糧大戶向土地所在村委會自行申報(bào)。申報(bào)材料主要包括：種糧大戶申報(bào)表及大戶本人身份證、土地流轉(zhuǎn)合同、購買生產(chǎn)資料發(fā)票或收據(jù)等復(fù)印件。種糧大戶不受戶籍、地域限制，符合條件的農(nóng)村、城鎮(zhèn)戶籍人口均可申報(bào)；對在同一縣域內(nèi)跨村、跨鄉(xiāng)鎮(zhèn)流轉(zhuǎn)土地的，分別向土地所在村申報(bào)，由縣級農(nóng)業(yè)部門負(fù)責(zé)匯總面積。

2. 村初核。所在村對種糧大戶提交的申報(bào)資料進(jìn)行初核。內(nèi)容主要包括：地塊的位置、種植糧食作物的種類和面積、土地流轉(zhuǎn)合同的真實(shí)性及雙方當(dāng)事人的基本信息等。初核無誤后，由村支部書記和村委會主任在申報(bào)資料上簽字并加蓋村委會公章上報(bào)鄉(xiāng)鎮(zhèn)。

3. 鄉(xiāng)鎮(zhèn)審核。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府組織對種糧大戶申報(bào)資料進(jìn)行審核，并實(shí)地核查種植的糧食作物、面積等。審核無誤后在村、鄉(xiāng)鎮(zhèn)兩級進(jìn)行公示，公示期不少于7天。公示內(nèi)容包括：種糧大戶姓名、種糧地點(diǎn)、種植作物、面積、補(bǔ)貼金額和監(jiān)督舉報(bào)電話等。公示無誤后，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)業(yè)（經(jīng)管）部門將種糧大戶補(bǔ)貼信息錄入到齊魯惠民補(bǔ)貼“一本通”系統(tǒng)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對補(bǔ)貼對象、種植面積、補(bǔ)貼金額等信息的真實(shí)性、準(zhǔn)確性負(fù)責(zé)。

4. 縣級農(nóng)業(yè)部門復(fù)核。縣級農(nóng)業(yè)部門對種糧大戶申報(bào)資料、申報(bào)流程進(jìn)行復(fù)核。重點(diǎn)審核申報(bào)資料是否齊全、申報(bào)流程是否完備等。根據(jù)審核結(jié)果，認(rèn)真測算資金需求，如實(shí)向縣級財(cái)政部門提供補(bǔ)貼對象的個(gè)人信息、種植面積、補(bǔ)貼數(shù)額等信息?？h級農(nóng)業(yè)部門對種糧大戶補(bǔ)貼信息的完整性、申報(bào)程序的完備性負(fù)責(zé)。

5. 縣級財(cái)政部門撥付資金。縣級財(cái)政部門根據(jù)縣級農(nóng)業(yè)部門提供的種糧大戶補(bǔ)貼信息，及時(shí)向金融部門撥付資金，督促金融部門及時(shí)把資金發(fā)放到種糧大戶的“一本通”賬戶中，并及時(shí)將發(fā)放結(jié)果反饋縣級農(nóng)業(yè)部門。

五、認(rèn)真組織實(shí)施

（一）創(chuàng)新適度規(guī)模經(jīng)營的支持方式

應(yīng)當(dāng)按照因地制宜、簡便易行、效率與公平兼顧的原則，創(chuàng)新適度規(guī)模經(jīng)營的支持方式。不鼓勵(lì)對新型經(jīng)營主體實(shí)行現(xiàn)金直補(bǔ)。單戶補(bǔ)貼要設(shè)置合理的補(bǔ)貼規(guī)模上限。

省級農(nóng)業(yè)信貸擔(dān)保平臺資本金注入。資本注入規(guī)模和節(jié)奏要根據(jù)擔(dān)保業(yè)務(wù)運(yùn)營情況合理確定。

糧食適度規(guī)模經(jīng)營主體貸款貼息。各地農(nóng)業(yè)部門負(fù)責(zé)對新型糧食經(jīng)營主體在糧食生產(chǎn)、儲藏、加工、銷售等環(huán)節(jié)，購置農(nóng)機(jī)具、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等發(fā)生的貸款進(jìn)行審核，貸款貼息不超過貸款利息的50%。

重大技術(shù)推廣與服務(wù)補(bǔ)助。應(yīng)采取先服務(wù)后補(bǔ)助、提供物化補(bǔ)助、政府購買服務(wù)等方式。不鼓勵(lì)對新型經(jīng)營主體實(shí)行現(xiàn)金直補(bǔ)。單戶補(bǔ)貼要設(shè)置合理的補(bǔ)貼規(guī)模上限。

（二）規(guī)范農(nóng)業(yè)支持保護(hù)補(bǔ)貼發(fā)放

縣級農(nóng)業(yè)部門要認(rèn)真組織做好本轄區(qū)內(nèi)農(nóng)業(yè)支持保護(hù)補(bǔ)貼基礎(chǔ)數(shù)據(jù)采集、審核、匯總等工作，包括農(nóng)戶基本信息、補(bǔ)貼面積、補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)、補(bǔ)貼金額等，并應(yīng)對補(bǔ)貼給農(nóng)民的資金進(jìn)行7天公示。公示無異議后，縣級財(cái)政部門會同農(nóng)業(yè)部門應(yīng)按照便民高效、資金安全的原則，及時(shí)通過“一卡（折）通”等方式將補(bǔ)貼資金直接發(fā)放給農(nóng)民。

（三）加強(qiáng)農(nóng)業(yè)支持保護(hù)補(bǔ)貼資金績效管理

農(nóng)業(yè)支持保護(hù)補(bǔ)貼資金應(yīng)按規(guī)定設(shè)定績效目標(biāo)，開展績效運(yùn)行監(jiān)控。省級財(cái)政部門會同農(nóng)業(yè)部門按照預(yù)算績效管理規(guī)定和資金管理需要，對市縣級政策實(shí)施情況開展績效評價(jià)?？冃гu價(jià)結(jié)果以適當(dāng)方式予以通報(bào)，并作為資金分配的因素之一。

地方各級財(cái)政部門應(yīng)加強(qiáng)組織管理，保障政策的有效實(shí)施，支持做好補(bǔ)貼面積核實(shí)、補(bǔ)貼公示制度建立、“一卡（折）通”發(fā)放資金、推進(jìn)農(nóng)民補(bǔ)貼網(wǎng)建設(shè)、加強(qiáng)補(bǔ)貼監(jiān)管等工作。

對任何單位和個(gè)人滯留截留、虛報(bào)冒領(lǐng)、擠占挪用農(nóng)業(yè)支持保護(hù)補(bǔ)貼資金，以及其他違反規(guī)定的行為，按照《中華人民共和國預(yù)算法》《財(cái)政違法行為處罰處分條例》等有關(guān)規(guī)定追究法律責(zé)任。