淺談建設(shè)工程招投標(biāo)存在的問題

曾群

（海南公路建設(shè)項(xiàng)目管理有限公司，海南 海口 570203）

淺談建設(shè)工程招投標(biāo)存在的問題

曾群

（海南公路建設(shè)項(xiàng)目管理有限公司，海南 ?？?570203）

我國(guó)建設(shè)工程招投標(biāo)雖然起步較晚，但發(fā)展很快。在快速發(fā)展的過程中還是存在著一些諸如法律法規(guī)體系不完善、行政行業(yè)主管部門權(quán)力集中等問題，就建設(shè)工程招投標(biāo)活動(dòng)中存在的幾點(diǎn)問題進(jìn)行了詳細(xì)論述，提出了相關(guān)的解決措施。

建設(shè)工程；招標(biāo)；投標(biāo)；問題

0 引言

建設(shè)工程招標(biāo)投標(biāo)是依據(jù)《中華人民共和國(guó)建筑法》《中華人民共和國(guó)招標(biāo)投標(biāo)法》（以下簡(jiǎn)稱《招標(biāo)投標(biāo)法》）等一系列法律進(jìn)行的一種市場(chǎng)交易活動(dòng)，是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中的一種競(jìng)爭(zhēng)方式，是深化建筑業(yè)改革的一項(xiàng)重大舉措，也是基本建設(shè)體制改革的一個(gè)突破口。隨著公共資源交易平臺(tái)的建立、運(yùn)行及招投標(biāo)法律法規(guī)制度的健全和完善，工程招投標(biāo)已逐步走上規(guī)范化軌道，并成為治理和預(yù)防建設(shè)工程領(lǐng)域腐敗問題的有效措施。建設(shè)工程招標(biāo)投標(biāo)制度在我國(guó)已經(jīng)推行多年，但目前在招標(biāo)投標(biāo)執(zhí)行過程中仍然存在一些問題，制約了建筑市場(chǎng)的可持續(xù)發(fā)展。

1 招投標(biāo)過程中存在的問題分析

1.1 法律法規(guī)體系不夠完善

目前我國(guó)還處在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體系框架剛剛建立階段，建設(shè)工程招投標(biāo)依據(jù)的法律法規(guī)內(nèi)容尚存在不完善的地方，主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面：一方面是法律法規(guī)內(nèi)容缺乏，需要補(bǔ)充；另一方面是隨著經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，原有的法律法規(guī)不適應(yīng)新的經(jīng)濟(jì)發(fā)展環(huán)境，需要修改、完善和統(tǒng)一。

多頭立法、條塊分割，下位法與上位法不一致甚至沖突，降低了法律的約束效力。我國(guó)招標(biāo)投標(biāo)相關(guān)的法律法規(guī)、規(guī)章以及管理辦法等規(guī)范性制度文件，分別由全國(guó)人民代表大會(huì)、國(guó)家相關(guān)部委、地方人大及政府各級(jí)行政主管部門來制定，由于各自角度和立場(chǎng)不同，同時(shí)受部門利益影響，造成實(shí)際上的多頭立法、條塊分割、部門壟斷，甚至出現(xiàn)下位法與上位法沖突和抵觸，部分部委和地方的招標(biāo)投標(biāo)文件與上位法《招標(biāo)投標(biāo)法》相沖突，降低了法律的約束力。

1.2 行政、行業(yè)主管部門權(quán)力集中

目前，在招投標(biāo)市場(chǎng)中，一些行業(yè)和部門既是政策的制定者，又是資金的安排者，也是代理機(jī)構(gòu)的遴選者，還是許多項(xiàng)目的招標(biāo)人，同時(shí)又是部分投標(biāo)人的領(lǐng)導(dǎo)者，招標(biāo)工作的仲裁者。集決策、執(zhí)行與監(jiān)督權(quán)力于一體，極易在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中引發(fā)權(quán)錢交易的腐敗行為。這就導(dǎo)致個(gè)別領(lǐng)導(dǎo)和工作人員能很容易地利用手中的權(quán)力違規(guī)干預(yù)和插手招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)，通過權(quán)力為自己牟取私利。招投標(biāo)領(lǐng)域的這種腐敗實(shí)際上是一種體制性缺陷所引發(fā)的腐敗。

1.3 地方保護(hù)主義行為的盛行

《招標(biāo)投標(biāo)法》和《中華人民共和國(guó)招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》頒布的主要作用是加強(qiáng)建設(shè)工程招投標(biāo)的管理，維護(hù)建設(shè)市場(chǎng)的正常秩序，保護(hù)當(dāng)事人的合法權(quán)益，防止行政干預(yù)。但不少招投標(biāo)活動(dòng)中地方保護(hù)主義行為嚴(yán)重，一些地區(qū)或部門抬高進(jìn)入門檻，設(shè)下道道難關(guān)，排斥外地或外系統(tǒng)的企業(yè)。有些省份設(shè)置了省級(jí)的備案制度，到了地方市縣還有備案制度，甚至還設(shè)置了行業(yè)的備案制度，除了對(duì)投標(biāo)企業(yè)設(shè)置的備案制度，對(duì)招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)同樣也設(shè)置了備案制度，使得招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)的工作重點(diǎn)不在招標(biāo)服務(wù)上，而整天忙于各類備案，導(dǎo)致整體的服務(wù)質(zhì)量降低，沒有達(dá)到預(yù)期的服務(wù)目標(biāo)。地方保護(hù)主義行為不僅直接破壞了項(xiàng)目招投標(biāo)的秩序，同時(shí)也不利于工程建設(shè)行業(yè)的改革與發(fā)展。

1.4 圍標(biāo)串標(biāo)屢禁不止

“圍標(biāo)”是指幾個(gè)投標(biāo)人之間相互約定，一致抬高或壓低投標(biāo)報(bào)價(jià)進(jìn)行投標(biāo)，通過限制競(jìng)爭(zhēng)，排擠其他投標(biāo)人，使某個(gè)利益相關(guān)者中標(biāo)，從而謀取利益的手段、行為和現(xiàn)象。圍標(biāo)行為的發(fā)起者稱為圍標(biāo)人，參與圍標(biāo)行為的投標(biāo)人稱為陪標(biāo)人。圍標(biāo)是不成熟的建設(shè)招投標(biāo)市場(chǎng)發(fā)展到一定階段所產(chǎn)生的，圍標(biāo)成員達(dá)成攻守同盟。通常在整個(gè)圍標(biāo)過程中，陪標(biāo)人嚴(yán)格遵守雙方合作協(xié)議要求以保證圍標(biāo)人能順利中標(biāo)，并對(duì)整個(gè)圍標(biāo)活動(dòng)保密。圍標(biāo)成功后，圍標(biāo)人按照約定支付陪標(biāo)人好處或利益互換。有時(shí)候圍標(biāo)全過程為圍標(biāo)人一手操辦，陪標(biāo)人提供資質(zhì)、人員和必要條件予以協(xié)助。有時(shí)候是投標(biāo)人入圍后將入圍資格賣給圍標(biāo)人，圍標(biāo)人借用入圍投標(biāo)人資格操縱投標(biāo)，而陪標(biāo)人保持沉默。

“串標(biāo)”從廣義上講，顧名思義就是串通投標(biāo)，即投標(biāo)人為獲取中標(biāo)而互相串通、損害項(xiàng)目業(yè)主利益，或是投標(biāo)人與發(fā)標(biāo)人、代理機(jī)構(gòu)互相串通，損害其他投標(biāo)人或項(xiàng)目業(yè)主利益，是招投標(biāo)領(lǐng)域常見的一種企圖非法獲取中標(biāo)的行為和現(xiàn)象。狹義上講，“串標(biāo)”是指除圍標(biāo)外的串通投標(biāo)，即排除圍標(biāo)現(xiàn)象的一般串通投標(biāo)行為，包括投標(biāo)人與招標(biāo)人、招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)之間串通和兩個(gè)以上投標(biāo)人松散型非正當(dāng)合謀投標(biāo)。

由于認(rèn)定圍標(biāo)、串標(biāo)事實(shí)所需要的證據(jù)較難收集，而無論是《中華人民共和國(guó)刑法》還是《中華人民共和國(guó)行政處罰法》對(duì)這種違法犯罪事實(shí)的認(rèn)定，都需要事實(shí)清楚、證據(jù)確鑿作為前提，再加上圍標(biāo)、串標(biāo)者采取的手段都比較隱蔽，只要圍標(biāo)、串標(biāo)者之間不發(fā)生內(nèi)訌，最終被依法查處并追究刑事責(zé)任的就屈指可數(shù)了。圍標(biāo)、串標(biāo)現(xiàn)實(shí)風(fēng)險(xiǎn)低，風(fēng)險(xiǎn)收益與風(fēng)險(xiǎn)成本比值放大，不少投標(biāo)人膽大妄為，圍標(biāo)、串標(biāo)行為盛囂塵上，導(dǎo)致圍標(biāo)、串標(biāo)現(xiàn)象屢禁不止。

1.5 編制投標(biāo)文件的時(shí)間不足

建設(shè)工程的評(píng)標(biāo)辦法中，投標(biāo)人得分值一般由技術(shù)標(biāo)分值和商務(wù)標(biāo)分值組成。由于商務(wù)標(biāo)中的企業(yè)業(yè)績(jī)、信譽(yù)、人員等為投標(biāo)人無法左右的因素，因此投標(biāo)人一般都把技術(shù)標(biāo)和商務(wù)標(biāo)的報(bào)價(jià)作為投標(biāo)文件的重中之重。作為決定投標(biāo)人競(jìng)爭(zhēng)能力的關(guān)鍵，投標(biāo)人必須擁有足夠的時(shí)間進(jìn)行斟酌研究以進(jìn)行投標(biāo)文件的編制。目前，國(guó)內(nèi)工程招標(biāo)中，工程量清單招標(biāo)的應(yīng)用范圍在不斷擴(kuò)大，為最大限度地規(guī)避工程量計(jì)算不準(zhǔn)確帶來的風(fēng)險(xiǎn)，投標(biāo)人必須根據(jù)圖紙對(duì)工程量清單進(jìn)行仔細(xì)的計(jì)算或復(fù)核，其工作量相當(dāng)巨大。同時(shí)，由于技術(shù)方案的先進(jìn)性、經(jīng)濟(jì)性、合理性直接影響到投標(biāo)人的報(bào)價(jià)、工期等，投標(biāo)人須對(duì)此進(jìn)行慎重研究。然而，目前部分工程項(xiàng)目，特別是個(gè)別所謂“政治工程”，招標(biāo)單位往往迫于行政命令或其他方面所要求的工程進(jìn)度的壓力，將投標(biāo)文件的編制時(shí)間規(guī)定剛好定在《招標(biāo)投標(biāo)法》的最低要求：自招標(biāo)文件開始發(fā)出之日起至投標(biāo)人提交投標(biāo)文件截止之日止，最短不得少于20 d。更有甚者，在投標(biāo)截止日期前幾天，通知投標(biāo)人設(shè)計(jì)文件或工程范圍已進(jìn)行變更，而建設(shè)行政主管部門對(duì)此監(jiān)督不嚴(yán)，執(zhí)法不力。由于沒有合理的編制投標(biāo)文件的時(shí)間，投標(biāo)人只能對(duì)企業(yè)過去工程的投標(biāo)文件中的技術(shù)方案或有關(guān)資料進(jìn)行組合，從而使技術(shù)方案近乎于程式化、標(biāo)準(zhǔn)化，失去技術(shù)方案應(yīng)有的針對(duì)性。

1.6 專家評(píng)標(biāo)時(shí)間不足

一般情況下，中小型工程有效的投標(biāo)文件有3～6個(gè)，甚至更多。而對(duì)大型工程，特別是采取公開招標(biāo)的項(xiàng)目，評(píng)標(biāo)專家評(píng)審的投標(biāo)文件數(shù)量很多。目前中小型工程的評(píng)標(biāo)時(shí)間約為半天至一天，專家對(duì)每個(gè)投標(biāo)單位的投標(biāo)文件的評(píng)審時(shí)間不超過1 h；大型工程的評(píng)標(biāo)時(shí)間為2 d左右，專家對(duì)每家投標(biāo)單位的投標(biāo)文件的評(píng)審時(shí)間不足2 h。而投標(biāo)單位僅施工組織設(shè)計(jì)就長(zhǎng)達(dá)數(shù)十頁甚至上百頁，因此在如此倉(cāng)促的時(shí)間內(nèi)，評(píng)標(biāo)專家很難對(duì)各家的投標(biāo)文件做出全面的評(píng)審，因而很難實(shí)現(xiàn)招標(biāo)工作中所要求的“擇優(yōu)選擇中標(biāo)人”原則。

1.7 不平衡報(bào)價(jià)難以避免

不平衡報(bào)價(jià)是指在總的報(bào)價(jià)固定不變這一前提下，相對(duì)于正常水平，提高某些分項(xiàng)工程的單價(jià)，同時(shí)降低另外一些分項(xiàng)工程的單價(jià)。不平衡報(bào)價(jià)法為有經(jīng)驗(yàn)的投標(biāo)人常用的一種投標(biāo)策略，其目的是：早收錢，以利于中標(biāo)人盡早收回資金并加大現(xiàn)金流量，減少貨款利息及利息支出，甚至獲得存款利息；多收錢，通過策略性地降低實(shí)際施工時(shí)數(shù)量可能減少的分項(xiàng)單價(jià)，提高實(shí)際施工實(shí)施時(shí)數(shù)量可能增多的分項(xiàng)工程單價(jià)，增收創(chuàng)利。投標(biāo)人不平衡報(bào)價(jià)策略的運(yùn)用將增加其收益，另一方面則勢(shì)必給投資者帶來損失。評(píng)標(biāo)委員會(huì)如果發(fā)現(xiàn)投標(biāo)人存在不平衡報(bào)價(jià)的情況下，會(huì)要求投標(biāo)人予以澄清，但由于前面所述的評(píng)標(biāo)專家評(píng)審時(shí)間不足、專家能力不夠等方面的原因，投標(biāo)人的不平衡報(bào)價(jià)往往很難被發(fā)現(xiàn)。

1.8 信用體系的不完善

招投標(biāo)活動(dòng)中之所以會(huì)屢屢出現(xiàn)出賣企業(yè)資質(zhì)，采取掛靠、借用施工資質(zhì)投標(biāo)現(xiàn)象，其中一個(gè)重要原因是整個(gè)招投標(biāo)市場(chǎng)信用大環(huán)境的缺失，誠(chéng)信體系建設(shè)滯后。對(duì)于優(yōu)質(zhì)的守信用的企業(yè)，政府扶持政策不明朗，而不誠(chéng)信的企業(yè)卻能夠以較低的成本得到豐厚的回報(bào)，無法真正落實(shí)保護(hù)和鼓勵(lì)守信者、懲戒失信者。招標(biāo)方、招標(biāo)機(jī)構(gòu)、投標(biāo)方、評(píng)標(biāo)專家等參與各方的誠(chéng)信數(shù)據(jù)不能及時(shí)得到整合和交流，缺少能夠獨(dú)立進(jìn)行信用評(píng)價(jià)的中介機(jī)構(gòu)，信用評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)難以制定，評(píng)價(jià)結(jié)果得不到很好運(yùn)用。

我國(guó)目前還未建立起與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的信用體系，信用法制建設(shè)還處于探索階段，還沒有一套規(guī)范的、完整的企業(yè)信用建設(shè)的法律法規(guī)體系，缺乏有效約束信用缺失行為的完善的法律法規(guī)制度，使得信用缺失行為和投機(jī)行為有機(jī)可乘。

信用體系建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)各異，信用信息分割。當(dāng)前信用體系的建設(shè)和管理大多處于各自為政狀態(tài)，缺乏統(tǒng)一的征信機(jī)構(gòu)，信用評(píng)價(jià)分散且規(guī)范性差、隨意性大。政府部門、金融部門、行業(yè)協(xié)會(huì)、研究機(jī)構(gòu)都在做企業(yè)信用方面的評(píng)價(jià)和發(fā)放證書與牌匾，缺乏統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)。這種情形，一方面使企業(yè)無所適從，不知所措；另一方面也使社會(huì)公眾無所適從、眼花繚亂。由此可見，構(gòu)建一個(gè)完善的信用評(píng)價(jià)和監(jiān)管體系已成為規(guī)范招投標(biāo)市場(chǎng)秩序的當(dāng)務(wù)之急。

2 工程招投標(biāo)存在問題的解決措施

2.1 健全招投標(biāo)運(yùn)行體系

要健全招投標(biāo)體系，必須設(shè)置科學(xué)有效的招投標(biāo)運(yùn)行制度。如設(shè)立招投標(biāo)信用體系，對(duì)于信用違規(guī)的行為已經(jīng)發(fā)現(xiàn)應(yīng)記入信用檔案，并作為以后投標(biāo)的重要考核依據(jù)；設(shè)立投訴舉報(bào)制度，查處招標(biāo)投標(biāo)中違法違規(guī)行為，達(dá)到監(jiān)管的目的。一套科學(xué)有效的招投標(biāo)運(yùn)行體系，能創(chuàng)造一個(gè)健康的招投標(biāo)運(yùn)行環(huán)境，對(duì)保證工程建設(shè)效益起到事半功倍的效果。

2.2 增強(qiáng)政府監(jiān)管制約機(jī)制，強(qiáng)化監(jiān)管意識(shí)

首先，實(shí)施全過程監(jiān)管，積極調(diào)整或轉(zhuǎn)變政府監(jiān)管方式，把監(jiān)管工作貫徹到招標(biāo)文件的制定、開標(biāo)、評(píng)標(biāo)、定標(biāo)等全過程，實(shí)施事前、中、后監(jiān)督相結(jié)合的方式；其次，創(chuàng)建招投標(biāo)監(jiān)管信息平臺(tái)，實(shí)行“陽光操作”，保證公告信息的及時(shí)與準(zhǔn)確，杜絕信息發(fā)布的暗箱操作；再次，加強(qiáng)監(jiān)管制度，結(jié)合本地區(qū)實(shí)際情況，建立健全各種操作性強(qiáng)的規(guī)范性配套制度，形成全面、高效的監(jiān)督機(jī)制；最后，從提高監(jiān)管人員思想素質(zhì)、專業(yè)知識(shí)、創(chuàng)新意識(shí)上下功夫，加強(qiáng)監(jiān)管機(jī)構(gòu)的自身建設(shè)。

2.3 強(qiáng)化招投標(biāo)管理，嚴(yán)格依法招標(biāo)

（1）增強(qiáng)法律意識(shí)。各級(jí)建設(shè)行政主管部門和招投標(biāo)監(jiān)管部門，要加強(qiáng)對(duì)《招標(biāo)投標(biāo)法》等法律法規(guī)的學(xué)習(xí)，努力提高整體素質(zhì)，增強(qiáng)法律意識(shí)，增強(qiáng)責(zé)任感，把招投標(biāo)工作放到重要位置，真正做到知法懂法、自覺守法、嚴(yán)格執(zhí)法。

（2）規(guī)范市場(chǎng)準(zhǔn)入行為。對(duì)于公開招標(biāo)項(xiàng)目，招標(biāo)人不得以不合理的條件限制、排斥潛在投標(biāo)人參加投標(biāo)活動(dòng)，不得自行推薦投標(biāo)入圍單位；在招標(biāo)公告、資格預(yù)審文件和招標(biāo)文件中不得人為設(shè)障礙。

（3）加強(qiáng)對(duì)招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)監(jiān)管。嚴(yán)格招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)備案準(zhǔn)入制度，對(duì)于沒有國(guó)家和有關(guān)建設(shè)行政主管部門認(rèn)定資格和年度信用評(píng)價(jià)為不合格的代理機(jī)構(gòu)，堅(jiān)決禁止從事工程招標(biāo)代理業(yè)務(wù)，嚴(yán)厲打擊招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)越級(jí)、掛靠等違法違規(guī)行為。

2.4 細(xì)化評(píng)標(biāo)辦法，規(guī)范評(píng)標(biāo)專家管理，保證評(píng)標(biāo)質(zhì)量

根據(jù)工程規(guī)模、性質(zhì)的不同，細(xì)化評(píng)標(biāo)辦法，最大限度地減少人為因素影響，保證評(píng)標(biāo)工作科學(xué)、合理、公正、透明；對(duì)于具有通用技術(shù)、性能標(biāo)準(zhǔn)或者招標(biāo)人對(duì)其技術(shù)、性能沒有特殊要求的工程項(xiàng)目，采用經(jīng)評(píng)審的最低投標(biāo)價(jià)法評(píng)標(biāo)；對(duì)于技術(shù)、性能有特殊要求，難度較大的工程，采用綜合評(píng)估法評(píng)標(biāo)；對(duì)于采用工程量清單計(jì)價(jià)的招投標(biāo)項(xiàng)目，要求招標(biāo)人設(shè)立招標(biāo)控制價(jià)，并結(jié)合具體實(shí)際，確定招標(biāo)控制價(jià)浮動(dòng)標(biāo)準(zhǔn)。

加強(qiáng)對(duì)評(píng)標(biāo)專家的管理，增強(qiáng)職業(yè)道德精神，嚴(yán)格專家資格認(rèn)定，試行持證上崗，并實(shí)現(xiàn)全國(guó)評(píng)標(biāo)專家資源共享。對(duì)評(píng)標(biāo)專家進(jìn)行動(dòng)態(tài)管理，實(shí)行清出值，對(duì)評(píng)標(biāo)中不認(rèn)真、職業(yè)道德差的專家要嚴(yán)肅處理，嚴(yán)重的取消評(píng)標(biāo)資格并從專家?guī)熘星宄觥?/p>

3 結(jié)語

綜上所述，建設(shè)工程招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)要達(dá)到“公開、公平、公正、擇優(yōu)”的目標(biāo)，建立合理、完善、配套的法規(guī)制度，推進(jìn)信用體系的建設(shè)是首要任務(wù)。還要明確監(jiān)督執(zhí)法工作的職責(zé)、職權(quán)，以及多個(gè)主管部門的協(xié)同合作，才能從根本上解決建設(shè)工程招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)中存在的問題。

[1]陽光時(shí)代律師事務(wù)所.工程建設(shè)項(xiàng)目招標(biāo)投標(biāo)法律實(shí)務(wù)問題解答與案例評(píng)析[M].北京：中國(guó)建筑工業(yè)出版社，2012.

[2]中央治理工程建設(shè)領(lǐng)域突出問題工作領(lǐng)導(dǎo)小組，國(guó)務(wù)院法制辦公室.工程建設(shè)領(lǐng)域突出問題專項(xiàng)治理法律政策指導(dǎo)[M].北京：中國(guó)法制出版社，2009.

F284

B

1009-7716（2017）09-0164-03

10.16799/j.cnki.csdqyfh.2017.09.050

2017-04-11

曾群（1981-），女，海南樂東人，工程師，從事道路與橋梁工程合同管理、招投標(biāo)、計(jì)量工作。