關(guān)于地方政府治理地方債問題的對策研究

張潔

文章編號(hào)：2095-6835（2017）04-0116-02

摘 要：地方政府舉債問題作為財(cái)稅改革中的熱點(diǎn)，受到了學(xué)術(shù)界的高度關(guān)注?，F(xiàn)階段，我國地方債方面仍然存在許多問題亟待解決。以地方債所面臨的困境為出發(fā)點(diǎn)，討論地方政府如何科學(xué)解決地方債務(wù)問題，防止發(fā)生地方債危機(jī)。

關(guān)鍵詞：地方債；地方政府；政府職能；財(cái)政困境

中圖分類號(hào)：F812.5 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A DOI：10.15913/j.cnki.kjycx.2017.04.116

1 地方債

地方政府舉債是指為了本地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，在自身財(cái)力不足時(shí)，地方政府作為獨(dú)立的債務(wù)主體借助政府的信用向金融組織或社會(huì)法人、其他組織機(jī)構(gòu)舉債的行為。

2 地方債面臨的困境

2.1 財(cái)權(quán)事權(quán)不匹配

財(cái)政分權(quán)是地方舉債的主要原因。1993年，我國進(jìn)行分稅分級(jí)財(cái)政體制改革，財(cái)權(quán)上收，事權(quán)下放。此次改革加強(qiáng)了中央的控制力，削弱了地方的財(cái)政實(shí)力，導(dǎo)致中央與地方政府之間無法實(shí)現(xiàn)均衡，地方政府收支嚴(yán)重失衡，地方政府不得不采取舉債的方式填補(bǔ)財(cái)政缺口。

2.2 地方債務(wù)管理制度的缺位

我國地方債務(wù)管理制度發(fā)生了許多大的變化，1993頒布的《預(yù)算法》中規(guī)定：“禁止地方政府發(fā)行地方政府債券。”《中華人民共和國中國人民銀行法》規(guī)定：“中國人民銀行不得向地方政府提供貸款。”由此可見，地方政府舉債是明令禁止的。在現(xiàn)實(shí)中，通過國債轉(zhuǎn)貸、融資平臺(tái)發(fā)行“公司債型地方債”或者“資金信托型地方債”等“準(zhǔn)地方債”以及貸款等方式的舉債情況屢見不鮮。然而，在應(yīng)對2008年的金融危機(jī)時(shí)，中央采取了更加靈活的嘗試，允許中央代發(fā)代還地方政府舉債，并且在2011年允許部分地方政府直接發(fā)行，2014年允許地方債自發(fā)自還?？梢姡胤秸l(fā)債逐漸擁有一定的自主權(quán)。2014年修訂的《預(yù)算法》明確了地方政府享有舉債權(quán)，規(guī)定了舉債的主體、舉債的類型、舉債的額度等內(nèi)容。2014年，國務(wù)院發(fā)布《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》；2015年，財(cái)政部連續(xù)頒布了《2015年地方政府專項(xiàng)債券預(yù)算管理辦法》等文件，逐漸改善了地方債務(wù)管理缺位的現(xiàn)狀。

2.3 缺乏對地方債務(wù)管理的正確認(rèn)識(shí)

地方政府舉債是地方政府為了本地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，在自身財(cái)力不足時(shí)，地方政府作為獨(dú)立的債務(wù)主體，借助政府的信用向金融組織或社會(huì)法人、其他組織機(jī)構(gòu)舉債的行為。地方舉債是為了滿足戰(zhàn)爭需要或應(yīng)對財(cái)政危機(jī)而產(chǎn)生的，并不作為政府籌集資金的經(jīng)常性財(cái)政工具。有數(shù)據(jù)顯示，2008年金融危機(jī)后，中央提出關(guān)于放寬地方政府債務(wù)發(fā)行的相關(guān)政策，并且在2009年、2010年代理地方政府發(fā)行2 000億元作為地方融資，打破了對地方債務(wù)的禁止令。雖然地方債不作為經(jīng)常性的財(cái)政工具，但是，它常以應(yīng)對危機(jī)的面孔出現(xiàn)屢見不鮮。這說明，地方債并不是孤立存在的，它應(yīng)該屬于財(cái)政體制中的一部分，不能僅僅將地方債看作是應(yīng)急工具，填補(bǔ)財(cái)政缺口的工具，而應(yīng)該將地方債納入中央和地方的財(cái)政管理中。

2.4 地方債發(fā)行量能否能滿足地方政府需求

由審計(jì)署的審計(jì)數(shù)據(jù)可知，2009年以來，在每年新增的地方政府性債務(wù)中，需要地方政府擔(dān)負(fù)償還職責(zé)的債務(wù)達(dá)到1萬億以上，多數(shù)年份在1.5億元以上。但由2015年的政府工作報(bào)告可知，2015年地方政府發(fā)行5 000億元一般債券和1 000億元專項(xiàng)債，總量達(dá)到6 000億元。這中間有巨大的差額，是難以滿足地方政府的需求的。

3 地方政府治理地方債的對策

3.1 理清財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任

改革開放以來，中央與地方的財(cái)政關(guān)系經(jīng)歷了一些變化——統(tǒng)收統(tǒng)支、“分灶吃飯”、包干制、分稅制等。分稅制改革建立了具有我國特色的中央與地方的事權(quán)關(guān)系，有利于完善我國的財(cái)政制度?，F(xiàn)行的中央與地方財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分還存在模糊不清的問題，需要相關(guān)部門和人員著力解決。國家有關(guān)部門應(yīng)該給予地方政府自主權(quán)，明確不同債務(wù)對應(yīng)的事權(quán)和支出責(zé)任，制訂地方政府債務(wù)的償還機(jī)制和救援機(jī)制，從而改善事權(quán)關(guān)系的現(xiàn)狀。

3.2 轉(zhuǎn)變地方政府職能，提高地方政府治理能力

轉(zhuǎn)變地方政府職能，將職能重心從基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)轉(zhuǎn)到公共服務(wù)上。在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)融資方面，地方政府可以與私營部門合作，擴(kuò)大資金來源，引入社會(huì)資金力量。對于關(guān)乎民生的公共服務(wù)領(lǐng)域，政府應(yīng)當(dāng)加大各方面的投入力度，不斷提高人們的生活水平，滿足人們的需求。面對高速的經(jīng)濟(jì)增長和激烈的全球競爭，提高國家治理水平是人們對國家和政府提出的新要求，而依法規(guī)范地方政府債務(wù)管理也成為了一項(xiàng)重要內(nèi)容。我國政府舉債規(guī)模龐大，在舉債額度、舉債目的、使用方向、監(jiān)管、風(fēng)險(xiǎn)等方面存在一些問題。面對這種情況，國家債務(wù)管理是非常重要的。國家債務(wù)失控也是國家治理失敗的體現(xiàn)，例如希臘，政府無法有效控制高福利的開支，導(dǎo)致債務(wù)失控，不僅國內(nèi)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和民生問題受到很大的影響，整個(gè)國家的國際形象也受到很大的影響，同時(shí)，這也是引發(fā)歐元危機(jī)的深層次原因。

3.3 加強(qiáng)對地方政府財(cái)政管理的監(jiān)管

在工作過程中，要加強(qiáng)地方政府債務(wù)管理的科學(xué)化，定期發(fā)布地方債務(wù)狀況，對債務(wù)金額、債務(wù)發(fā)行、債務(wù)償還、債務(wù)預(yù)警等進(jìn)行監(jiān)管，保證地方政府債務(wù)的公開化和透明化。另外，相關(guān)部門還要逐步完善債務(wù)預(yù)算和會(huì)計(jì)制度，真實(shí)反映政府各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，提高地方債務(wù)的透明度，定期統(tǒng)計(jì)和核算地方政府債務(wù)；建立完善的地方債務(wù)績效評(píng)價(jià)體系，將債務(wù)資金投入、支出、收益等指標(biāo)納入績效考核的體系中，選擇績效評(píng)價(jià)方法，健全完善的績效評(píng)價(jià)體系，從而幫助地方政府有效監(jiān)管地方的債務(wù)。

3.4 完善政績考核和官員晉升機(jī)制

在現(xiàn)有的政府政績考核和官員晉升考核體制下，地方政府官員更愿意選擇在短期內(nèi)可以明晰看見成效的政績工程，那么，大規(guī)模的投資基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)就是最優(yōu)選擇。在官員考核中，不應(yīng)只將GDP增長作為考核的唯一指標(biāo)，還要關(guān)注官員的其他工作成績。在2014年底中央組織部印發(fā)的《關(guān)于改進(jìn)地方黨政領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部政績考核工作的通知》中，將地方負(fù)債作為考核政績的主要指標(biāo)，這有利于約束官員行為，對抑制地方盲目舉債工作的進(jìn)行十分重要。

參考文獻(xiàn)

[1]王彩霞.我國地方政府舉債的內(nèi)在邏輯與完善路徑[J].當(dāng)代經(jīng)濟(jì)管理，2016（12）.

[2]李升，王冬.地方債改革：現(xiàn)狀、問題與對策[J].財(cái)政金融研究，2016（1）.

[3]李命志.依法規(guī)范地方政府舉債 提升國家治理能力[J].國家行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2015（04）.

〔編輯：白潔〕