甘肅精準(zhǔn)扶貧政策的落地研究

王彥平，蘇曉玲，劉彥龍

（1.蘭州財(cái)經(jīng)大學(xué) 財(cái)稅與公共管理學(xué)院；2.蘭州財(cái)經(jīng)大學(xué) 長(zhǎng)青學(xué)院，甘肅 蘭州 730020）

甘肅精準(zhǔn)扶貧政策的落地研究

王彥平1，蘇曉玲2，劉彥龍1

（1.蘭州財(cái)經(jīng)大學(xué) 財(cái)稅與公共管理學(xué)院；2.蘭州財(cái)經(jīng)大學(xué) 長(zhǎng)青學(xué)院，甘肅 蘭州 730020）

當(dāng)前，我國(guó)正在全面建成小康社會(huì)，擺脫貧困是全面建成小康社會(huì)的一大難題。甘肅省由于自然條件、產(chǎn)業(yè)、人口素質(zhì)等因素限制，導(dǎo)致甘肅省貧困程度較深。文章從甘肅省發(fā)展現(xiàn)狀入手，闡述了實(shí)施精準(zhǔn)扶貧政策的必要性和甘肅省扶貧的主要任務(wù)與政策，剖析了甘肅省在精準(zhǔn)扶貧過(guò)程中存在的問(wèn)題，并針對(duì)這些問(wèn)題提出了確保扶貧政策有效實(shí)施的一些對(duì)策，以保證政府政策的落地實(shí)施，從而確保扶貧目標(biāo)如期實(shí)現(xiàn)。

甘肅；精準(zhǔn)扶貧；全面小康

“精準(zhǔn)扶貧”重要思想是習(xí)近平總書(shū)記在2013年11月到湖南考察時(shí)首次提出的，2015年在云南貴州考察時(shí)再一次強(qiáng)調(diào)扶貧攻堅(jiān)策略，總書(shū)記多次強(qiáng)調(diào)要確保我國(guó)貧困人口到2020年徹底脫貧。我國(guó)已開(kāi)展了多年的減貧工作，使數(shù)億人口脫下貧困的帽子，剩下的都是難度較大的對(duì)象，大多分布在西部地區(qū)，其中甘肅省就是重點(diǎn)扶持省份之一。作為衡量政府承擔(dān)民生福祉責(zé)任的一項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)，減少貧困問(wèn)題也是對(duì)政府工作的考量。

一、實(shí)施精準(zhǔn)扶貧政策的必要性

（一）甘肅發(fā)展現(xiàn)狀

甘肅省地處我國(guó)西部地區(qū)，是我國(guó)典型的貧困省份之一，全省貧困面積大、貧困人口眾多、貧困程度較深。2015年，在甘肅省 86個(gè)區(qū)（縣）中，共有 58個(gè)集中連片貧困縣，占甘肅省67.44%，其中隴南及民族地區(qū)占比較大①《2015年甘肅省集中連片貧困縣名單》，http：//www.ynpxrz.com/n1023461c1653.aspx.。主要原因是地處內(nèi)陸，多高山深溝，交通閉塞，教育水平落后，缺少科學(xué)技術(shù)。目前省內(nèi)確定的有6 220個(gè)貧困村、97萬(wàn)貧困戶、417萬(wàn)貧困人口。全省均開(kāi)展了新農(nóng)合工作，參合率為98.3%，沒(méi)有達(dá)到全面覆蓋。

根據(jù)表1數(shù)據(jù)資料得知，盡管甘肅省人均收入逐年不斷增高，2014全年城鎮(zhèn)居民人均可支配收入比2013年增長(zhǎng)了9.7%，農(nóng)村居民人均純收入增長(zhǎng)12.3%，2015年城鎮(zhèn)農(nóng)村可支配收入分別增長(zhǎng)了9%和10.5%。但城鄉(xiāng)發(fā)展極不平衡，差距過(guò)大，2013年城鎮(zhèn)人均可支配收入是農(nóng)村的3.7倍，2014年是3.6倍，2015年約是3.4倍，雖有下降趨勢(shì)，但下降程度微乎其微，這種現(xiàn)象不得不引起重視。究其原因，農(nóng)民收入來(lái)源過(guò)于單一化，增速慢，與逐年增長(zhǎng)的消費(fèi)支出比較，說(shuō)明大部分的收入只能用來(lái)維持最基本生活，生活質(zhì)量不高，因此在農(nóng)村實(shí)施精準(zhǔn)扶貧是縮小城鄉(xiāng)收入差距，實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)脫貧的有效途徑。

表1 甘肅省城鄉(xiāng)居民收支情況 單位：元

（二）精準(zhǔn)扶貧的重要意義

貧困問(wèn)題是世界各國(guó)政府關(guān)注的問(wèn)題，也是衡量一個(gè)政府提供民生福祉質(zhì)量的標(biāo)準(zhǔn)，同時(shí)也是政府的一項(xiàng)重要工作。尤其是最近幾年，扶貧工作是我國(guó)從中央到地方各級(jí)政府都高度重視的重中之重。國(guó)家的精準(zhǔn)扶貧主要是對(duì)貧困地區(qū)、貧困居民而言，運(yùn)用科學(xué)有效的手段對(duì)貧困對(duì)象精準(zhǔn)識(shí)別、大力幫扶，縮減差距，實(shí)現(xiàn)共同富裕。精準(zhǔn)扶貧的重要意義尤為突出，主要體現(xiàn)在三個(gè)方面：第一，是中國(guó)特色社會(huì)主義的主要體現(xiàn)?！吧鐣?huì)主義的本質(zhì)是解放生產(chǎn)力，發(fā)展生產(chǎn)力，消除剝削，消除兩極分化，最終達(dá)到共同富?！雹?992年鄧小平《在武昌、深圳、珠海、上海等地的談話要點(diǎn)》。。當(dāng)下，我國(guó)貧困地區(qū)受自然條件等限制，與東部沿海經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)相差甚遠(yuǎn)。精準(zhǔn)扶貧要求確定貧困人口，深入分析致貧原因，集中扶持，確保穩(wěn)定脫貧，減少分化嚴(yán)重，實(shí)現(xiàn)全民共同富裕。國(guó)家致力于脫貧攻堅(jiān)，讓困難群眾感受到黨的關(guān)懷，為其排憂除貧，實(shí)現(xiàn)公正平等的核心觀，充分體現(xiàn)了社會(huì)主義制度的優(yōu)越性。第二，精準(zhǔn)扶貧能消滅消費(fèi)、生產(chǎn)結(jié)構(gòu)的“二元化”。所謂二元化，是貧富兩個(gè)不同消費(fèi)和生產(chǎn)體系，這一體系是由于貧富懸殊所造成的。這兩套體系的存在，表明了社會(huì)結(jié)構(gòu)的不合理，從而制約了生產(chǎn)規(guī)模的提高和社會(huì)分工效益的提升。第三，是全面建成小康社會(huì)的根本需求?！笆濉钡闹匾繕?biāo)是確保建設(shè)小康社會(huì)，為中國(guó)夢(mèng)奠定堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)，全面小康就是全中國(guó)人民的小康，不能有人掉隊(duì)。農(nóng)村則是扶貧的重點(diǎn)，三農(nóng)工作又是重中之重，要著力解決醫(yī)、房、學(xué)、業(yè)、保五方面問(wèn)題，解決貧困最有效、最迅速的方法就是實(shí)施精準(zhǔn)扶貧。我國(guó)貧困人口實(shí)現(xiàn)全部脫貧將具有跨時(shí)代的意義，也會(huì)成為社會(huì)主義制度成功的典范。

二、扶貧的主要任務(wù)與政策措施

為了實(shí)現(xiàn)2020年全面小康社會(huì)的目標(biāo)，甘肅省出臺(tái)了“1+17”精準(zhǔn)扶貧方案，進(jìn)一步明確了精準(zhǔn)扶貧的任務(wù)并提出了相應(yīng)的政策措施。

（一）《關(guān)于扎實(shí)推進(jìn)精準(zhǔn)扶貧工作的意見(jiàn)》中提出了一個(gè)目標(biāo)，就是要到2020年與全國(guó)一道全面建成小康社會(huì)奮斗目標(biāo)，這是“1+17”中的“1”，即扶貧的主要任務(wù)

進(jìn)入2016年，全面小康建設(shè)進(jìn)入倒計(jì)時(shí)。但甘肅省全面小康整體進(jìn)程還相對(duì)滯后。根據(jù)相關(guān)資料，2013年甘肅省全面小康指數(shù)僅為68.57%，比同期全國(guó)平均水平低了8.13%，而貧困地區(qū)與全省平均水平差距最大的則達(dá)到8.94%，盡管2014年甘肅省各市全面小康的指數(shù)都不同程度的上漲了約2.1～4.1個(gè)百分點(diǎn)，但是甘肅省離全面建成小康社會(huì)還有一定的距離。從上述數(shù)據(jù)可看出甘肅省在全面建成小康社會(huì)的阻礙和困難、重點(diǎn)和難點(diǎn)都是貧困地區(qū)。貧困地區(qū)農(nóng)民人均純收入和甘肅省貧困地區(qū)平均水平相比只占60%，對(duì)貧困地區(qū)幫扶成本較高、脫貧難度很大。據(jù)此，甘肅省下達(dá)了扶貧的主要任務(wù)，要在2020年消除絕對(duì)貧困，脫貧指標(biāo)所有貧困縣（市、區(qū)）都要確保實(shí)現(xiàn)，甘肅省要與全國(guó)一起建成全面小康社會(huì)。

（二）圍繞《關(guān)于扎實(shí)推進(jìn)精準(zhǔn)扶貧工作的意見(jiàn)》，甘肅省推出了17個(gè)配套專項(xiàng)方案，這是“1+17”中的“17”，即扶貧的政策措施

這17個(gè)配套專項(xiàng)方案是甘肅省精準(zhǔn)扶貧精準(zhǔn)脫貧進(jìn)入加快推進(jìn)、合力攻堅(jiān)新階段的重要政策。在實(shí)施的過(guò)程中應(yīng)當(dāng)把握扶貧攻堅(jiān)的關(guān)鍵點(diǎn)，把精準(zhǔn)扶貧和精準(zhǔn)脫貧精密銜接在一起，為甘肅省做好當(dāng)前和今后一個(gè)時(shí)期的扶貧開(kāi)發(fā)工作明確具體任務(wù)，理清扶貧思路，制定時(shí)間計(jì)劃，經(jīng)濟(jì)高效地實(shí)施此政策。

截至2016年6月，扶貧財(cái)政累計(jì)貼息約96億元，安排擔(dān)保和風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償金54億元。同時(shí)還有818余億元資金，主要是金融機(jī)構(gòu)累計(jì)發(fā)放的雙聯(lián)惠農(nóng)貸款、“雙業(yè)”貸款、婦女小額擔(dān)保貸款等，這些資金使125.1萬(wàn)農(nóng)戶得到實(shí)惠；貧困村互助資金協(xié)會(huì)資金總規(guī)模達(dá)到36.4億元，累計(jì)借款約27億元，28萬(wàn)農(nóng)戶由此受惠；參保農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的農(nóng)戶累計(jì)達(dá)到1 026.6萬(wàn)戶次，支付相關(guān)賠款超過(guò)17億元。當(dāng)前，甘肅省涉及農(nóng)業(yè)、農(nóng)民、農(nóng)村貸款余額達(dá)到5 806億元，和2015年相比增速27.3%，高于全國(guó)16%。在不到一年的時(shí)間內(nèi)，甘肅省共發(fā)放專項(xiàng)貸款398.8億元用于精準(zhǔn)扶貧，使得85.7萬(wàn)戶、353.8萬(wàn)貧困人口受到實(shí)惠和益處，從而為甘肅省脫貧攻堅(jiān)提供了強(qiáng)有力的資金支持。

三、精準(zhǔn)扶貧問(wèn)題中面臨的挑戰(zhàn)

（一）自然環(huán)境的制約因素

甘肅省位于西部地區(qū)，地處黃土高原，山脈交錯(cuò)，大部分地區(qū)干旱少雨，土地貧瘠，植被難以生長(zhǎng)，影響了農(nóng)業(yè)和養(yǎng)殖業(yè)的發(fā)展，而且大約90%的國(guó)土面積是國(guó)家限制開(kāi)發(fā)和禁止開(kāi)發(fā)的區(qū)域，耕地種植面積嚴(yán)重不足。脆弱的生態(tài)、自然災(zāi)害頻發(fā)是貧困落后的主要原因，也是返貧的根源。其中位于甘肅中部的黃土高原是水土流失最嚴(yán)重的地區(qū)，這里的貧困區(qū)大部分存在水資源嚴(yán)重匱乏的問(wèn)題。同時(shí)甘肅省處于內(nèi)陸，版圖屬于狹長(zhǎng)的帶狀，不利的地形導(dǎo)致交通閉塞。大部分物資運(yùn)輸只能依賴于鐵路，其主要生產(chǎn)低端大宗產(chǎn)品，原料產(chǎn)品難以運(yùn)輸?shù)绞?nèi)，自有產(chǎn)品也難以運(yùn)送省外各地，鐵路發(fā)展欠缺加上運(yùn)費(fèi)高，所以在出口、進(jìn)口和內(nèi)銷都因此受到很大影響。旅游資源不足，且景點(diǎn)過(guò)于分散，加上交通的不便捷，致使本該有一定優(yōu)勢(shì)的旅游業(yè)也發(fā)展不起來(lái)。此外，貧困地區(qū)山高路遠(yuǎn)，消息閉塞，人們習(xí)慣于封閉守常，不易接受新的文化，滿足于小安求穩(wěn)，市場(chǎng)、競(jìng)爭(zhēng)、效益觀念低，在教育方面缺乏師資，同時(shí)也缺少科學(xué)技術(shù)支撐。因此，地域限制、自然環(huán)境成為制約該地區(qū)發(fā)展的最大瓶頸，是扶貧工作的首要難題。

（二）扶貧的精準(zhǔn)性欠缺

精準(zhǔn)扶貧重在精準(zhǔn)也難在精準(zhǔn)。貧困現(xiàn)象是難以界定的一種現(xiàn)象，精準(zhǔn)扶貧的精準(zhǔn)涵蓋了扶貧對(duì)象的精準(zhǔn)、項(xiàng)目安排的精準(zhǔn)、資金使用的精準(zhǔn)、措施到位的精準(zhǔn)、因村派人的精準(zhǔn)、脫貧效果的精準(zhǔn)等6個(gè)方面。傳統(tǒng)扶貧工作方法，在實(shí)施過(guò)程中，存在對(duì)貧困群體詳細(xì)情況不明確，扶貧資金和項(xiàng)目針對(duì)性不強(qiáng)等諸多弊端。從甘肅農(nóng)戶的貧困因素的調(diào)查得知，小而分散的生產(chǎn)方式是基礎(chǔ)原因，重大疾病、子女上學(xué)、婚喪嫁娶、天災(zāi)人禍?zhǔn)寝r(nóng)民致貧的主要原因。由于導(dǎo)致貧困因素的復(fù)雜性，給精準(zhǔn)扶貧的各個(gè)環(huán)節(jié)工作提出了難題。

2014年起國(guó)家大力為貧困村、貧困戶建檔立卡，甘肅省按程序甄別，核實(shí)扶貧對(duì)象的情況，但從實(shí)際情況出發(fā)，社會(huì)扶貧數(shù)據(jù)仍繼續(xù)沿用自身的數(shù)據(jù)信息。在建檔、立卡時(shí)，將農(nóng)村低保戶和五保戶等救助人口納入范圍，但民政和扶貧的部分信息并不共享、工作不協(xié)調(diào)，導(dǎo)致部分新救助對(duì)象超出建檔立卡范圍，導(dǎo)致符合貧困條件的人口沒(méi)有納入扶貧的范圍。農(nóng)村危房改造，就體現(xiàn)了這一特點(diǎn)，沒(méi)能充分利用數(shù)據(jù)系統(tǒng)，致使低保、醫(yī)保、危房改造等政策無(wú)法真正聚焦到貧困人口。同時(shí)持續(xù)貧困人口普查機(jī)制不健全，脫貧和返貧是個(gè)動(dòng)態(tài)的變化過(guò)程，但目前貧困人口的監(jiān)測(cè)僅僅是建檔立卡的人數(shù)，沒(méi)有及時(shí)把一些脫貧人口從數(shù)據(jù)中刪除，因各種災(zāi)害、意外從而導(dǎo)致再次貧困的人口也沒(méi)有及時(shí)添加到數(shù)據(jù)庫(kù)中，一些扶貧群體的數(shù)據(jù)都是地方干部大概估算出來(lái)的，導(dǎo)致具體情況不明晰，人財(cái)物使用不到位，使其無(wú)法得到政策的幫扶，這使得在精準(zhǔn)對(duì)象上出現(xiàn)了偏差，扶貧效果不佳。

（三）資金使用效益不足

在我國(guó)傳統(tǒng)的扶貧資源配置中，扶貧資金主要來(lái)源于政府公共財(cái)政支出，財(cái)政專項(xiàng)扶貧資金是精準(zhǔn)扶貧精準(zhǔn)脫貧過(guò)程中資金的主要來(lái)源，甘肅省從“十二五”以來(lái)加大對(duì)財(cái)政專項(xiàng)扶貧資金投入的數(shù)量。五年總投入 243.8億元，是“十一五”期間國(guó)家財(cái)政投入的專項(xiàng)扶貧資金的3.05倍；金融機(jī)構(gòu)對(duì)貧困地區(qū)貸款余額 3 310億元，是“十一五”末期的3.29倍，而且在58個(gè)貧困縣實(shí)現(xiàn)政策性融資擔(dān)保機(jī)構(gòu)全覆蓋，在貧困鄉(xiāng)鎮(zhèn)實(shí)現(xiàn)金融服務(wù)網(wǎng)點(diǎn)全覆蓋①《甘肅今年將整合省級(jí)涉農(nóng)資金568億用于脫貧攻堅(jiān)》，http：//finance.people.com.cn/n1/2016/0116/c1004-28060333.html.。盡管甘肅省財(cái)政專向扶貧資金一直以來(lái)是增長(zhǎng)趨勢(shì)，但是離精準(zhǔn)扶貧的要求仍有差距。一方面是因?yàn)閷ｍ?xiàng)扶貧資金的發(fā)放比例不合理，30%用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，70%進(jìn)行產(chǎn)業(yè)扶貧，但是有些地區(qū)產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)有一定規(guī)模，有些地區(qū)產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)薄弱，所以財(cái)政資金發(fā)揮的作用也不盡相同，要因地制宜，結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際發(fā)展?fàn)顩r開(kāi)設(shè)資金投入比重；另一方面，資金不足與留滯共存，扶貧資金十萬(wàn)以上要進(jìn)行政府招標(biāo)流程，時(shí)間過(guò)長(zhǎng)，存在時(shí)差性，未能及時(shí)解決貧困問(wèn)題，造成資金缺乏，同時(shí)又有存在未批準(zhǔn)的資金停滯，無(wú)法合理有效使用。貧困地區(qū)缺乏融資平臺(tái)，資金籌集渠道相對(duì)發(fā)達(dá)地區(qū)來(lái)說(shuō)過(guò)于狹窄、籌資成本較高，擔(dān)保體系欠缺，有些地方金融機(jī)構(gòu)不執(zhí)行頒布的金融扶貧政策，導(dǎo)致貧困地區(qū)資金的使用效益不足。而且存在著資金未真正落實(shí)的現(xiàn)象，2016年甘肅省內(nèi)巡查組發(fā)現(xiàn)武威地區(qū)扶貧資金落實(shí)不到位，財(cái)務(wù)資料不符合規(guī)范、財(cái)政扶貧項(xiàng)目實(shí)施不嚴(yán)密、招標(biāo)把關(guān)不嚴(yán)、政府采購(gòu)程序不完善，扶貧戶評(píng)定標(biāo)準(zhǔn)不嚴(yán)格、扶貧對(duì)象精準(zhǔn)度不高等方面的問(wèn)題75個(gè)。由此可見(jiàn)，基層政府在扶貧資金的使用上仍然問(wèn)題很多，違規(guī)發(fā)放資金，或者資金發(fā)放效率不高都將影響著扶貧工作的進(jìn)展，甚至影響到政府在群眾中的形象。

（四）扶貧長(zhǎng)效機(jī)制不健全

要想精準(zhǔn)扶貧，只有真正構(gòu)建和不斷完善脫貧長(zhǎng)效機(jī)制才是成功關(guān)鍵，而甘肅省在扶貧長(zhǎng)效機(jī)制的構(gòu)建和完善工作上仍有不足。具體體現(xiàn)在以下三點(diǎn)：第一，揠苗助長(zhǎng)、欲速則不達(dá)。例如在精準(zhǔn)扶貧的專項(xiàng)資金使用、城鎮(zhèn)化建設(shè)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展等輸血造血的一系列措施，出發(fā)點(diǎn)雖然很好，但未能達(dá)到精準(zhǔn)扶貧預(yù)期的目標(biāo)，究其原因是政府的出發(fā)點(diǎn)和農(nóng)戶的想法很難達(dá)到一致。農(nóng)民由于自身的局限性，眼界窄，看問(wèn)題只看到局部，只盯著眼前利益，無(wú)法理解和跟上政府的戰(zhàn)略思維。從政府角度，一些領(lǐng)導(dǎo)干部也只關(guān)注短期效益，不注重建立長(zhǎng)效機(jī)制，運(yùn)動(dòng)似的工作方式影響了扶貧的效果。第二，形式主義嚴(yán)重。精準(zhǔn)扶貧在制度設(shè)計(jì)中具有理想主義，在實(shí)際操作中具有很大的難度。在現(xiàn)實(shí)執(zhí)行過(guò)程中，受助對(duì)象看不懂政府意圖，理解困難，影響了扶貧的效率。第三，朝令夕改、無(wú)所適從。上下級(jí)在對(duì)于精準(zhǔn)扶貧的理解上有著明顯出入，政策的落實(shí)程度和檢查不到位，指揮者的籠統(tǒng)指導(dǎo)使基層干部浪費(fèi)了大量的人力、物力和財(cái)力，走了不少?gòu)澛泛突仡^路。且朝令夕改，缺乏政策的穩(wěn)定性，也不利于構(gòu)建扶貧長(zhǎng)效機(jī)制。

（五）產(chǎn)業(yè)發(fā)展不能適應(yīng)市場(chǎng)變化

變化最快的莫過(guò)于市場(chǎng)，尤其是在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的帶動(dòng)下，一個(gè)產(chǎn)業(yè)的萌芽、崛起、高潮、衰落的周期無(wú)疑被加快了很多。因?yàn)槭袌?chǎng)經(jīng)濟(jì)會(huì)放大人民的欲望和人性，當(dāng)?shù)弥粋€(gè)產(chǎn)業(yè)能賺錢時(shí)，便會(huì)在亞當(dāng)斯密那只“看不見(jiàn)的手”的揮動(dòng)下，蜂擁而入地進(jìn)入該產(chǎn)業(yè)。這無(wú)疑會(huì)加快這個(gè)產(chǎn)業(yè)的創(chuàng)新，隨著產(chǎn)業(yè)的一個(gè)個(gè)創(chuàng)新點(diǎn)的誕生，產(chǎn)業(yè)也必然會(huì)隨之快速變化。例如這些年手機(jī)快速的更新?lián)Q代，最后導(dǎo)致質(zhì)變，從大哥大到手機(jī)，再?gòu)氖謾C(jī)到智能手機(jī)。而相對(duì)落后的甘肅，貧困地區(qū)人民的教育程度普遍不高，很難跟上市場(chǎng)的變化，創(chuàng)新更是無(wú)從說(shuō)起。此外，在城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)下，農(nóng)村人口流動(dòng)性大，農(nóng)民工人數(shù)增多，農(nóng)村缺乏勞動(dòng)力，開(kāi)發(fā)式扶貧項(xiàng)目的組織難度在加大。在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的資源環(huán)境意識(shí)不斷提升和市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)全球化的條件下，人們對(duì)農(nóng)產(chǎn)品的消費(fèi)結(jié)構(gòu)發(fā)生變化，從而導(dǎo)致普通農(nóng)產(chǎn)品的利潤(rùn)空間不斷縮小，而經(jīng)營(yíng)難度卻不斷加大，因此難以發(fā)展主要產(chǎn)業(yè)。

四、有效的對(duì)策確保扶貧政策如期實(shí)現(xiàn)

（一）改善教育與思想觀念

改變教育思想和觀念勢(shì)在必行。隨著科技、文化的發(fā)展，落后的教育觀念和思想正在被社會(huì)所淘汰，而甘肅省相對(duì)落后的教育和思想觀念無(wú)疑阻礙了扶貧政策的如期實(shí)現(xiàn)，這具體體現(xiàn)在以下四點(diǎn)：（1）農(nóng)民的自我發(fā)展能力不強(qiáng)，造成扶貧行為的短期性和扶貧資源的浪費(fèi)。低保政策容易養(yǎng)懶漢，因?yàn)榈捅鬟f的是“現(xiàn)錢”，比一般的勞動(dòng)、創(chuàng)業(yè)就業(yè)來(lái)得快，容易造成救助對(duì)象“救助依賴”，所以健全低保政策，合理界定幫扶對(duì)象，才能有效緩解和杜絕這種現(xiàn)象，鼓勵(lì)群眾依靠政策，抓住機(jī)遇，自主創(chuàng)業(yè)。（2）狠抓教育，更新思想觀念，意識(shí)支配行動(dòng)，要提高技術(shù)在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的比重，提高人們的素質(zhì)，從而能夠有創(chuàng)新能力，發(fā)展創(chuàng)新型產(chǎn)業(yè)，帶動(dòng)甘肅經(jīng)濟(jì)發(fā)展，從而拉動(dòng)貧困人口就業(yè)。（3）努力做到廣義扶貧，即扶富、扶志、扶德、扶福、扶智多個(gè)方面。要提高收入，徹底脫貧的同時(shí)，改變“等、靠、要”的懶惰思想。要引導(dǎo)農(nóng)民正確的財(cái)富觀、幸福觀，要明確財(cái)富不是衡量幸福的唯一標(biāo)準(zhǔn)，要通過(guò)提高能力和素質(zhì)，勤勞致富，科學(xué)致富。（4）改變將扶貧工作全部責(zé)任推給政府的觀念。2015年，李克強(qiáng)總理在《政府工作報(bào)告》中強(qiáng)調(diào)：“要優(yōu)化整合扶貧資源，實(shí)行精準(zhǔn)扶貧，引導(dǎo)社會(huì)力量參與扶貧事業(yè)?！雹倮羁藦?qiáng)總理《政府工作報(bào)告》，2015年3月。長(zhǎng)期以來(lái)，人們觀念中將扶貧救助的責(zé)任全部歸咎于政府。就目前我國(guó)的特殊國(guó)情，貧困范圍廣，程度深，現(xiàn)代政府職能范圍的擴(kuò)大，政府不可能成為“全能”包干一切。要把政府和市場(chǎng)配置資源的功效同時(shí)發(fā)揮出來(lái)，一方面，從公共財(cái)政資源角度看，政府配置財(cái)政扶貧資源，另一方面，市場(chǎng)整合各種非政府力量，有效配置社會(huì)扶貧資源。兩種機(jī)制互相補(bǔ)充，破解扶貧資源瞄準(zhǔn)貧困目標(biāo)人群。所以，在資源整合的前提下，科學(xué)地利用各種資源，政府和市場(chǎng)相結(jié)合，彌補(bǔ)政府扶貧工作中的疏漏或難以顧及的地方，使扶貧工作點(diǎn)、面結(jié)合，不留空白。

（二）準(zhǔn)確界定扶貧對(duì)象，提高扶貧精準(zhǔn)度

在現(xiàn)在的扶貧對(duì)象的界定上難度比較大，由于人數(shù)多，范圍大，認(rèn)定難，工作量大，容易出現(xiàn)扶貧的“偏差”。如果扶貧對(duì)象識(shí)別不真實(shí)，在受助對(duì)象的內(nèi)部，會(huì)有一部分人不該扶持而被扶持，真正該受扶貧的沒(méi)有被納入扶貧體系，這會(huì)引起整個(gè)社會(huì)對(duì)扶貧政策的不滿情緒。因此準(zhǔn)確界定貧困對(duì)象也是扶貧工作的難點(diǎn)，直接影響著扶貧的效果。對(duì)此，建議可以從以下兩點(diǎn)入手：第一，堅(jiān)持農(nóng)村最低生活保障制度，堅(jiān)持最低需求保障制度。第二，在具體實(shí)施過(guò)程中，應(yīng)該給老人、兒童這些沒(méi)有勞動(dòng)能力的人更多更大的的權(quán)重，強(qiáng)化與家庭內(nèi)老人、兒童狀況的關(guān)聯(lián)，避免簡(jiǎn)單地按家庭人口計(jì)算低保金。對(duì)于那些有勞動(dòng)能力的“低保戶”，應(yīng)減少或取消其低保額度，轉(zhuǎn)而給予公益性崗位工作的扶持，政府、企業(yè)及社會(huì)團(tuán)體幫他們尋找、提供就業(yè)崗位，根據(jù)幫扶對(duì)象的自身?xiàng)l件，自身所長(zhǎng)，讓他們參加到公共服務(wù)工作或者公益性工作中去。這樣，既讓他們解決了就業(yè)的困境，讓勞動(dòng)力不閑置，同時(shí)也可以彌補(bǔ)公共服務(wù)中的漏洞或不足，為政府分憂。要提高扶貧的時(shí)效性，有些貧困人員已經(jīng)脫貧，但是由于時(shí)效審核不到位，導(dǎo)致扶貧資金的持續(xù)性發(fā)放，這無(wú)疑會(huì)對(duì)扶貧資金的效用造成影響。

（三）強(qiáng)化基礎(chǔ)設(shè)施與公共服務(wù)

為進(jìn)一步推進(jìn)甘肅省精準(zhǔn)扶貧精準(zhǔn)脫貧工作，積極落實(shí)扶貧政策，幫助貧困戶有計(jì)劃、有條件脫貧。一方面，甘肅省可以結(jié)合基本省情，安排專項(xiàng)項(xiàng)目資金、吸收社會(huì)資金投入等辦法，整合統(tǒng)籌安排各類資源，以扶貧精準(zhǔn)脫貧行動(dòng)為主線，加強(qiáng)城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，從改善公路、通信、醫(yī)療衛(wèi)生、學(xué)校等基本設(shè)施的建設(shè)入手，推進(jìn)和加強(qiáng)貧困地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。要使農(nóng)村面貌和農(nóng)民的生產(chǎn)生活條件得到明顯改善，就要消除設(shè)計(jì)不科學(xué)、質(zhì)量不達(dá)標(biāo)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。要加強(qiáng)農(nóng)村公共服務(wù)，加快低保戶與貧困人員與社會(huì)的接觸和融合，獲取人際和技能上兩方面的鍛煉，從而獲得再就業(yè)能力。另一方面也減少了政府對(duì)社會(huì)工作的財(cái)政投入，從而加大扶貧資金的利用效率。

（四）建立健全扶貧長(zhǎng)效機(jī)制

精準(zhǔn)扶貧機(jī)制是指扶貧體系內(nèi)各構(gòu)成要素之間相互作用、相互關(guān)聯(lián)以及相互制衡的動(dòng)態(tài)關(guān)系及其功能，是指在精準(zhǔn)扶貧過(guò)程之中引導(dǎo)、調(diào)配、促動(dòng)扶貧行動(dòng)持續(xù)有序發(fā)展的組合模式、管理制度以及調(diào)控措施的總稱。精準(zhǔn)扶貧機(jī)制的目標(biāo)是消除貧困，是將扶貧工作中的各種要素有機(jī)結(jié)合，相互作用的過(guò)程。其內(nèi)容包括識(shí)別機(jī)制、幫扶機(jī)制、管理機(jī)制、保障機(jī)制以及考核機(jī)制。在扶貧工作中，完善的體制是條條底線的保護(hù)網(wǎng)，如何建立長(zhǎng)期有效、健全的體制，可以化解各種復(fù)雜的貧困因素。對(duì)于機(jī)制和制度之間，要讓靈活的機(jī)制將各種扶貧要素協(xié)調(diào)起來(lái)，協(xié)調(diào)各種扶貧制度的全面有效實(shí)施。譬如，健全的社會(huì)救助制度可以應(yīng)對(duì)先天不足造成的貧困，讓受助者享受到基本生活待遇，解決的是燃眉之急；對(duì)于因?yàn)閷W(xué)生上學(xué)造成的貧苦，可以建立健全專項(xiàng)貧困生幫扶制度，?？顚Ｓ?，杜絕出現(xiàn)因?yàn)槭芙逃斐杉彝?yán)重的負(fù)擔(dān)，影響貧困生不能順利完成學(xué)業(yè)；對(duì)于因病造成的貧困，政府和相關(guān)部門(mén)應(yīng)該建立健全重大疾病的醫(yī)保和醫(yī)療救助制度，給此類家庭解決好后顧之憂并給予配套保障措施。因此，理順?lè)鲐殭C(jī)制和制度的關(guān)系，建立健全扶貧的長(zhǎng)效機(jī)制，讓各種機(jī)制相互配合、共同運(yùn)作是各種扶貧制度落實(shí)的保證。

（五）適應(yīng)市場(chǎng)變化，發(fā)揮龍頭企業(yè)對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的促進(jìn)作用

龍頭企業(yè)在農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化過(guò)程中發(fā)揮著重要的作用，是農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化的經(jīng)營(yíng)主體。按照“政府扶持、自主發(fā)展、擴(kuò)大規(guī)模、提升質(zhì)量”的發(fā)展思路，堅(jiān)持把龍頭企業(yè)發(fā)展與區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展以及實(shí)施農(nóng)民增收工程相結(jié)合，初步形成由政府引導(dǎo)、龍頭企業(yè)負(fù)責(zé)引領(lǐng)、合作組織開(kāi)發(fā)、產(chǎn)業(yè)大戶帶動(dòng)的各方都動(dòng)起來(lái)的這種良好農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展格局。此外也應(yīng)強(qiáng)化引導(dǎo)，扶持龍頭企業(yè)。通過(guò)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)機(jī)制和財(cái)稅優(yōu)惠等措施，為企業(yè)發(fā)展提供積極的政策支持和有力的資金保障。龍頭企業(yè)也要不斷強(qiáng)化品牌意識(shí)，增強(qiáng)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力，積極調(diào)整產(chǎn)品結(jié)構(gòu)，適應(yīng)市場(chǎng)需求，從而大力推動(dòng)龍頭企業(yè)產(chǎn)業(yè)化，為貧困地區(qū)的人們提供就業(yè)機(jī)會(huì)，增加農(nóng)民收入,實(shí)現(xiàn)脫貧計(jì)劃起巨大的推動(dòng)作用。

綜合來(lái)看，貧困是不可回避的社會(huì)現(xiàn)象，扶貧工作，任重道遠(yuǎn)。在肯定精準(zhǔn)扶貧前期取得的成績(jī)時(shí)，必須科學(xué)扶貧，持續(xù)扶貧直至消除貧困、改善民生。為實(shí)現(xiàn)全面建成小康社會(huì)的偉大目標(biāo)，而努力奮進(jìn)。

[1]劉敏.社會(huì)資本與多元化貧困治理——來(lái)自逢街的研究[M].北京：社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2013.

[2]王國(guó)勇，2015.我國(guó)精準(zhǔn)扶貧工作機(jī)制問(wèn)題探析[J].區(qū)域經(jīng)濟(jì)·農(nóng)村經(jīng)濟(jì)（9）：32.

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[5]中共甘肅省委甘肅省人民政府關(guān)于扎實(shí)推進(jìn)精準(zhǔn)扶貧工作的意見(jiàn)[N].甘肅日?qǐng)?bào)，2015-06-12.

（責(zé)任編輯：C 校對(duì)：L）

F124.7

A

1004-2768（2017）02-0117-04

2016-12-14

2016年度甘肅省社科規(guī)劃項(xiàng)目（YB051）；2016年度蘭州財(cái)經(jīng)大學(xué)校級(jí)科研重點(diǎn)項(xiàng)目（Lzufe201607）

王彥平（1978-），男，甘肅武都人，蘭州財(cái)經(jīng)大學(xué)財(cái)稅與公共管理學(xué)院講師，研究方向：稅收理論與政策；蘇曉玲（1978-），女，甘肅武威人，蘭州財(cái)經(jīng)大學(xué)長(zhǎng)青學(xué)院講師，研究方向：財(cái)務(wù)理論與實(shí)務(wù)；劉彥龍（1992-），男，甘肅臨洮人，蘭州財(cái)經(jīng)大學(xué)財(cái)稅與公共管理學(xué)院碩士研究生，研究方向：公共財(cái)政與公共經(jīng)濟(jì)。