國家公園視域下新疆自然保護(hù)區(qū)治理的思考

冷中笑 曹李海

（新疆維吾爾自治區(qū)行政學(xué)院新疆烏魯木齊830002）

國家公園視域下新疆自然保護(hù)區(qū)治理的思考

冷中笑 曹李海

（新疆維吾爾自治區(qū)行政學(xué)院新疆烏魯木齊830002）

國家公園是自然保護(hù)區(qū)體系中的重要內(nèi)容，也是綠色屏障的重要組成部分。黨的十八屆三中全會明確提出要建立國家公園體制。本文首先在理解把握國家公園概念、功能和與自然保護(hù)區(qū)的關(guān)系，同時，介紹中央關(guān)于建立國家公園體制的相關(guān)部署，從新疆自然保護(hù)區(qū)建設(shè)、發(fā)展現(xiàn)狀以及存在的問題出發(fā)，對新疆進(jìn)行國家公園建設(shè)采取的管理模式、公眾參與制度等方面進(jìn)行了探討。

新疆國家公園自然保護(hù)區(qū)管理

習(xí)近平總書記指出：“良好生態(tài)環(huán)境是最公平的公共產(chǎn)品，是最普惠的民生福祉?！薄拔覀儽仨毲逍训乜吹?，我國總體上仍然是一個缺林少綠、生態(tài)脆弱的國家，植樹造林，改善生態(tài)，任重而道遠(yuǎn)?！?016年10月29日自治區(qū)第九次黨代會工作報告對新疆的生態(tài)環(huán)境明確今后一段時間的目標(biāo)和任務(wù)，高度重視生態(tài)環(huán)境保持良好，并提出西部綠色生態(tài)屏障基本建成這一具體要求。自然保護(hù)區(qū)體系是西部綠色生態(tài)屏障的重要組成部分，國家公園建設(shè)是自然保護(hù)區(qū)體系的重要內(nèi)容，新疆應(yīng)大力推進(jìn)國家公園建設(shè)，增強(qiáng)可持續(xù)發(fā)展能力。

1.國家公園概念

國家公園和自然保護(hù)區(qū)是生態(tài)系統(tǒng)和生物多樣性保護(hù)常見的兩種保護(hù)模式。生態(tài)系統(tǒng)是由各類生物物種組成，生態(tài)系統(tǒng)的代表性和典型性必然決定于生物的多樣性。因?yàn)樯鷳B(tài)系統(tǒng)和物種保護(hù)的要求有所不同，所以國家公園和自然保護(hù)區(qū)各有所長，相互補(bǔ)充。自然保護(hù)區(qū)多從物種的角度考慮進(jìn)行保護(hù)，一般功能分區(qū)劃分為核心區(qū)、緩沖區(qū)和試驗(yàn)區(qū)。國家公園多從生態(tài)系統(tǒng)完整性來考慮，同時從生態(tài)系統(tǒng)的服務(wù)功能角度出發(fā)考慮合理利用，一般功能分區(qū)劃分為核心保育區(qū)、生態(tài)保育修復(fù)區(qū)和傳統(tǒng)利用區(qū)等。

美國是最早建立國家公園體制的國家。1872年，美國建立了世界上第一個國家公園黃石國家公園。其后，由于國家公園在利用和保護(hù)自然方面的良好作用，為世界各國所借鑒。截止到2015年，世界上百個國家和地區(qū)都已建立了5000多座國家公園，狹義概念的國家公園也逐漸發(fā)展為“國家公園和保護(hù)區(qū)體系”的廣義概念，按照世界自然保護(hù)聯(lián)盟（IUCN）提出的自然資源保護(hù)區(qū)劃分辦法，國家公園屬于自然保護(hù)區(qū)體系，其保護(hù)強(qiáng)度排名僅在嚴(yán)格自然保護(hù)區(qū)和原野保護(hù)區(qū)之后。

2.中央關(guān)于建立國家公園體制的部署

2013年11月黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》明確提出要“建立國家公園體制”；2015年4月發(fā)布的《中共中央國務(wù)院關(guān)于加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的意見》，對國家公園的功能進(jìn)行了界定：“保護(hù)自然生態(tài)和自然文化遺產(chǎn)原真性、完整性”；2015年9月，中共中央、國務(wù)院印發(fā)了《生態(tài)文明體制改革總體方案》又一次明確要求對現(xiàn)有的自然保護(hù)區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)、文化自然遺產(chǎn)、地質(zhì)公園、森林公園等體制進(jìn)行改革，建立國家公園體制；2016年1月，習(xí)近平總書記主持召開中央財經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組第十二次會議，會上指出“要著力建設(shè)國家公園，保護(hù)自然生態(tài)系統(tǒng)的原真性和完整性，給子孫后代留下一些自然遺產(chǎn)。要整合設(shè)立國家公園，更好地保護(hù)珍稀瀕危動物”；2016年4月，中央深改組會議討論了東北虎豹和大熊貓國家公園試點(diǎn)區(qū)的建設(shè)方案。從以上中央關(guān)于建立國家公園體制的部署來看，中央非常重視此項(xiàng)工作，且已經(jīng)進(jìn)入全面啟動階段。

3．新疆自然保護(hù)區(qū)現(xiàn)狀

3.1 新疆自然保護(hù)區(qū)分類

按照《自然保護(hù)區(qū)條例》的分類，新疆的自然保護(hù)區(qū)基本上是世界自然保護(hù)聯(lián)盟（IUCN）保護(hù)地體系中的Ⅰ類（見表1）。但新疆35個自然保護(hù)區(qū)中的多數(shù)設(shè)置于1980年后，當(dāng)時設(shè)立自然保護(hù)區(qū)時屬于搶救式保護(hù)，設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)低,并且財政投入不足，沒有嚴(yán)格按照《自然保護(hù)區(qū)條例》進(jìn)行保護(hù)。實(shí)際上，按照新疆自然保護(hù)區(qū)目前的保護(hù)和利用現(xiàn)狀，依據(jù)世界自然保護(hù)聯(lián)盟（IUCN）分類體系（1994）分類，可以涵蓋第Ⅰ～Ⅵ類。具體主要為：類型Ⅰ嚴(yán)格自然保護(hù)區(qū)／荒野地保護(hù)區(qū)；類型Ⅱ國家公園；類型Ⅲ自然紀(jì)念物保護(hù)區(qū)；類型Ⅳ生境和物種管理保護(hù)區(qū)；類型V陸地和海洋景觀保護(hù)區(qū)；類型VI資源管理保護(hù)區(qū)。

表1 1994年IUCN保護(hù)區(qū)分類系統(tǒng)

國家《自然保護(hù)區(qū)管理?xiàng)l例》中的自然保護(hù)區(qū)指的是對有代表性的自然生態(tài)系統(tǒng)、珍稀瀕危野生動植物物種的天然集中分布區(qū)、有特殊意義的自然遺跡等保護(hù)對象所在的陸地、陸地水體或者海域,依法劃出一定面積予以特殊保護(hù)和管理的區(qū)域。按照保護(hù)對象的不同，可分為自然生態(tài)系統(tǒng)類（森林生態(tài)系統(tǒng)類型、草原與草甸生態(tài)系統(tǒng)類型、荒漠生態(tài)系統(tǒng)類型、內(nèi)陸濕地和水域生態(tài)系統(tǒng)類型、海洋和海岸生態(tài)系統(tǒng)類型）、野生生物類（野生動物類型、野生植物類型）和自然遺跡類（地質(zhì)遺跡類型、古生物遺跡類型）3大類別9個類型（見表2）。

表2 中國自然保護(hù)區(qū)類型劃分

新疆自然保護(hù)區(qū)多為森林生態(tài)系統(tǒng)、草地生態(tài)系統(tǒng)、濕地生態(tài)系統(tǒng)和野生珍稀野生動植物類型保護(hù)區(qū)，多分布在新疆阿克蘇地區(qū)、阿勒泰地區(qū)、巴音郭楞蒙古自治州、博爾塔拉蒙古自治州、昌吉回族自治州、伊犁哈薩克自治州、克孜勒蘇柯爾克孜自治州等地，建設(shè)時間基本從1980年開始，2000年后自然保護(hù)區(qū)的建設(shè)開始變緩。

3.2 目前新疆自然保護(hù)區(qū)存在的問題

（1）多部門管理，缺乏統(tǒng)一監(jiān)管。新疆自然保護(hù)區(qū)管理部門較多，分別由林業(yè)部門、地方政府、畜牧部門、環(huán)保部門和農(nóng)業(yè)部門5個部門進(jìn)行管理，每個部門都有自己的獨(dú)立的管理體制，其經(jīng)費(fèi)來源各不相同，因此，無法對新疆所有自然保護(hù)區(qū)進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)劃，統(tǒng)一監(jiān)管。保護(hù)效率低下，各部門之間缺乏必要的協(xié)調(diào)和聯(lián)系，嚴(yán)重影響了新疆自然保護(hù)區(qū)的統(tǒng)一管理。

從新疆自然保護(hù)區(qū)管理部門及建成時間來看，1980—1990年新疆自然保護(hù)區(qū)建立25個，歸口林業(yè)部門管理的27個，占到1980—2015年自然保護(hù)區(qū)總數(shù)量35個的77.14%。隨著經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展，新疆自然保護(hù)區(qū)建設(shè)數(shù)量明顯減少，1990年以后平均2.5年建立1個自然保護(hù)區(qū)。1990—2000年建立3個，2000—2010年建立5個，2010—2015年建立2個。地方政府與相關(guān)的畜牧部門、環(huán)保部門、農(nóng)業(yè)部門共管理8個，形成同是自然保護(hù)區(qū)但受類型的影響，歸口管理不一。總體來看，不利于形成高效的新疆自然保護(hù)區(qū)治理體系。

表3 新疆自然保護(hù)區(qū)管理部門及建成時間

（2）自然保護(hù)區(qū)性質(zhì)、功能與其它類型保護(hù)地區(qū)分不清。由于國家未出臺統(tǒng)一的各類保護(hù)區(qū)建設(shè)規(guī)劃，加之新疆自然保護(hù)區(qū)多部門管理，新疆的自然保護(hù)區(qū)并沒有從性質(zhì)和功能方面進(jìn)行嚴(yán)格的區(qū)分，隨著新疆經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，各部門從各自的部門利益、地區(qū)利益出發(fā)，由于缺乏財政資金的足額投入，各自然保護(hù)區(qū)須通過經(jīng)營性收入來補(bǔ)貼保護(hù)和管理經(jīng)費(fèi)，往往沒有嚴(yán)格按照保護(hù)生態(tài)系統(tǒng)和生物多樣性的要求執(zhí)行，許多自然保區(qū)管理機(jī)構(gòu)是“一套人馬兩個機(jī)構(gòu)”，“一個山頭兩個區(qū)”，即是自然保護(hù)區(qū)，又是風(fēng)景名勝區(qū)、森林公園。在進(jìn)行自然保護(hù)區(qū)分區(qū)的時候，常常先滿足風(fēng)景名勝區(qū)、森林公園的功能，有的甚至將旅游區(qū)規(guī)劃在自然保護(hù)區(qū)的中心區(qū)域，實(shí)現(xiàn)利益“變現(xiàn)”。

（3）自然保護(hù)區(qū)的保護(hù)與旅游、資源開發(fā)之間的矛盾加劇。近年來，新疆旅游業(yè)快速發(fā)展，在經(jīng)濟(jì)增長同時，也對自然保護(hù)區(qū)環(huán)境也造成了一定的影響。例如旅游開發(fā)時，公路和賓館等基礎(chǔ)設(shè)施的修建，使自然保護(hù)區(qū)的景觀受到一定程度的影響和破壞。另外，新疆經(jīng)濟(jì)發(fā)展主要以資源開發(fā)利用為主，對自然保護(hù)區(qū)也造成不同程度的破壞，如新疆卡拉麥里有蹄類自然保護(hù)區(qū)內(nèi)蘊(yùn)藏豐富的煤炭等礦產(chǎn)資源，為給煤炭石材開發(fā)以及工業(yè)園區(qū)建設(shè)讓路，十年內(nèi)六次調(diào)整自然保護(hù)的規(guī)劃。

圖1 新疆自然保護(hù)區(qū)面積變化（2002-2015年）

新疆自然保護(hù)區(qū)存在的這些問題，將嚴(yán)重影響新疆自然保護(hù)區(qū)體系的發(fā)展，也影響到構(gòu)筑西部綠色生態(tài)屏障。從近年來新疆自然保護(hù)區(qū)的建設(shè)來看，雖然自然保護(hù)區(qū)的數(shù)量有所增加，但面積并未明顯擴(kuò)大，甚至有所減少（見圖1），說明新疆的自然保護(hù)區(qū)建設(shè)存在瓶頸，優(yōu)化對自然保護(hù)區(qū)的建設(shè)，提升自然保護(hù)區(qū)的環(huán)境建設(shè)可持續(xù)性，必須對新疆的自然保護(hù)區(qū)體制進(jìn)行改革，大力推進(jìn)新疆國家公園建設(shè)。

4.推進(jìn)新疆國家公園體制建設(shè)的思考

4.1 頂層設(shè)計

習(xí)近平總書記指出：“生態(tài)環(huán)境保護(hù)是功在當(dāng)代、利在千秋的事業(yè)。要清醒認(rèn)識保護(hù)生態(tài)環(huán)境、治理環(huán)境污染的緊迫性和艱巨性，以對人民群眾、對子孫后代高度負(fù)責(zé)的態(tài)度和責(zé)任，為人民創(chuàng)造良好生產(chǎn)生活環(huán)境。”黨的十八屆三中全會《決定》提出要建立國家公園體制。為此，新疆推進(jìn)國家公園體制建設(shè)必須按照中央的部署，既要深入研究國內(nèi)外成功經(jīng)驗(yàn)，又要從新疆干旱半干旱區(qū)的生態(tài)環(huán)境特點(diǎn)出發(fā)，結(jié)合新疆自然保護(hù)區(qū)體系建設(shè)的實(shí)際情況，在生態(tài)文明體理念指導(dǎo)下進(jìn)行頂層設(shè)計，理順國家公園自然資源所有權(quán)（所有者）與自然資源管理權(quán)（經(jīng)營者）的關(guān)系，國家公園保護(hù)與旅游、資源開發(fā)的關(guān)系，國家公園管理機(jī)構(gòu)和所在地居民的關(guān)系，國家公園與其他保護(hù)地的關(guān)系，推進(jìn)新疆國家公園科學(xué)化、系統(tǒng)化、標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)，實(shí)現(xiàn)自然資源的真實(shí)性完整性和可持續(xù)發(fā)展。

4.2 國家公園管理模式選擇

“國家公園作為保護(hù)區(qū)的一種類型，是國際社會普遍認(rèn)同的自然生態(tài)保護(hù)模式”。新疆國家公園管理模式涉及到新疆自然保護(hù)區(qū)體系管理格局以及各部門各地區(qū)多層次的利益調(diào)整，是一項(xiàng)復(fù)雜艱巨的工作。首先應(yīng)考慮現(xiàn)存的自然保護(hù)區(qū)狀況，在現(xiàn)有自然保護(hù)體系的基礎(chǔ)上進(jìn)行試點(diǎn)，逐步將符合標(biāo)準(zhǔn)的已建立的其它類型保護(hù)區(qū)納入到國家公園體制中，同時可考慮在新疆重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)范圍開展試點(diǎn)工作，這部分區(qū)域生態(tài)保持良好，生物多樣性豐富，人口較少，有利于國家公園建設(shè)；其次考慮制定新疆國家公園管理的法規(guī)條例，明確國家公園建設(shè)的標(biāo)準(zhǔn)和管理體制，并將原有建立的國家公園進(jìn)行規(guī)范，逐步將新申請建立的國家公園和符合標(biāo)準(zhǔn)的其它保護(hù)區(qū)納入到國家公園體制中?，F(xiàn)階段，從2008年國家林業(yè)局正式批準(zhǔn)云南省作為國家公園建設(shè)試點(diǎn)省的建設(shè)情況來看，云南省已建立8個國家公園，不僅擴(kuò)大了保護(hù)區(qū)域面積，有效促進(jìn)了區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展，還形成了一整套保護(hù)與發(fā)展并重的模式，得到了世界自然保護(hù)聯(lián)盟、大自然保護(hù)協(xié)會等國際組織的充分肯定。這對新疆建設(shè)國家公園有著很好的借鑒意義。

4.3 完善公眾參與制度

改革開放發(fā)展成果特別是生態(tài)文明建設(shè)的終極目的是服務(wù)于各族人民群眾。隨著人們科學(xué)文化水平和理性參與意識增強(qiáng)，完善國家公園建設(shè)的公眾參與制度顯得尤為迫切?，F(xiàn)階段，新疆國家公園建設(shè)單純依靠政府的努力是不夠的，應(yīng)該充分調(diào)動社會各界的積極性，鼓勵他們積極參與國家公園建設(shè)當(dāng)中，尤其是國家公園周邊少數(shù)民族居民，千百年的日常生活生產(chǎn)過程中，他們對周邊環(huán)境中的自然資源了解深刻，而目前的自然保護(hù)區(qū)體系沒有將他們納入國家公園考慮之內(nèi)，這將會影響到國家公園周邊環(huán)境的保護(hù)，一定程度上威脅國家公園的生態(tài)發(fā)展。國家公園建設(shè)應(yīng)鼓勵當(dāng)?shù)鼐用駞⑴c國家公園的具體規(guī)劃的管理當(dāng)中，這將有利于國家公園建設(shè)的順利進(jìn)行，促進(jìn)社會效益、經(jīng)濟(jì)效益和環(huán)境效益的統(tǒng)一。

[責(zé)任編輯：何瑞霞]

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冷中笑（1974～）男，漢族，新疆維吾爾自治區(qū)行政學(xué)院經(jīng)濟(jì)學(xué)教研部副教授、博士。主要研究方向：資源環(huán)境與區(qū)域經(jīng)濟(jì)。曹李海（1984～）男，漢族，山東臨沂人，新疆維吾爾自治區(qū)黨校、行政學(xué)院《實(shí)事求是》雜志社編輯、博士研究生。主要研究方向：政府績效管理。