我國高速公路運營管理體制研究

吉華雷

摘要：高速公路的運營管理體制指的是其修建、運作等一整套的規(guī)則制度模式。我國開始建設(shè)高速公路的時間相比發(fā)達(dá)國家來說尚且較短，社會主義市場經(jīng)濟(jì)下的高速公路管理修建、管理方式尚在探索、改革和完善之中。毫無疑問，在我國的高速公路管理運營實踐中還有許多不足，對于公路資源的高效利用、社會效益的更大發(fā)揮、經(jīng)濟(jì)收益的合理擴(kuò)、管理機(jī)制的科學(xué)高效等問題還沒有比較令人滿意的實踐結(jié)果。因此，本文將對我國高速公路運營管理存在的問題進(jìn)行具體分析，并且探討如何建立一個高效、統(tǒng)一的科學(xué)管理模式。

關(guān)鍵詞：高速公路；運營管理；體制

高速公路在我國的建設(shè)歷史只有短短的二十多年，早期主要以計劃經(jīng)濟(jì)的方式修建并由高速公路專門管理機(jī)構(gòu)進(jìn)行運營。通常情況下，高速公路能夠滿足雙向各四車道保持至少八十公里時速的通行。在運輸和客運方面更加經(jīng)濟(jì)，因為高速公路道路質(zhì)量好，設(shè)施完善，耗時短、車耗小。更重要的是，高速公路的修建能夠帶動周邊相關(guān)地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展。因此，近年來高速公路的修建和運營越來越傾向于多元化投資主導(dǎo)，政府的管理角色越來越靈活。

上述的發(fā)展局面卻由于我國高速公路管理體制的不成系統(tǒng)而沒能將效益和效率實現(xiàn)最大化。在我國，不同的高速公路主建方不同，經(jīng)營管理模式也不盡相同。有的采取行政隸屬的形式，按片區(qū)或按具體線路進(jìn)行管理；還有的采取事業(yè)型管理或引入特許公司進(jìn)行轉(zhuǎn)包管理。這樣的多樣管理體制應(yīng)當(dāng)終歸趨于統(tǒng)一，統(tǒng)一于一種最優(yōu)化的運營模式，而非持續(xù)各行其是。通過觀察和分析我國高速公路運營管理體制的現(xiàn)存弊端，將能夠大致清晰勾勒出應(yīng)當(dāng)改進(jìn)的方向。

一、我國高速公路運營管理模式的弊端

在我國，高速公路管理運營的體制機(jī)制弊端在市場經(jīng)濟(jì)的催化下顯得更加突出，主要在于體制凌亂、管理機(jī)構(gòu)重疊、執(zhí)法不嚴(yán)、職責(zé)混亂等方面。下面將作具體列舉和分析：

（一）建設(shè)和管理在全責(zé)和時間上分屬兩方，相互并不統(tǒng)一

眾所周知，高速公路的建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)和要求相當(dāng)嚴(yán)格，因為這將直接關(guān)系到車輛行駛安全。因此，政府在規(guī)劃和投資建設(shè)高速公路的時候，工期設(shè)計相對較長，規(guī)劃用地面積較大，這些直接導(dǎo)致了投入資金戰(zhàn)線長、總量大。不論是政府全資還是引入社會資金，建造方都應(yīng)當(dāng)承擔(dān)后續(xù)運營管理中的保養(yǎng)維護(hù)和質(zhì)量擔(dān)保。但是，各地在興建高速公路時往往由于投資體制不健全或管理模式不科學(xué)的緣故，使得建管周期不能同步，規(guī)劃時構(gòu)想的一些管理模式在建設(shè)時沒能獲得應(yīng)有的體現(xiàn)，而是在建造完成后另行探尋管理方式，實際上受到了高速公路建造的制約，阻礙了高速公路運營的高效發(fā)展。

（二）多部門交叉管理，職能重疊、歸屬難分

從管理職責(zé)上來分析，道路的養(yǎng)護(hù)將有路政管理部門負(fù)責(zé)組織開展，而相關(guān)的修繕和建設(shè)又需要政府規(guī)劃部門或經(jīng)濟(jì)職能部門組織實施。一旦發(fā)生事故，路政部門還將引入交通管理部門甚至司法部門進(jìn)行接手。在日常的工作實際中，如果需要保持常態(tài)化管理，還將持續(xù)地引入上述部門參加運營建設(shè)。這樣一來，職能的交叉和重疊造成了部門之間相互制約，甚至相互詰難、頻拋難題。毫無疑問，這對高速公路運營管理是不利的，只會降低其效率和效益。雖然現(xiàn)在已經(jīng)出現(xiàn)了不少專業(yè)的高速公路運營管理公司來承接這樣的管理服務(wù)職能，但是面對這樣的機(jī)構(gòu)，政府相關(guān)部門應(yīng)當(dāng)如何評級評價、如何特許轉(zhuǎn)包，成為一個新的問題。政府在職能轉(zhuǎn)換的進(jìn)程中還需要更多的實踐和探索。

（三）各地段對同一線路的管理模式不統(tǒng)一

高速公路為帶動沿線地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，并結(jié)合地形地貌實況，在設(shè)計和建造的時候往往會經(jīng)過多個行政區(qū)域。在高速公路的實際運營管理中，各行政區(qū)域?qū)Ψ謱俾范胃髯蚤_展管理，往往不能采用統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)和模式，這也是利益制衡的結(jié)果。而恰恰因為職權(quán)或利益的制衡，導(dǎo)致了不同地段的管理競相比高，造成資源浪費和服務(wù)質(zhì)量降低，不僅影響管理效率，還損害了政府相關(guān)部門和高速公路自身的美譽度。要對同一線路的不同路段實施相同的管理，阻力十分大。這不僅要考慮的各地的經(jīng)濟(jì)現(xiàn)實狀況，還要考慮不同行政管理區(qū)域之間的權(quán)力分屬，這就造成了上述局面長久不消的情形。

（四）市場競爭力不高，運營資質(zhì)和背景制約大

回顧我國自上個世紀(jì)八十年代起開始并延續(xù)至今的高速公路大量建設(shè)時期，也正是我們由計劃經(jīng)濟(jì)向社會主義市場經(jīng)濟(jì)全面轉(zhuǎn)變的時期。在這期間，高速公路建設(shè)的資金投入來源產(chǎn)生了明顯的變化，由政府全面投資逐漸走向引入社會資金參與投建。在運營管理方面也是如此，隨著高速公路管理運營專門公司的出現(xiàn)，高速公路的運營管理也越來越與市場接軌。但需要了解的是，這些公司有不少都具有政府事業(yè)單位成分或背景，這樣不僅會在公司運營管理中帶來一些原有的公辦因素，也會在參與市場競爭時缺乏更多的活力和有利的競爭地位條件。

二、高速公路運營管理合理化的原則

（一）循序漸進(jìn)，穩(wěn)步實施

對于各相關(guān)部門對高速公里管理的交叉重疊問題，要仔仔細(xì)細(xì)、心平氣和、具體問題具體分析地逐漸厘清各自權(quán)責(zé)，不能搞“一刀切”；對于改革的力度要拿捏得當(dāng)，在充分照顧各方利益的基礎(chǔ)上剛?cè)岵?jì)地開展舉措，該取締的取締，該合并的合并，該劃轉(zhuǎn)的劃轉(zhuǎn)，但不能因為舉措唐突或發(fā)力過猛導(dǎo)致高速公路系統(tǒng)喪失工作積極性或造成運營真空、癱瘓；在學(xué)習(xí)國外相關(guān)經(jīng)驗時，要結(jié)合我國的經(jīng)濟(jì)實際，不能盲目照搬照抄。要認(rèn)識到高速公路經(jīng)營管理體制改革是我國經(jīng)濟(jì)體制改革和政治體制改革的一部分，具有長期性和艱巨性，應(yīng)當(dāng)做足持久戰(zhàn)和應(yīng)對困難的準(zhǔn)備。

（二）圍繞國家發(fā)展戰(zhàn)略，以服務(wù)民眾為核心

高速公路管理運營體制的改革要充分利用有利的政策資源和深化改革的春風(fēng)，圍繞國家宏觀發(fā)展戰(zhàn)略來制定方案并付諸實施。還要以服務(wù)大眾為核心，將各類舉措和理念統(tǒng)一到“便民利民”這一中心上來。

（三）專業(yè)掛帥，注重效益

在優(yōu)化高速公路運營管理體制時，必須從專業(yè)的角度進(jìn)行設(shè)計。要認(rèn)識到高速公路在我國國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的重要地位，不能因為管理模式優(yōu)化而喪失其競爭力。同時，結(jié)合市場在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的基礎(chǔ)性、決定性作用，按照市場需求導(dǎo)向，參考企業(yè)運營管理模式，使高速公路運營管理實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效益和社會效益最大化。

三、高速公路運營管理體制的設(shè)想

（一）機(jī)構(gòu)上：權(quán)責(zé)明確，容納各方，統(tǒng)一高效

應(yīng)當(dāng)通過精簡或改編改組等方式，建立一個統(tǒng)一高效的獨立專門管理機(jī)構(gòu)，對高速公路的運營和管理進(jìn)行具體地操作。該機(jī)構(gòu)可以由路政、交警等部門互相監(jiān)督，專業(yè)養(yǎng)護(hù)團(tuán)隊配合運作，避免各部門互相推諉的權(quán)責(zé)不清局面繼續(xù)出現(xiàn)。

（二） 法規(guī)上：專業(yè)指向，操作性強(qiáng)，健全完備

建立更加完善的有關(guān)高速公路管理運營的法律規(guī)章體系。現(xiàn)有的《公路法》等法規(guī)雖然是保障的基礎(chǔ)，但是在一些具體問題的處理上效力不夠。高速公路運營管理具有專業(yè)性，在出臺相關(guān)法律法規(guī)時應(yīng)當(dāng)充分結(jié)合這一特點編撰條款，使其操作性增強(qiáng)。

（三）模式上：政企分開，各司其職，效益提升

高速公路運營管理的基本模式要避免政府和企業(yè)交織不分。應(yīng)當(dāng)明確政府和企業(yè)在高速公路運營模式中的角色定位，誰來監(jiān)管、誰來實施必須搞清，這樣將有利于效益的提高。

四、結(jié)論

結(jié)合我國當(dāng)下的改革環(huán)境和經(jīng)濟(jì)發(fā)展前景，對我國高速公路運營管理模式進(jìn)行優(yōu)化改革是必然之舉。要在充分考慮高速公路管理和特殊性和專業(yè)性基礎(chǔ)上探討論證更加合理的運營模式，努力在我國構(gòu)建起一個統(tǒng)一高效的高速公路運營管理機(jī)制，更好地在市場基礎(chǔ)上提高收益，為社會各界更好地利用高速公路的民用功用和生產(chǎn)建設(shè)功用創(chuàng)造服務(wù)基礎(chǔ)。

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