關(guān)于市人大代表換屆選舉若干問題的研究

上 海市第十四屆人大代表將于2017年底任期屆滿，進行換屆選舉。黨的十八大以來，中央對發(fā)展社會主義民主政治、堅持和完善人民代表大會制度提出一系列新思想新論斷新要求，特別是2015年下半年起，就人大代表選舉等工作下發(fā)多個重要文件，全國人大據(jù)此對地方組織法、選舉法和代表法進行修改，市委也就貫徹中央文件精神提出明確要求。為落實好有關(guān)法律法規(guī)和中央、市委要求，向市人大常委會黨組提出做好新一屆市人大代表換屆選舉工作的有關(guān)建議，本課題組堅持問題導(dǎo)向，結(jié)合當(dāng)前選舉工作面臨的新形勢、新情況和本市近幾屆代表選舉工作的實踐深入開展調(diào)研，擬對做好本次換屆選舉工作提出如下五方面建議。

一、堅持加強黨的領(lǐng)導(dǎo)和統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，確保中央市委對代表選舉各項要求依法圓滿實現(xiàn)

中央有關(guān)文件再次強調(diào)了堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)是做好代表換屆選舉工作的核心原則和貫穿選舉工作全過程的核心要求。上海的換屆選舉工作已經(jīng)基本形成了黨委統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、人大組織實施、各方共同參與的工作格局，建議在黨的領(lǐng)導(dǎo)力度和統(tǒng)籌協(xié)調(diào)強度上，從以下三方面進一步加強：

第一，在選舉工作的總體安排上要加強黨的領(lǐng)導(dǎo)和統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。一是將之體現(xiàn)在對選舉工作全過程的把握上。通過成立換屆領(lǐng)導(dǎo)小組、制定整體工作方案、明確相關(guān)部門職責(zé)，凸顯黨委總攬全局、協(xié)調(diào)各方的領(lǐng)導(dǎo)作用。二是將之體現(xiàn)在對選舉工作重點環(huán)節(jié)的把關(guān)上。建議市委和市人大常委會黨組在選舉啟動、提名推薦、協(xié)商平衡、投票選舉等四個階段的每一個關(guān)鍵節(jié)點都統(tǒng)一部署、提出要求，為選舉工作的順利開展提供堅強的組織領(lǐng)導(dǎo)。三是將之體現(xiàn)在對選舉工作重大問題的把控上。建議市委和市人大常委會黨組更加關(guān)注選舉工作的新情況、新問題，特別是要研究在信息化時代，“互聯(lián)網(wǎng)+選舉”可能產(chǎn)生的效應(yīng)，及時加強分析研判、提出對策措施，確保選舉工作依法有序開展。

第二，在代表名額分配原則和人選的總體平衡上要加強黨的領(lǐng)導(dǎo)和統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。在組織機構(gòu)上，建議成立由市人大、市委組織部、市委統(tǒng)戰(zhàn)部、各大口黨委、區(qū)委共同組成的代表名額和人選統(tǒng)籌協(xié)調(diào)小組，這樣有利于避免重復(fù)提名和面上的不平衡。在提名方式上，一是可適當(dāng)擴大提名比例范圍，便于更好地保證代表候選人的質(zhì)量；二是可留少量（5-10個）不分配到提名單位的提名名額，用于全市面上的統(tǒng)籌平衡。在提名時間上，建議探索各提名單位分時提名的方式。即大口黨委先提名，區(qū)委次之，市委最后提名。這樣做有利于避免重復(fù)提名和人選過于集中的問題。

第三，在選舉風(fēng)氣和選舉組織工作的總體監(jiān)督上要加強黨的領(lǐng)導(dǎo)和統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。要嚴肅紀律，加強選舉風(fēng)氣監(jiān)督，堅決實行違紀違法行為“零容忍”，營造風(fēng)清氣正的選舉環(huán)境。同時，要警惕防范敵對勢力干擾破壞，周密制定工作預(yù)案，積極依法穩(wěn)妥應(yīng)對。

二、堅持依法完善分配原則，確保代表名額分配科學(xué)合法合理

近年來，本市的經(jīng)濟、社會結(jié)構(gòu)和體制機制正在發(fā)生重大變化：一是管理重心逐步下移，基層承擔(dān)的社會治理任務(wù)越來越重；二是“十三五”及更長時期，上海的發(fā)展面臨科創(chuàng)中心建設(shè)、自貿(mào)區(qū)建設(shè)、超大型城市治理等一系列新的形勢和任務(wù)；三是隨著產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，新業(yè)態(tài)、新組織不斷涌現(xiàn)、重要性也不斷凸顯，亟需建立與之相適應(yīng)的代表隊伍。因此，必須在原有基礎(chǔ)上對代表名額分配標(biāo)準(zhǔn)作進一步完善，體現(xiàn)“三個傾斜”：

一是適當(dāng)向人口導(dǎo)入較多的區(qū)傾斜，使代表名額分配更加符合法律的要求。同時，積極引導(dǎo)有關(guān)區(qū)將區(qū)域范圍內(nèi)市屬和中央在滬等單位的優(yōu)秀人選提名為代表候選人。二是適當(dāng)向有助于完成本市“十三五”及更長時期發(fā)展目標(biāo)任務(wù)的新興產(chǎn)業(yè)和組織傾斜，使代表名額分配更加符合城市發(fā)展的方向。同時，積極引導(dǎo)相關(guān)大口黨委增強系統(tǒng)觀念，一方面可將本系統(tǒng)內(nèi)的優(yōu)秀人才推薦到區(qū)里提名，另一方面也可把區(qū)里推薦的相關(guān)行業(yè)代表視作本系統(tǒng)的代表。三是適當(dāng)向本屆履職積極代表的提名單位或選舉單位傾斜，探索建立代表履職情況與名額分配之間的聯(lián)動機制，使代表名額分配更加符合代表履職的實際。

三、堅持嚴格準(zhǔn)入和退出機制，確保代表素質(zhì)和日常管理的落實

中央文件從把好代表入口關(guān)和加強代表日常履職管理兩方面，對保證代表素質(zhì)提出明確要求。課題組認為，要切實把好代表素質(zhì)關(guān)，關(guān)鍵是要同時把好“準(zhǔn)入”和“退出”兩道關(guān)。

一是要加強源頭管理，把好代表準(zhǔn)入關(guān)。要嚴把標(biāo)準(zhǔn)條件，制定嚴格的“準(zhǔn)入”和“禁入”標(biāo)準(zhǔn)。要嚴格考察審查，堅持“誰主管誰考察、誰推薦誰負責(zé)”的原則，同時依法加強代表資格審查工作，把考察審查工作做深做細。要嚴明公示制度，堅持代表候選人初步人選在所在單位公示，還可探索人選在其居住地所在社區(qū)進行公示等，為把好素質(zhì)關(guān)提供更為詳實的依據(jù)。要嚴肅選前談話承諾，可由提名單位黨組織出面找代表候選人初步人選談話，告知代表的法定權(quán)利義務(wù)和履職要求，并由本人作出書面承諾。

二是是要建立完善機制，把好代表退出關(guān)。要區(qū)分情況，分別完善代表退出機制。除存在法定終止代表資格或暫停執(zhí)行代表職務(wù)情形的外，對代表工作崗位變動后失去該工作領(lǐng)域代表性的，可建議代表提出辭職，以便補選相應(yīng)崗位人員擔(dān)任代表；對履職不積極的代表，原提名單位應(yīng)當(dāng)給予警告，一段時間后仍不改進的，應(yīng)當(dāng)建立勸退機制，由提名單位找本人談話，要求辭去代表職務(wù)；對于違反社會道德或存在與代表身份不符的行為，應(yīng)當(dāng)及時約談或函詢，經(jīng)提醒仍不改正的，應(yīng)當(dāng)責(zé)令其辭去代表職務(wù)；對于涉嫌嚴重違紀違法已立案審查、犯罪事實已查清依法需追究刑事責(zé)任的，應(yīng)當(dāng)罷免其代表職務(wù)。要加強履職日常管理。建議市人大加強對代表履職的日常管理，盡快研究出臺市人大、市委組織部、市委統(tǒng)戰(zhàn)部、大口黨委、區(qū)委等各方齊抓共管的代表履職管理機制。建議代表的選舉單位（區(qū)人大）和市人大加強與提名單位的溝通，及時記錄代表的履職情況，并向代表的提名單位反饋。建議代表的提名單位主動加強對本系統(tǒng)代表履職的情況的關(guān)心和了解，解決代表在履職過程中碰到的問題和困難，并對代表履職提出要求。

四、堅持科學(xué)的結(jié)構(gòu)要求，確保代表的廣泛性和代表性

代表結(jié)構(gòu)既是代表廣泛性、代表性的具體體現(xiàn)，也是代表依法履職、發(fā)揮作用的重要基礎(chǔ)。本屆市人大代表的總體結(jié)構(gòu)實現(xiàn)進一步優(yōu)化，落實了中央和市委的要求。但是也存在行業(yè)領(lǐng)域分布還不夠均衡、交叉任職較多、代表結(jié)構(gòu)與素質(zhì)還不夠匹配等問題。根據(jù)中央對優(yōu)化代表結(jié)構(gòu)的要求，結(jié)合本市實際，可按照“四個匹配”標(biāo)準(zhǔn)來進一步完善代表結(jié)構(gòu)：一是代表結(jié)構(gòu)要與本市經(jīng)濟社會發(fā)展的趨勢相匹配，二是代表結(jié)構(gòu)要與提名單位的實際情況相匹配，三是代表結(jié)構(gòu)要與選舉單位所在區(qū)的發(fā)展定位相匹配，四是代表結(jié)構(gòu)要與體現(xiàn)群眾基礎(chǔ)和民意的要求相匹配。具體要做到“二增二減”?！岸觥?，即增加從事一線生產(chǎn)和工作的基層代表，增加符合本市“十三五”及更長時期發(fā)展需求的代表?！岸p”，即減少干部代表，減少交叉任職代表。關(guān)于減少領(lǐng)導(dǎo)干部代表，一是要繼續(xù)嚴格執(zhí)行市政府組成部門負責(zé)人不擔(dān)任市人大代表的規(guī)定；二是建議擔(dān)任市委常委的或換屆時擬到人大工作的副市長可以推薦為市人大代表候選人，其他副市長一般不推薦為代表候選人。關(guān)于減少交叉任職，要盡早明確除確因工作需要外，各級人大代表之間、人大代表與政協(xié)委員之間一般不交叉的基本原則，把工作做在前，更好地尊重區(qū)人大代表的提名權(quán)和選舉權(quán)。

五、堅持充分發(fā)揚民主、提升民主質(zhì)量，確保依法有序組織選舉

在選舉組織工作上我們?nèi)〉昧艘恍┏晒?jīng)驗。如，組織代表候選人初步人選在其所在單位公示，組織正式代表候選人與區(qū)人大代表見面，采取缺額提名、留出一定名額由區(qū)人大代表聯(lián)名提名等。建議在此基礎(chǔ)上繼續(xù)堅持發(fā)揚民主，在提升民主質(zhì)量上下功夫。一是主動作為，在選舉時，可由市人大常委會匯總區(qū)人大常委會的意見并經(jīng)過綜合平衡后，主動提出推薦連任的人選建議。同時以適當(dāng)形式對履職不積極、不宜再擔(dān)任代表的人選提出意見。二是積極探索，保障區(qū)人大代表的知情權(quán)和選舉權(quán)。為進一步增加人選介紹的豐富性和見面的互動性，一是建議繼續(xù)組織代表候選人與區(qū)人大代表見面活動。有條件的區(qū)可以進一步增強見面的互動性，使區(qū)人大代表更全面地了解所要選舉的人選，也可以探索市人大代表候選人在選舉單位以多種方式公示。如，可以在區(qū)級政務(wù)網(wǎng)上公示市人大代表候選人的情況，還可以通過視頻方式錄制對代表候選人的介紹和其本人的選前表態(tài)，一并放到網(wǎng)上。二是繼續(xù)堅持缺額提名的做法，建議缺額提名的總數(shù)原則上不低于本屆，其中本屆履職積極的連任代表應(yīng)占一定比例。