深化農(nóng)村改革的制度突破口是什么

李芳凡+毛小濤

【摘要】在新的歷史時期，我國農(nóng)村改革應(yīng)堅定不移地遵循城鄉(xiāng)互動開放之路，推進農(nóng)村土地制度改革。我國推進農(nóng)村土地制度改革，應(yīng)走階梯式道路，發(fā)達農(nóng)村地區(qū)率先進行試點改革，然后逐步小范圍直至全國范圍推廣，全面實現(xiàn)農(nóng)村改革成功。

【關(guān)鍵詞】城鄉(xiāng)互動開放 農(nóng)村改革 制度突破口 【中圖分類號】F320.2 【文獻標識碼】A

三十多年來的農(nóng)村改革，逐步打破了城市對農(nóng)村的“閉合狀態(tài)”，形成了城市對農(nóng)村開放的格局。在新的時期，尤其是在經(jīng)濟新常態(tài)下，我國農(nóng)村的改革也正拉開序幕。隨著十八屆六中全會召開，開放發(fā)展的理念也得到了進一步深化，城鄉(xiāng)一體化的開放發(fā)展在思想上進一步形成全國共識。因此，在新時期，推動我國農(nóng)村改革，全面實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化，就要堅持走城鄉(xiāng)互動開放的新道路。

深入農(nóng)村改革必須堅持城鄉(xiāng)互動開放

隨著我國改革步伐不斷前進，城市發(fā)展突飛猛進。而農(nóng)村發(fā)展相對緩慢，一直是我國經(jīng)濟社會發(fā)展中的軟肋，城鄉(xiāng)二元化格局不斷擴大。黨的十八屆三中全會開啟了我國全面深化改革的新征程，深化農(nóng)村改革再次被提上重要日程，這也為我國農(nóng)村深化改革提供了新的歷史契機。

近幾年，我國城鄉(xiāng)一體化的發(fā)展理念不斷深化，這也進一步推動了城市對農(nóng)村開放格局的發(fā)展，有利于農(nóng)村的要素資源流向城市。我國將統(tǒng)籌推進城鄉(xiāng)就業(yè)作為主要工作內(nèi)容，促進了全國超過2億的農(nóng)民進城務(wù)工。部分有條件的地區(qū)實施了城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤的政策制度，通過農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)置換城鎮(zhèn)住房和社會保障的策略，有力推動了農(nóng)村人口市民化。

但總體而言，當前我國城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的路徑，主要還是局限在城市對農(nóng)村開放，而農(nóng)村對城市開放，更多地只是農(nóng)村資源要素單向地流入到城市，農(nóng)村對城市的實際開放程度明顯偏低?？陀^來講，我國農(nóng)村對城市的開放遠弱于城市對農(nóng)村的開放，遠弱于我國的對外開放。城市居民能到農(nóng)村就業(yè)、居住的少之又少。我國單一的城鄉(xiāng)開放，也沒有逃出城鄉(xiāng)要素分割的束縛，這直接導(dǎo)致農(nóng)村資源要素僅可能單向流入城市，或者直接被低價劃歸城市，城鄉(xiāng)之間的要素交換與共享遠遠不足。這種情況可能引發(fā)兩種負面結(jié)果：一是農(nóng)村無法共享城市發(fā)展取得的成果，從而不能順利實現(xiàn)城市和農(nóng)村的共同繁榮；二是導(dǎo)致城市的優(yōu)良資源要素?zé)o法投入到能夠更好發(fā)揮功能的領(lǐng)域，制約了城市的發(fā)展。既然國家提出要縮小城鄉(xiāng)差距，根本就在于縮小城鄉(xiāng)發(fā)展能力差距。而當前城市資源要素?zé)o法充分流向農(nóng)村，極大地限制了農(nóng)村發(fā)展能力提升，進而導(dǎo)致城鄉(xiāng)差距遲遲無法縮小。如果過度實行城市單向?qū)r(nóng)村開放，則會引起“反城鄉(xiāng)一體化”，導(dǎo)致農(nóng)村資源要素過度向城市轉(zhuǎn)移。

所以，要避免“反城鄉(xiāng)一體化”，加速實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展，就要加快扭轉(zhuǎn)城鄉(xiāng)單向開放的局面，向城鄉(xiāng)雙向互動開放進軍。經(jīng)驗顯示，城鄉(xiāng)一體化首先是受到工業(yè)化的帶動，農(nóng)村資源要素不斷向城市集聚，隨后城市不斷向農(nóng)村拓展。可見，在城鄉(xiāng)一體化過程中，集聚和擴散是相互協(xié)同的，它們共同推動城鄉(xiāng)的不斷發(fā)展。顯然，真正意義上的城鄉(xiāng)一體化，就是一個實現(xiàn)城市和農(nóng)村之間資源要素相互流動和融合的過程，即城鄉(xiāng)一體化本質(zhì)上就是一個走向城鄉(xiāng)互動開放的過程。

無論是什么資源要素，唯有發(fā)生流動，才能夠創(chuàng)造出價值并實現(xiàn)增值。三十多年來，我國的改革開放之所以發(fā)生了翻天覆地的變化，就是因為堅持了開放發(fā)展，促進資源要素不斷流動。這也表明，如果沒有開放，改革也就無從談起。所以，在新的時期，要推動我國農(nóng)村實現(xiàn)改革，就必須打開農(nóng)村相對封閉的大門，與城市之間構(gòu)建雙向互動的開放綠道。若能順利實現(xiàn)城鄉(xiāng)之間資源要素的雙向公平互動，那么我國農(nóng)村的改革也將迎來巨大的內(nèi)生動力，同時城市的發(fā)展空間也將得到進一步拓展，城鄉(xiāng)一體化的格局將進一步得到顯現(xiàn)。

土地制度改革是我國農(nóng)村改革的突破口

在新的歷史時期，我國要持續(xù)堅定不移地走城鄉(xiāng)一體化發(fā)展之路，全力推進堅持城鄉(xiāng)互動開放的農(nóng)村改革，破解固有的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)。從本質(zhì)上來說，制約我國城鄉(xiāng)之間資源要素自由流動的最終幕后主導(dǎo)力量，是農(nóng)村的土地制度。農(nóng)村地區(qū)要持續(xù)吸引城市資源要素，就必須具備可交換的資源要素。而農(nóng)村擁有的可交換資源要素中，勞動力和土地是最為重要的。受長期以來我國農(nóng)村土地制度的約束，農(nóng)村的土地?zé)o法和城市資源要素進行交換。而城市資源要素進入農(nóng)村后，便缺乏可供開發(fā)和利用的土地資源，導(dǎo)致城市資源要素被拒之門外。由此可見，要實現(xiàn)城鄉(xiāng)互動開放，就是要解決農(nóng)村的土地問題，要全面推動農(nóng)村土地制度改革。

土地制度是我國農(nóng)村的根本性制度，土地制度改革一直是我國農(nóng)村發(fā)展中的重中之重。改革開放后，我國土地制度實行聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，每一次土地制度改革都有利于解放與發(fā)展農(nóng)村生產(chǎn)力。目前，我國的土地制度問題主要體現(xiàn)在土地經(jīng)濟問題，導(dǎo)致土地要素?zé)o法在城鄉(xiāng)間合理流動，使得農(nóng)村的土地與市場經(jīng)濟難以對接，農(nóng)民難以平等地參與市場經(jīng)濟中。

農(nóng)村土地改革是農(nóng)村改革中最有意義的改革，是決定性的制度改革。土地制度改革突破了城鄉(xiāng)二元化土地制度，城市居民與農(nóng)村居民都可以根據(jù)自我意愿選擇在城市生活或在農(nóng)村生活，城鄉(xiāng)的戶籍制度、社保制度等二元化制度也會隨之消失。農(nóng)村土地制度改革不進行，農(nóng)民就無法獲得進城資本，農(nóng)村也無法吸引城市的資本與商品。缺乏土地制度的其他制度改革都是不徹底的，即使實現(xiàn)了戶籍制度的統(tǒng)一，農(nóng)民也享受不到城市居民的待遇，而城市居民也沒有田地。因此，在推進農(nóng)村改革中，不能只停留在戶籍制度、社保制度等外圍性制度改革中，而是要突破二元化土地制度，深入土地制度改革。

土地制度改革有利于城鄉(xiāng)要素的雙向流動，是突破城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的關(guān)鍵，是農(nóng)村改革的重點任務(wù)。要完成土地制度改革，就要選擇科學(xué)的土地制度改革路徑，由于目前我國土地改革條件尚不成熟，應(yīng)通過逐漸遞進的形式，循序漸進地推進土地制度改革。歷史經(jīng)驗表明，聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制改革是從經(jīng)濟不發(fā)達地區(qū)入手。而農(nóng)村改革可從經(jīng)濟發(fā)達的農(nóng)村地區(qū)入手，然后逐步推廣到其他農(nóng)村地區(qū)。究其原因，之前土地制度改革是為了解決溫飽問題，這個問題在經(jīng)濟不發(fā)達農(nóng)村地區(qū)最為突出。此次土地制度改革是為了轉(zhuǎn)變農(nóng)村發(fā)展模式，而這個問題在經(jīng)濟發(fā)達的農(nóng)村地區(qū)需求更為強烈。

土地制度改革盡管有利于城鄉(xiāng)要素流動，但是不能立即在全國范圍內(nèi)開展，應(yīng)根據(jù)各個農(nóng)村地區(qū)的實際情況，分階段進行農(nóng)村土地制度改革。農(nóng)村改革應(yīng)從經(jīng)濟發(fā)達的農(nóng)村地區(qū)率先啟動，并率先實現(xiàn)經(jīng)濟發(fā)達的農(nóng)村地區(qū)與城市地區(qū)的一體化發(fā)展，然后逐步將農(nóng)村改革的先進經(jīng)驗推廣到其他的地區(qū)，在時序上形成一種由發(fā)達地區(qū)向欠發(fā)達地區(qū)推進的一種遞進式格局，在空間上則形成一種由東部地區(qū)向中部、西部地區(qū)輻射的階梯式格局，最終實現(xiàn)全國范圍內(nèi)的農(nóng)村改革，真正形成城鄉(xiāng)之間互動開放的良好格局。

（作者分別為南昌大學(xué)公共管理學(xué)院教授；南昌大學(xué)公共管理學(xué)院碩士研究生）

【注：本文系江西省高校人文社會科學(xué)基地招標課題“基于腐敗治理的當代中國政府公信力提升研究”（項目編號：JD1413）的階段性研究成果】

【參考文獻】

①胡迎春：《突破城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)體制機制是深化農(nóng)村改革的重點——專訪中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組副組長、辦公室主任陳錫文》，《農(nóng)業(yè)發(fā)展與金融》，2014年第5期。

責(zé)編/賈娜 美編/于珊