關(guān)于完善本市生態(tài)環(huán)境綜合治理的調(diào)研報(bào)告

根 據(jù)市人大常委會(huì)黨組要求，為加強(qiáng)對(duì)本市生態(tài)環(huán)境綜合治理工作開(kāi)展情況的監(jiān)督，推動(dòng)城市發(fā)展方式轉(zhuǎn)變，提升城市環(huán)境質(zhì)量，創(chuàng)新城市管理服務(wù)，市人大工作研究會(huì)組織課題組開(kāi)展專項(xiàng)調(diào)研。

一、本市生態(tài)環(huán)境綜合治理工作情況

2015年和2016年，市委、市政府連續(xù)兩年針對(duì)違法用地、違法建筑、違法經(jīng)營(yíng)、違法排污、違法居住等“五違”現(xiàn)象，按照違法建筑必須堅(jiān)決拆除、安全隱患必須堅(jiān)決整治、臟亂差突出狀況必須堅(jiān)決改變、違法經(jīng)營(yíng)必須堅(jiān)決取締的“四必”要求，著力“補(bǔ)短板”，合力塑新貌。

這次對(duì)“五違”綜合整治，可以說(shuō)是力度空前，成效顯著。關(guān)鍵原因是因?yàn)槭形姓凑铡耙陨下氏?、先難后易”的原則，把“五違”整治與土地減量化、人口結(jié)構(gòu)調(diào)整、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型、水環(huán)境治理、消除安全隱患等工作有機(jī)結(jié)合起來(lái)。

（一）“五違”整治目標(biāo)明確

本次對(duì)“五違”整治既提出了總要求總目標(biāo)，又明確了分地區(qū)分階段的具體整治范圍和內(nèi)容。市委書(shū)記韓正強(qiáng)調(diào)：補(bǔ)好短板，要緊盯目標(biāo)、強(qiáng)化管理，做好打持久戰(zhàn)的準(zhǔn)備，扎扎實(shí)實(shí)走好每一步，不斷積小勝為大勝。同時(shí)要注意研究補(bǔ)短板過(guò)程中出現(xiàn)的新問(wèn)題，在解決問(wèn)題中要始終堅(jiān)持一條原則：沒(méi)有例外、一視同仁，沒(méi)有死角、統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)。

（二）全市形成良好整治氛圍

為加強(qiáng)和推進(jìn)環(huán)境綜合整治，市委市政府班子成員分別到區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)實(shí)地暗訪督查，還每季度召開(kāi)一次現(xiàn)場(chǎng)會(huì)，以點(diǎn)帶面，節(jié)點(diǎn)檢查，實(shí)行整治任務(wù)具體化、目標(biāo)化、項(xiàng)目化。全市形成了上下聯(lián)動(dòng)、部門配合、條塊結(jié)合的良好氛圍。

各類媒體也對(duì)生態(tài)環(huán)境綜合治理給予高度關(guān)注，針砭時(shí)弊，反映情況，曝光典型案例，弘揚(yáng)先進(jìn)事跡，引導(dǎo)社會(huì)輿論，鼓舞了廣大基層干部群眾的信心。

（三）綜合治理取得階段性成效

通過(guò)整治，這些重點(diǎn)區(qū)域的治安狀況明顯好轉(zhuǎn)，安全隱患大幅減少，環(huán)境質(zhì)量不斷提升，人口調(diào)控已見(jiàn)成效。而且通過(guò)這次整治，城市綜合管理水平得到提升，環(huán)保、規(guī)土、消防、安全、工商、稅務(wù)、治安等法律資源得到了統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，綜合運(yùn)用。

二、在推進(jìn)生態(tài)環(huán)境綜合治理中需要關(guān)注的主要問(wèn)題

課題組調(diào)研認(rèn)為，對(duì)整治不僅要抓數(shù)量、排進(jìn)度、破難點(diǎn)，更要研究問(wèn)題、分析原因、精準(zhǔn)施策。因此，當(dāng)前生態(tài)環(huán)境整治中還存在的一些問(wèn)題需要引起關(guān)注。

（一）“五違”現(xiàn)象產(chǎn)生的原因值得深思

課題組認(rèn)為，要想建立長(zhǎng)效機(jī)制，特別需要尋根溯源。應(yīng)該看到，當(dāng)前這些生態(tài)環(huán)境方面形成的“短板”，是經(jīng)歷了不同發(fā)展階段逐步累積的。其形成的原因不同，其政策背景也不一樣，其中一個(gè)重要原因是利益驅(qū)動(dòng)。因此，解決這些“短板”應(yīng)當(dāng)尊重現(xiàn)實(shí)和歷史，本著實(shí)事求是的原則和精神，采取分類施策辦法，在明確目標(biāo)、明確標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范行為的基礎(chǔ)上逐步推進(jìn)。只有把原因分析透了，才能提出更符合實(shí)際、更有針對(duì)性的政策措施，才更有利于從源頭上實(shí)施管控，并建立起有針對(duì)性的長(zhǎng)效機(jī)制。

（二）薄弱環(huán)節(jié)需要高度重視

“五違”現(xiàn)象的產(chǎn)生，實(shí)質(zhì)上也暴露了過(guò)去“重建設(shè)、輕管理，重發(fā)展、輕環(huán)境”的弊病。從已經(jīng)完成整治的地塊來(lái)看，有些地區(qū)原本就屬于管理薄弱區(qū)，日常監(jiān)管和巡查機(jī)制不健全；有些地區(qū)土地或者廠房空置，容易形成“五違”的回潮；有些地區(qū)重點(diǎn)整治地塊周邊地區(qū)尚有一些“五違”死角有待掃除根治，整治成果要進(jìn)一步鞏固和深化。

（三）“五違”整治的標(biāo)準(zhǔn)還缺乏統(tǒng)一性

從調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，由于生態(tài)環(huán)境綜合治理工作涉及十幾個(gè)職能部門，各區(qū)牽頭部門也不統(tǒng)一。有些地方部門不僅在權(quán)責(zé)上存在交叉和模糊，而且還存在各自為政現(xiàn)象。由于對(duì)“五違”整治的標(biāo)準(zhǔn)和認(rèn)定涉及多個(gè)部門，缺乏統(tǒng)一的指導(dǎo)性文件，各區(qū)縣把握尺度不一，力度也不同，執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)有所差異，甚至有些部門存在“選擇性”執(zhí)法現(xiàn)象。

（四）配套政策支持力度不夠

從調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，各區(qū)面臨的突出問(wèn)題是短期內(nèi)資金需求量大，財(cái)政壓力不小，尤其是財(cái)力相對(duì)薄弱的遠(yuǎn)郊地區(qū)壓力更大；有部分地區(qū)的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織積極參與整治，而收益卻沒(méi)有得到相應(yīng)的補(bǔ)償，部分企業(yè)的關(guān)閉直接影響了一些農(nóng)民的就業(yè)和收入。目前，可用于支持生態(tài)環(huán)境綜合治理工作的政策主要包括：“198”土地減量化政策、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整政策、生態(tài)補(bǔ)償和農(nóng)林發(fā)展政策、城中村改造政策等。但是，基層認(rèn)為這些政策對(duì)當(dāng)前任務(wù)重、時(shí)間緊、范圍廣的整治任務(wù)來(lái)說(shuō)，有一種“遠(yuǎn)水救不了近火”的感覺(jué)，不解渴。

（五）項(xiàng)目資金投入績(jī)效管理有待加強(qiáng)

調(diào)研了解，本次綜合整治工作已經(jīng)投入資金20多億元，除了拆遷補(bǔ)償外，也有不少工程改造項(xiàng)目。如何保障資金投入的績(jī)效管理，需要高度重視。

三、對(duì)深入推進(jìn)“五違”整治的意見(jiàn)建議

要以這次綜合整治為契機(jī)，走出“日常監(jiān)管的事情突擊做，而突擊的事情卻日常做”的怪圈，使整治工作既符合人民群眾的長(zhǎng)遠(yuǎn)和根本利益，又讓人民群眾有實(shí)際獲得感，從而讓全社會(huì)都能自覺(jué)參與整治，維護(hù)整治成果。為此建議：

（一）建立長(zhǎng)效管理機(jī)制，實(shí)現(xiàn)源頭管理

1、加強(qiáng)源頭管控。“五違”整治一定要透明公開(kāi)，嚴(yán)格制定規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)，并且公示于眾?，F(xiàn)在老百姓最擔(dān)心的是“五違”回潮。因此，一定要對(duì)現(xiàn)有“五違”情況摸清底數(shù)，“老賬”堅(jiān)決整治、削減，“新賬”決不允許再現(xiàn)。一旦發(fā)生新問(wèn)題，必須當(dāng)機(jī)立斷依法快速處置。綜合整治，除了“整”以外，更要注重在“治”字上下功夫。

2、確保規(guī)劃同步。各重點(diǎn)整治地塊在加快整治的同時(shí)，要抓緊在本市城市總體規(guī)劃編制的大框架下，立足長(zhǎng)遠(yuǎn)，科學(xué)系統(tǒng)地調(diào)整完善區(qū)域發(fā)展規(guī)劃，統(tǒng)籌兼顧土地利用、產(chǎn)業(yè)布局、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和社會(huì)民生事業(yè)等各項(xiàng)工作。對(duì)重點(diǎn)污染企業(yè)，要嚴(yán)格恢復(fù)生產(chǎn)評(píng)估機(jī)制，規(guī)范現(xiàn)有污染物處置和土壤修復(fù)，確保不產(chǎn)生二次污染。

3、推行目標(biāo)責(zé)任制。將生態(tài)環(huán)境綜合治理目標(biāo)和任務(wù)納入政府目標(biāo)考核管理，將責(zé)任一級(jí)一級(jí)落實(shí)，確保工作的貫徹落實(shí)，并注重考核結(jié)果的運(yùn)用。

（二）健全法律法規(guī)，強(qiáng)化責(zé)任追究

1、健全法律法規(guī)。加快對(duì)現(xiàn)有的生態(tài)環(huán)境綜合管理相關(guān)法律法規(guī)進(jìn)行梳理，抓緊通過(guò)地方立法完善法規(guī)不健全、量化指標(biāo)不明確、不具體等問(wèn)題。

2、加大政策支持。市級(jí)層面要加強(qiáng)政策協(xié)調(diào)研究，發(fā)揮政策對(duì)生態(tài)環(huán)境綜合治理工作的引領(lǐng)作用，并努力實(shí)現(xiàn)突破。政策設(shè)計(jì)還要充分體現(xiàn)有效性和覆蓋面，確保政策更接地氣、更符合基層實(shí)際、更能在實(shí)踐中落實(shí)。特別要重視讓老百姓有獲得感，兼顧好老百姓的切身利益。比如，要避免出現(xiàn)在整治中為了創(chuàng)建“歷史名人文化街”等，而將事關(guān)老百姓開(kāi)門七件事的“小菜場(chǎng)”也一鍋端的做法。又比如，隨著“五違”整治深入，郊區(qū)將更多涉及“198”地塊，這類地塊絕大多數(shù)是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織及其農(nóng)民潛在的財(cái)產(chǎn)性收入。如何妥善處理好這些建設(shè)用地資源現(xiàn)狀與規(guī)劃愿景的矛盾，需要在政策設(shè)計(jì)時(shí)將分類推進(jìn)與聚焦重點(diǎn)相結(jié)合，完善政策，細(xì)化措施，加強(qiáng)指導(dǎo)，努力做到“點(diǎn)對(duì)點(diǎn)”政策支持，既確保“五違”綜合整治順利推進(jìn)，又維護(hù)好農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織及其農(nóng)民的合法權(quán)益。

3、強(qiáng)化責(zé)任追究機(jī)制。明確重點(diǎn)整治地塊所屬單位是治理工作的第一責(zé)任人，區(qū)縣是執(zhí)法管理的主體。要堅(jiān)持聯(lián)合執(zhí)法、嚴(yán)格執(zhí)法，形成依法依規(guī)、遵紀(jì)守法的環(huán)境氛圍。對(duì)已經(jīng)確認(rèn)的“五違”舊賬，要有一個(gè)綜合整治的責(zé)任限期，明確具體的責(zé)任主體。其中，對(duì)國(guó)有企業(yè)更要嚴(yán)肅紀(jì)律，使其加強(qiáng)自我管理，帶頭清除“五違”，堅(jiān)決不搞“五違”。要嚴(yán)格生態(tài)環(huán)境綜合治理考核辦法，建立客觀、公正、科學(xué)的綜合考核機(jī)制，優(yōu)化定量考核機(jī)制，嚴(yán)肅處理新增“五違”情況，嚴(yán)格追究“五違”回潮的單位負(fù)責(zé)人、直接責(zé)任人的法律、行政和經(jīng)濟(jì)責(zé)任。

（三）健全城市綜合管理體系，提升城市管理水平

1、健全綜合管理體系。生態(tài)環(huán)境綜合治理是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，涉及面廣、綜合性強(qiáng)，要針對(duì)當(dāng)前部門職責(zé)存在的邊界模糊問(wèn)題，進(jìn)一步強(qiáng)化市城市綜合管理領(lǐng)導(dǎo)小組的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)功能。建立健全市、區(qū)、街鎮(zhèn)三級(jí)城市綜合管理體系，鞏固城市建設(shè)和管理成果，整合城市管理資源，優(yōu)化城市管理方式，提升城市管理效能?？山梃b黃浦區(qū)的經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合城管綜合執(zhí)法體制改革成立市政綜合管理委，發(fā)揮其在統(tǒng)籌協(xié)調(diào)區(qū)相關(guān)部門和單位綜合執(zhí)法、綜合管理、綜合施策等方面的作用，為推進(jìn)生態(tài)環(huán)境綜合治理工作奠定良好的工作基礎(chǔ)。

2、完善綜合執(zhí)法機(jī)制。進(jìn)一步整合城市管理綜合執(zhí)法資源，健全執(zhí)法聯(lián)動(dòng)和協(xié)作配合機(jī)制，理順相關(guān)部門職責(zé)關(guān)系，依法依規(guī)組織開(kāi)展執(zhí)法整治工作，確保執(zhí)法必嚴(yán)，違法必究，同時(shí)強(qiáng)化日常管理工作力度。健全公安機(jī)關(guān)對(duì)綜合執(zhí)法的保障機(jī)制，強(qiáng)化環(huán)保執(zhí)法力度，規(guī)范對(duì)污染企業(yè)實(shí)行強(qiáng)制停產(chǎn)的程序，促進(jìn)企業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)。

3、提升城市管理標(biāo)準(zhǔn)。進(jìn)一步提升上海超大型城市管理的精細(xì)化、規(guī)范化、長(zhǎng)效化水平，以生態(tài)環(huán)境綜合治理為契機(jī)，建立完善城市管理精細(xì)化標(biāo)準(zhǔn)體系。在城市綜合管理方面，進(jìn)一步細(xì)分行業(yè)，建立各行業(yè)的精細(xì)化管理流程、管理體系、考核標(biāo)準(zhǔn)，并根據(jù)中心城區(qū)、城鄉(xiāng)結(jié)合部、郊區(qū)的不同特點(diǎn)和要求，建立針對(duì)性的標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范。如中心城區(qū)重在提升功能和品質(zhì)；城鄉(xiāng)結(jié)合部重在消除差距和短板；郊區(qū)新城要成為相對(duì)獨(dú)立的綜合性城區(qū)。