村民委員會(huì)組織法實(shí)施辦法立法中的若干問題

萬智奇

村 民自治是我國社會(huì)主義基層民主制度的重要組成部分。村黨組織領(lǐng)導(dǎo)的充滿活力的村民自治制度，是廣大村民直接參與社會(huì)主義民主政治建設(shè)的主陣地和鄉(xiāng)村治理的重要平臺(tái)。2月22日市人大常委會(huì)審議通過《上海市實(shí)施〈中華人民共和國村民委員會(huì)組織法〉辦法（修訂草案）》（以下簡稱“實(shí)施辦法”），實(shí)施辦法將于5月1日實(shí)施。對于上海開展社會(huì)治理、開展基層自治工作而言，這是一件大事，具有重要的意義。繼本屆人大審議通過2014年《上海市村民委員會(huì)選舉辦法》選舉辦法后，市人大常委會(huì)以修訂法律實(shí)施辦法的形式，使得村一級自治在最新的法律框架下全面“有法可依”。在全市不斷強(qiáng)調(diào)社會(huì)治理和基層建設(shè)法治化的背景下，實(shí)施辦法的通過意味著地方完整法律框架的構(gòu)建又推進(jìn)了一步。整個(gè)立法工作當(dāng)中，出于上海市情之特殊、村民自治方式之特殊，有不少值得一說的重點(diǎn)問題，主要有以下六個(gè)方面值得了解關(guān)注。

一、部分原則性問題。一是將市委“1+6”文件有關(guān)加強(qiáng)村級治理體系建設(shè)的規(guī)定轉(zhuǎn)化為法規(guī)規(guī)定，強(qiáng)調(diào)發(fā)揮農(nóng)村基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)的核心作用，對村黨組織在村級治理體系中的核心地位予以明確，為調(diào)動(dòng)各方力量推進(jìn)農(nóng)村治理創(chuàng)新提供組織保障。二是為了應(yīng)對“城中村” “空殼村”問題，實(shí)施辦法總結(jié)實(shí)踐做法，新增村民小組的撤銷、范圍調(diào)整、更名的程序規(guī)定，從法律上保護(hù)村民切身利益，保障集體資產(chǎn)得到妥善處置。三是村經(jīng)關(guān)系，理順村民委員會(huì)與村集體經(jīng)濟(jì)組織的關(guān)系，是深化農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織產(chǎn)權(quán)制度改革、激發(fā)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)活力的需要。按照市委《關(guān)于完善村級治理體系加強(qiáng)基層建設(shè)的實(shí)施意見》精神，實(shí)施辦法根據(jù)村民委員會(huì)與村集體經(jīng)濟(jì)組織新的職能定位，明確村民委員會(huì)與村集體經(jīng)濟(jì)組織實(shí)行分賬管理這一改革方向。

二、關(guān)于村委會(huì)的組成和職責(zé)。一是針對村委會(huì)和下屬委員會(huì)，實(shí)施辦法規(guī)定村民委員會(huì)根據(jù)相關(guān)工作需要，可以下設(shè)若干個(gè)委員會(huì)。二是關(guān)于村民委員會(huì)職責(zé)，按照從組織生產(chǎn)轉(zhuǎn)向公共服務(wù)、公共管理與公共安全的改革方向，村委會(huì)的職責(zé)被進(jìn)一步歸并、充實(shí)，突出村委會(huì)開展或者協(xié)助政府開展公共管理、公共服務(wù)、公共安全等11項(xiàng)新任務(wù)。三是關(guān)于村民小組組長，著力構(gòu)建村民小組長在村民和村民委員會(huì)之間的橋梁和紐帶作用，對原有法規(guī)作出了補(bǔ)充和完善。

三、村民會(huì)議和村民代表會(huì)議。一是關(guān)于村民會(huì)議，實(shí)施辦法完善了召集村民會(huì)議的條件和通知要求，還補(bǔ)充規(guī)定召集村民會(huì)議應(yīng)當(dāng)提前將議題和議程通知村民。關(guān)于村民會(huì)議的職權(quán)，規(guī)定村民會(huì)議審議村民委員會(huì)年度工作報(bào)告，評議村民委員會(huì)成員工作，有權(quán)撤銷或者變更不適當(dāng)?shù)臎Q定；同時(shí)還列舉了一些重要的、應(yīng)由村民會(huì)議討論決定的事項(xiàng)。二是關(guān)于村民會(huì)議對村民代表會(huì)議的授權(quán)?，F(xiàn)實(shí)工作中，村民會(huì)議召開難度大，實(shí)施辦法著重對村民會(huì)議授權(quán)村民代表會(huì)議進(jìn)行了規(guī)范，先是明確授權(quán)范圍，規(guī)定授權(quán)不能涉及制訂自治章程、村規(guī)民約，其次還細(xì)化了授權(quán)程序，尤其是對以書面征求意見的形式進(jìn)行授權(quán)的程序作出具體規(guī)定，以防止隨意性。三是關(guān)于村民代表和村民代表會(huì)議。為發(fā)揮好村民代表會(huì)議的作用，規(guī)范村民代表的履職行為，實(shí)施辦法一方面按照村委會(huì)組織法的規(guī)定，明確人數(shù)較多或者居住分散的村，可以召開村民代表會(huì)議，同時(shí)對村民代表會(huì)議的組成、召集程序、列席對象、議題公開等作了規(guī)定；另一方面，明確村民代表向其推選戶或者村民小組負(fù)責(zé)，應(yīng)當(dāng)接受村民監(jiān)督，與村民保持密切聯(lián)系，切實(shí)反映村民意愿等。四是村民小組會(huì)議，對村民小組會(huì)議的召集及其職權(quán)作出了更明確的規(guī)定。五是關(guān)于村民自治章程、村規(guī)民約，對村民自治章程、村規(guī)民約應(yīng)涵蓋的主要內(nèi)容作了分別七項(xiàng)的原則規(guī)定。

四、民主管理和民主監(jiān)督。一是關(guān)于村務(wù)公開，實(shí)施辦法完善公開范圍的規(guī)定，明確了十類應(yīng)當(dāng)公開的事項(xiàng)；增加組務(wù)公開內(nèi)容，規(guī)定村民小組設(shè)立組務(wù)公開欄的條件；完善村民查詢的規(guī)定，賦予村民對村務(wù)公開內(nèi)容有疑義時(shí)可以查詢。二是關(guān)于村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)，明確了應(yīng)當(dāng)設(shè)立村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)，并對其成員推選、任職條件、任職回避、出缺增補(bǔ)等進(jìn)行了細(xì)化。還根據(jù)工作實(shí)踐規(guī)定了村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)應(yīng)當(dāng)履行的監(jiān)督職責(zé)、相應(yīng)的履職保障、開展監(jiān)督的具體辦法等。三是關(guān)于民主評議，細(xì)化規(guī)定評議對象為村民委員會(huì)成員以及由村民委員會(huì)承擔(dān)工作報(bào)酬的聘用人員；明確由村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)主持，每年至少進(jìn)行一次并公布結(jié)果；還明確評議結(jié)果與評議對象的使用和工作報(bào)酬等直接掛鉤。四是關(guān)于經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)，對村委會(huì)成員任期和離任經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)這一熱點(diǎn)問題中審計(jì)事項(xiàng)、組織實(shí)施和審計(jì)結(jié)果公布等作了補(bǔ)充完善。

五、農(nóng)村社區(qū)建設(shè)。實(shí)施辦法根據(jù)上位法和相關(guān)重要文件精神新設(shè)一章，對此進(jìn)行專門規(guī)定。一是關(guān)于農(nóng)村社區(qū)服務(wù)體系，明確推進(jìn)農(nóng)村社區(qū)建設(shè)應(yīng)當(dāng)落實(shí)責(zé)任、明確目標(biāo)和主要任務(wù)。規(guī)定村民委員會(huì)協(xié)助鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府加強(qiáng)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施、基本公共服務(wù)設(shè)施、服務(wù)管理信息化平臺(tái)建設(shè)，引導(dǎo)社會(huì)各方參與建立農(nóng)村社區(qū)服務(wù)體系。二是關(guān)于農(nóng)村社區(qū)民主協(xié)商，對協(xié)商內(nèi)容、協(xié)商對象、協(xié)商形式等方面作了規(guī)范。三是關(guān)于農(nóng)村文化建設(shè)，從硬件和軟件兩方面作出規(guī)范。四是關(guān)于農(nóng)村人居環(huán)境建設(shè)，參照有關(guān)文件精神，對農(nóng)村人居環(huán)境建設(shè)作出原則規(guī)定，明確村民委員會(huì)在美麗鄉(xiāng)村建設(shè)中應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的責(zé)任。五是關(guān)于農(nóng)村綜合治理，結(jié)合近年來農(nóng)村地區(qū)綜合治理體制機(jī)制的改革情況，重點(diǎn)從加強(qiáng)網(wǎng)格化建設(shè)的角度對此作了完善。六是關(guān)于農(nóng)村法治建設(shè)，明確村民委員會(huì)應(yīng)當(dāng)協(xié)助推進(jìn)農(nóng)村公共法律服務(wù)體系建設(shè)，加強(qiáng)農(nóng)村社區(qū)普法，教育和引導(dǎo)村民遵法、學(xué)法、守法、用法，在法治軌道上反映訴求、解決矛盾糾紛。

六是村民自治保障。一是協(xié)助行政事務(wù)的保障。為切實(shí)為村民委員會(huì)減負(fù)，實(shí)施辦法明確區(qū)人民政府應(yīng)當(dāng)建立行政事務(wù)委托村民委員會(huì)的準(zhǔn)入、退出制度，還要編制村民委員會(huì)依法協(xié)助行政事務(wù)清單。二是關(guān)于經(jīng)費(fèi)保障。本市各村經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不一，實(shí)施辦法明確本市建立村級自我積累與公共財(cái)政支持相結(jié)合的村級組織基本運(yùn)轉(zhuǎn)經(jīng)費(fèi)保障制度，保障村民委員會(huì)承擔(dān)的人員工作報(bào)酬、村辦公經(jīng)費(fèi)和基本管理服務(wù)支出。其次明確建立財(cái)政托底制度，對本村保障村級組織基本運(yùn)轉(zhuǎn)經(jīng)費(fèi)不足的部分予以保障。三是關(guān)于隊(duì)伍保障，從教育和培訓(xùn)兩個(gè)方面對加強(qiáng)村干部隊(duì)伍建設(shè)、落實(shí)隊(duì)伍保障和基層政府提出工作報(bào)酬方案指導(dǎo)意見作出規(guī)定。

總而言之，可預(yù)見的是，實(shí)施辦法將與已經(jīng)出臺(tái)實(shí)施的《上海市街道辦事處條例》《上海市村民委員會(huì)選舉辦法》和還在審議當(dāng)中的《上海市居民委員會(huì)工作條例》一道，共建上海基層治理工作的法律基石，進(jìn)一步推進(jìn)上海村級治理。