論我國對(duì)歐盟碳排放權(quán)交易治理體制的借鑒

潘琛，王曉冬

（山東科技大學(xué)文法學(xué)院，山東青島，266590）

論我國對(duì)歐盟碳排放權(quán)交易治理體制的借鑒

潘琛，王曉冬

（山東科技大學(xué)文法學(xué)院，山東青島，266590）

碳排放權(quán)交易制度目前已經(jīng)成為公認(rèn)的減少二氧化碳排放量最有效的方法之一，歐盟作為世界上第一個(gè)多國家參與的碳交易體系，其雙層治理結(jié)構(gòu)為我國建立一套系統(tǒng)的碳交易治理體制提供了借鑒。由于我國各區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不同，碳排放總量存在明顯的地區(qū)差異，因此在發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)的過程中，在全國范圍內(nèi)按照碳排放量劃分不同的區(qū)域，在中央和地方實(shí)行縱橫交錯(cuò)的網(wǎng)絡(luò)化碳排放權(quán)交易治理體制勢(shì)在必行。

碳排放權(quán)；碳排放權(quán)交易；治理體制；跨區(qū)域治理

當(dāng)今社會(huì)對(duì)全人類影響最大的環(huán)境問題首推氣候變化和全球變暖，而人類行為是導(dǎo)致各種溫室氣體排放的直接原因。從上世紀(jì)開始，各個(gè)國家就已經(jīng)展開了廣泛的合作和研究，希望找到一種良好的合作機(jī)制來抑制溫室氣體的排放。1997年在聯(lián)合國氣候大會(huì)上通過了具有法律約束力、以定量減排溫室氣體為目標(biāo)的《京都議定書》。雖然我國現(xiàn)在并不是《京都議定書》規(guī)定的具有強(qiáng)制碳減排義務(wù)的國家，但目前全球溫室氣體排放量仍然以很快的速度增長，國際環(huán)境保護(hù)減排的壓力日益加大。依據(jù)國際能源署最新數(shù)據(jù)，2008年我國已經(jīng)成為世界上最大的溫室氣體排放國。鑒于此，我國于2011年10月批準(zhǔn)了7個(gè)省市開展碳交易試點(diǎn)工作，并于2015年啟動(dòng)全國碳排放交易市場(chǎng)，著力建立并完善碳排放權(quán)交易體系來控制我國的溫室氣體排放量。

目前我國碳排放權(quán)交易的發(fā)展正處于上升階段，各方面研究都不成熟，關(guān)注的重點(diǎn)主要在制度設(shè)計(jì)層面，但是相關(guān)配套監(jiān)管制度相對(duì)薄弱。加之碳交易市場(chǎng)屬于一個(gè)新興的市場(chǎng)，同時(shí)具有環(huán)保、能源與金融市場(chǎng)的特性，極易出現(xiàn)市場(chǎng)欺詐、價(jià)格操控等混亂局面。因此，建設(shè)全國的碳排放權(quán)交易制度首先要解決的就是其治理體制問題。在此，有必要對(duì)我國的碳排放交易治理體制進(jìn)行分析和研究，借鑒歐盟的成功經(jīng)驗(yàn)，對(duì)構(gòu)建和完善我國碳交易的監(jiān)管機(jī)制提出一些意見和構(gòu)想，以保證國際和國內(nèi)碳交易市場(chǎng)的有序運(yùn)行。

一、碳排放權(quán)交易治理體制的內(nèi)涵

碳排放權(quán)交易治理體制的定義可以理解為，碳排放權(quán)交易的政府主管部門運(yùn)用法律、行政手段，同時(shí)輔之以其他非政府組織和社會(huì)公眾的參與，為解決和處理碳交易的總量控制、初始分配、交易主體的交易行為以及其他在碳排放權(quán)交易過程中出現(xiàn)的問題而對(duì)其進(jìn)行必要的監(jiān)督管理的機(jī)構(gòu)的設(shè)置、職權(quán)權(quán)限劃分與協(xié)調(diào)以及管理活動(dòng)規(guī)范運(yùn)行的方式。［1］碳排放權(quán)交易治理體制主要有以下兩個(gè)特性：

其一，碳排放權(quán)交易的治理主體具有多元的特性。治理的最終目的是最大限度地維護(hù)和促進(jìn)公共利益的實(shí)現(xiàn)，因此，治理不能僅靠政府專掌集權(quán)，而是應(yīng)該包括社會(huì)組織的廣泛參與，建立包括政府在內(nèi)的社會(huì)網(wǎng)絡(luò)組織，形成穩(wěn)定的信任關(guān)系與合作方式。另外，進(jìn)行治理的過程也是一個(gè)多主體集體行動(dòng)的過程，各個(gè)參與主體必須在一個(gè)制度約束的框架內(nèi)行事。

其二，要想實(shí)現(xiàn)有序的碳排放權(quán)交易，各個(gè)治理主體之間的關(guān)系問題不容忽視。在多元主體的前提下，為了防止權(quán)力下放的濫用，還是應(yīng)該以政府部門為主線，在一系列法律法規(guī)的指導(dǎo)下，依法對(duì)交易市場(chǎng)的運(yùn)行和交易活動(dòng)進(jìn)行管理；自愿參與碳減排的相關(guān)社會(huì)機(jī)構(gòu)和組織作為必要的補(bǔ)充，依法加入碳交易市場(chǎng)，履行其社會(huì)監(jiān)管的輔助職能。主體具有多元性有利于形成多個(gè)權(quán)力的中心，多個(gè)權(quán)力中心相互競(jìng)爭、互相配合，則有利于減少權(quán)力的集中壟斷所帶來的各種弊端，在碳交易的總量控制、初始分配以及交易活動(dòng)方面互相協(xié)調(diào)配合，各司其職。

二、歐盟碳排放權(quán)交易治理體制的經(jīng)驗(yàn)分析

（一）歐盟雙層治理體制下對(duì)碳排放權(quán)交易的具體監(jiān)管體系

歐盟碳排放交易體系（EU-ETS）沿用了雙層治理體制①馬克斯和胡格以等級(jí)強(qiáng)弱性質(zhì)為劃分依據(jù)，將多層治理分成兩種類型：第一種是權(quán)力在有限層面上進(jìn)行分散，不同層面處于平行關(guān)系并且等級(jí)性強(qiáng)，有明確的領(lǐng)土和地域的劃分，具有聯(lián)邦主義的性質(zhì)；第二種是多中心性，不同層次之間的等級(jí)性比較弱，按照不同的功能任務(wù)進(jìn)行劃分，體制具有一定的靈活性和多變性。，該體系中的參與者眾多，在此可將其大致劃分為縱向政府的監(jiān)管體制和橫向多部門的監(jiān)管體制兩大類。

其一，自上而下的政府監(jiān)管體制。歐盟的碳排放權(quán)交易監(jiān)管機(jī)構(gòu)主要包括以下幾種：首先，歐盟委員會(huì)是整個(gè)歐盟層面的碳交易政府監(jiān)管機(jī)構(gòu)。［2］根據(jù)《碳排放交易框架指令》（Directive 2003/87/EC）的規(guī)定，歐盟委員會(huì)的主要職責(zé)是“制定一系列政府監(jiān)管的指令，對(duì)交易市場(chǎng)的各項(xiàng)活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)管，確保交易價(jià)格的穩(wěn)定，從整體上預(yù)防和阻止可能造成市場(chǎng)不穩(wěn)定的一切違法違規(guī)行為”。歐盟委員會(huì)還建立起一套龐大的排放權(quán)中央登記系統(tǒng)，幫助其對(duì)交易活動(dòng)進(jìn)行管理。其次，由于碳排放權(quán)交易也被認(rèn)為是金融交易和能源交易的一個(gè)構(gòu)成部分，因此對(duì)碳交易的監(jiān)管還包括金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)和能源監(jiān)管機(jī)構(gòu)的監(jiān)管。最后，各成員國還有自己的監(jiān)管機(jī)構(gòu)，盡管各國的監(jiān)管結(jié)構(gòu)不盡相同，但大多數(shù)成員國將環(huán)保部門及金融管制部門作為其主要的監(jiān)管機(jī)構(gòu)，同時(shí)，各成員國對(duì)碳交易的監(jiān)管還包括減排企業(yè)、環(huán)保組織、第三方核證機(jī)構(gòu)以及公眾等社會(huì)的監(jiān)管。

其二，橫向多部門的監(jiān)管層次互動(dòng)。在歐盟整體層面上歐盟理事會(huì)、歐洲議會(huì)、歐盟委員會(huì)采取共同決策方式。歐盟理事會(huì)是歐盟的決策機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)通過歐盟委員會(huì)提交的環(huán)境立法提案。歐洲議會(huì)是具有超國家權(quán)力的機(jī)構(gòu)，它的主要權(quán)力包括立法權(quán)、預(yù)算權(quán)以及行政監(jiān)督權(quán)。歐盟委員會(huì)每年都需向歐洲議會(huì)提交報(bào)告，報(bào)告的主要內(nèi)容就是其對(duì)碳排放交易市場(chǎng)監(jiān)管的情況，且需第一時(shí)間向歐洲議會(huì)報(bào)告碳交易市場(chǎng)的最新動(dòng)態(tài)。此外，氣候行動(dòng)總局（DG CLIMA）負(fù)責(zé)領(lǐng)導(dǎo)歐盟委員會(huì)在歐盟和國際層面應(yīng)對(duì)氣候變化，制定和實(shí)施氣候政策和戰(zhàn)略，實(shí)施歐盟碳排放交易體系，監(jiān)測(cè)歐盟成員國的單位國家碳排放量。

（二）歐盟碳交易治理體制經(jīng)驗(yàn)總結(jié)

歐盟之所以能夠成為當(dāng)今世界上規(guī)模最大且最成功的碳排放權(quán)交易市場(chǎng)，與其治理體制的完善是分不開的。從擁有具體的監(jiān)管機(jī)構(gòu)設(shè)置到對(duì)監(jiān)管方式進(jìn)行詳細(xì)說明，歐盟擁有一套系統(tǒng)的網(wǎng)絡(luò)化治理［3］體系。綜合上述介紹，其可借鑒之處如下：

1.歐盟碳交易的各部門監(jiān)管結(jié)構(gòu)合理，分工明確。歐盟明確規(guī)定了環(huán)保、能源等部門在碳排放交易中承擔(dān)的監(jiān)管職能，確保相關(guān)部門全力配合歐盟委員會(huì)的工作，同時(shí)也保證防止歐盟委員會(huì)獨(dú)攬大權(quán)，有利于監(jiān)管機(jī)構(gòu)相互制衡。另外特別值得借鑒的是，歐盟還專門制定了針對(duì)《第2003/87號(hào)指令》的《溫室氣體監(jiān)測(cè)和報(bào)告指南》（2004/156/EC）來指導(dǎo)溫室氣體排放的監(jiān)測(cè)和報(bào)告，并且在附件中系統(tǒng)規(guī)定了企業(yè)監(jiān)測(cè)、報(bào)告以及核實(shí)碳排放量所適用的一般原則和方法，詳細(xì)規(guī)定不同類型的企業(yè)適用不同的監(jiān)測(cè)和報(bào)告方法，要求企業(yè)提交各自的監(jiān)測(cè)計(jì)劃，記錄并說明監(jiān)測(cè)的相關(guān)信息，方便相關(guān)主管單位進(jìn)行核查。

2.歐盟采取網(wǎng)絡(luò)化監(jiān)管模式，體系的設(shè)計(jì)比較完善。歐盟碳交易體系最大的亮點(diǎn)是其雙層治理結(jié)構(gòu)。由歐盟委員會(huì)作為歐盟統(tǒng)一監(jiān)管碳交易市場(chǎng)的主要機(jī)構(gòu)，不僅可以節(jié)約資源和成本，而且可以使得其監(jiān)管體系更加透明公開。各個(gè)成員國擁有較強(qiáng)的自主權(quán)，政府結(jié)合各自本國的情況進(jìn)行管理，既節(jié)約了人力、財(cái)力、物力，又使得其政策和方案更加科學(xué)、合理。此外，歐盟2008/50/EC指令第4條規(guī)定，“成員國應(yīng)在其領(lǐng)域建立區(qū)和塊，空氣質(zhì)量評(píng)價(jià)和空氣質(zhì)量管理應(yīng)在所有區(qū)和塊內(nèi)實(shí)行，區(qū)和塊是環(huán)境空氣質(zhì)量評(píng)價(jià)和管理的基本區(qū)域”。［4］歐盟內(nèi)部各區(qū)、塊的具體環(huán)境質(zhì)量評(píng)價(jià)與管理由成員國具體實(shí)施，在此基礎(chǔ)上，歐盟也注意以區(qū)和塊為單位進(jìn)行碳交易監(jiān)管設(shè)計(jì)。

3.社會(huì)公眾的監(jiān)督比較成熟，并引入第三方機(jī)構(gòu)的參與。歐盟委員會(huì)在制定指令政策階段，會(huì)切實(shí)公開相關(guān)政策信息，開展社會(huì)調(diào)查，保證公眾的全面參與。在交易的準(zhǔn)備階段，各企業(yè)經(jīng)營者首先需要具備檢測(cè)其碳排放情況的能力，并定期向相關(guān)管理部門匯報(bào)。企業(yè)出具的匯報(bào)同時(shí)還應(yīng)該符合具有專門資質(zhì)的第三方核證機(jī)構(gòu)的檢測(cè)，且需要將企業(yè)匯報(bào)數(shù)據(jù)和檢測(cè)結(jié)果向社會(huì)公眾公布，接受公眾和非政府組織的監(jiān)督。在后期具體的碳交易過程中，公眾也具有一定的監(jiān)管職責(zé)，切實(shí)關(guān)注交易的發(fā)展動(dòng)態(tài)，通過相關(guān)網(wǎng)站監(jiān)督經(jīng)營者的信用記錄以及檢測(cè)報(bào)告，保證碳交易市場(chǎng)的穩(wěn)定和社會(huì)效益。

三、我國碳排放權(quán)交易治理體制現(xiàn)存問題分析

我國是在《京都議定書》生效并成為其締約國后才開始進(jìn)行碳排放權(quán)交易的試運(yùn)行，因而不可避免面臨著缺乏經(jīng)驗(yàn)并且起步晚、開展時(shí)間較短的問題，而一項(xiàng)制度的順利開展離不開嚴(yán)密的監(jiān)管措施，所以在治理體制方面，我國更應(yīng)該正視問題并力求完備。

第一，對(duì)“有關(guān)部門”的規(guī)定不明確。國家發(fā)改委組織起草的《碳排放權(quán)交易管理暫行辦法》（以下簡稱《暫行辦法》）是目前我國實(shí)行碳排放權(quán)交易的法律依據(jù)，并于2011年確定七個(gè)省市作為碳排放權(quán)交易的試點(diǎn)省市?？v觀全國層面的《暫行辦法》以及各試點(diǎn)省市出臺(tái)的相關(guān)政策性法律文件，均規(guī)定了由發(fā)改委作為碳排放權(quán)交易的主管部門。另外，我國《碳排放權(quán)交易條例》（送審稿）也延續(xù)了《暫行辦法》的規(guī)定，設(shè)置了國家和省市兩級(jí)監(jiān)管主體，由國家和省市的發(fā)改委分別作為碳排放權(quán)交易市場(chǎng)的監(jiān)管主體，同時(shí)還增加了新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)作為省級(jí)的監(jiān)管部門。但是，除去對(duì)發(fā)改委的規(guī)定，《暫行辦法》和《碳排放權(quán)交易條例》（送審稿）中均采用了“其他各有關(guān)部門”這一模糊用語，并未明確列舉具體是哪些部門。

第二，單純按照行政區(qū)劃進(jìn)行監(jiān)管導(dǎo)致機(jī)構(gòu)多元化，多頭監(jiān)管問題突出。我國目前的碳排放權(quán)交易主要是以行政區(qū)劃為標(biāo)準(zhǔn)來設(shè)立監(jiān)管機(jī)構(gòu)，從現(xiàn)實(shí)交易來看，由于大部分碳交易是在政府部門的領(lǐng)導(dǎo)下進(jìn)行的，因此不可避免地會(huì)產(chǎn)生權(quán)利的濫用。加之政府對(duì)碳交易的管控相對(duì)來說并不嚴(yán)格，也容易導(dǎo)致資源配置低效和資源浪費(fèi)。同時(shí)，碳排放總量是依據(jù)一定區(qū)域內(nèi)部環(huán)境所能容納二氧化碳的數(shù)量來確定的，單純按照行政區(qū)劃設(shè)置對(duì)碳交易的監(jiān)管，與自然環(huán)境區(qū)域碳排放總量之間是不相契合的。在此種差異下，政府監(jiān)管機(jī)構(gòu)之間缺乏溝通，各自為政，不利于及時(shí)解決碳交易過程中遇到的新問題。

第三，造成相關(guān)部門的規(guī)定不明以及多頭監(jiān)管問題的原因，歸根結(jié)底在于我國缺乏一套系統(tǒng)完整的從中央到地方、從政府到社會(huì)公眾的治理體制。我國目前僅規(guī)定了中央和地方省市兩級(jí)的碳交易管理，這是一種縱向垂直的管理體制，上命下達(dá)的方式容易造成管理不嚴(yán)和監(jiān)管漏洞。此外，《暫行辦法》只規(guī)定了“其他各有關(guān)部門”，而一些試點(diǎn)省市卻對(duì)此做了具體的列舉，例如廣東省規(guī)定省經(jīng)濟(jì)和信息化、財(cái)政、質(zhì)監(jiān)、金融等部門按照各自職責(zé)做好碳排放管理相關(guān)工作，體系設(shè)計(jì)不全面會(huì)造成試點(diǎn)規(guī)定的相關(guān)部門無法與中央相銜接的問題。

四、我國治理體制的具體構(gòu)建

（一）進(jìn)行跨區(qū)域治理體制設(shè)計(jì)的必要性

碳交易市場(chǎng)是一種新型的市場(chǎng)模式，我們須構(gòu)建一套適合我國國情的治理體制以確保其有序發(fā)展。綜合來看，對(duì)碳交易市場(chǎng)進(jìn)行治理的必要性主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：首先，碳排放權(quán)交易市場(chǎng)是隨著全球氣候環(huán)境不斷惡化而興起的，交易的內(nèi)容和方式具有特殊性，因此很多傳統(tǒng)的市場(chǎng)規(guī)則和監(jiān)管方式不再適應(yīng)碳交易市場(chǎng)的需要，使得碳市場(chǎng)具有不穩(wěn)定性。其次，碳交易同時(shí)也涉及環(huán)保、金融和能源等不同領(lǐng)域，參與交易的主體包括政府部門、企業(yè)、組織機(jī)構(gòu)以及個(gè)人等，交易的產(chǎn)品具有多樣性，交易程序的專業(yè)性強(qiáng)，同時(shí)“根據(jù)交易地點(diǎn)的不同，可以將碳排放權(quán)交易分為場(chǎng)內(nèi)交易和場(chǎng)外交易”［5］，要求我們必須采取適當(dāng)?shù)谋O(jiān)管體制。最后，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)具有逐利性的特征，碳交易市場(chǎng)中碳配額作為一種無形資產(chǎn)，容易被交易雙方惡意炒賣，使得具體的碳交易實(shí)踐中出現(xiàn)商品市場(chǎng)壟斷的情況，此時(shí)不僅需要政府部門定期履行監(jiān)管職責(zé)，也需要交易主體雙方以及社會(huì)公眾做好監(jiān)督工作，以彌補(bǔ)單純進(jìn)行市場(chǎng)交易活動(dòng)的缺陷。

北京和河北兩地進(jìn)行了首例跨區(qū)域碳交易，湖北和廣州也率先嘗試省際聯(lián)動(dòng)區(qū)域性碳交易活動(dòng)的實(shí)踐，打破了傳統(tǒng)的以行政區(qū)劃為標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行碳交易監(jiān)管的模式，各行政區(qū)劃內(nèi)的法規(guī)和政策性文件已經(jīng)不能有效規(guī)制這種跨區(qū)域活動(dòng)。加之我國各地區(qū)的基本條件和經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平存在很大差異，其中京津冀、長三角、珠三角等區(qū)域經(jīng)濟(jì)增長快、發(fā)展水平高，相應(yīng)的其碳排放量較大，所需要的碳交易額度就較高，并且七個(gè)試點(diǎn)省市中大部分歸屬于這幾個(gè)區(qū)域；而西北和西南地區(qū)的社會(huì)發(fā)展水平較低，其對(duì)碳排放額度的需求就相對(duì)較低。這一特征正如歐盟各個(gè)成員國存在差異一樣，因此可以借鑒歐盟的雙層治理體制，將我國劃分為不同的區(qū)域片進(jìn)行監(jiān)管，七個(gè)試點(diǎn)省市則可以歸入各自所屬的區(qū)域中，實(shí)現(xiàn)區(qū)域性碳排放權(quán)交易制度的規(guī)范化和常態(tài)化。

（二）形成中央和地方兩級(jí)縱橫交錯(cuò)的網(wǎng)絡(luò)化、區(qū)域化治理體系

其一，從試點(diǎn)的碳交易制度設(shè)計(jì)開始，到全國碳交易市場(chǎng)的建設(shè)，國家和各地方的發(fā)改委一直是主管部門，且已經(jīng)在實(shí)踐中積累了各種經(jīng)驗(yàn)，因此應(yīng)繼續(xù)沿用我國頒布的《暫行辦法》和《碳排放權(quán)交易條例》（送審稿）的規(guī)定，中央層面和各省市發(fā)改委作為碳排放權(quán)交易的主管部門的地位不能改變。

同時(shí)，為避免單純按照行政區(qū)劃進(jìn)行碳交易監(jiān)管的弊端，在此按照碳排放總量和碳排放配額的需求量，結(jié)合各地區(qū)的能源產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，將各省市進(jìn)行區(qū)域劃分，大致可劃分為東北部、東部沿海帶區(qū)域、中部長江流域南北區(qū)域、西北部、西南部等部分。每一區(qū)域設(shè)置一個(gè)區(qū)域委員會(huì)作為本區(qū)域統(tǒng)一的碳交易主管部門，直接對(duì)中央發(fā)改委負(fù)責(zé)，其職責(zé)是聽取并傳達(dá)中央發(fā)改委的文件精神，對(duì)本區(qū)域內(nèi)的碳排放權(quán)交易集中管控，制定發(fā)布針對(duì)本區(qū)域的碳交易規(guī)則，定期向上級(jí)匯報(bào)監(jiān)管工作等。各區(qū)域內(nèi)包含的省和市的發(fā)改委是本省市的代表，作為該區(qū)域委員會(huì)的派出機(jī)構(gòu)，制定本地區(qū)的碳排放配額計(jì)劃并具體實(shí)施，依法確定納入碳交易的相關(guān)排放單位范圍，定期核查各排放單位的碳排放量及配額清繳情況，對(duì)本區(qū)域的碳交易市場(chǎng)進(jìn)行總體監(jiān)管。各省市發(fā)改委之間要增加聯(lián)動(dòng)交流，協(xié)調(diào)各省市之間的碳交易活動(dòng)，平衡各方利益，共同促進(jìn)本區(qū)域內(nèi)碳排放權(quán)交易的順利開展。

各地方政府作為第三個(gè)層次的監(jiān)管主體，負(fù)責(zé)向相關(guān)重點(diǎn)排放單位傳達(dá)上級(jí)的政策，向使用者分配碳排放許可證，配合發(fā)改委做好本地區(qū)的碳排放監(jiān)管工作，為碳交易活動(dòng)提供適宜的場(chǎng)所和人員調(diào)配，并且政府有必要對(duì)其在碳排放權(quán)交易過程中的違法行為承擔(dān)法律責(zé)任。各排放企業(yè)也相應(yīng)地聽從政府的具體安排，遵照其發(fā)布的具體交易規(guī)則，在政府的監(jiān)督和引導(dǎo)下進(jìn)行碳交易。

其二，明確各有關(guān)部門的監(jiān)管職責(zé)。由于進(jìn)行碳排放權(quán)交易活動(dòng)涉及到多個(gè)主體和多項(xiàng)環(huán)節(jié)，僅依靠單一的部門根本無法完成對(duì)每個(gè)環(huán)節(jié)的監(jiān)管。因此，我們應(yīng)該彌補(bǔ)對(duì)“其他各有關(guān)部門”設(shè)置模糊的不足，規(guī)定環(huán)境保護(hù)部門、氣候部門和能源部門作為中央層面上的橫向監(jiān)管主體。這三個(gè)部門首先要積極配合發(fā)改委的工作：國家環(huán)保部門應(yīng)對(duì)碳交易進(jìn)行相關(guān)的登記和核查，并需要制定相關(guān)的處罰措施，以配合發(fā)改委的工作。確保碳排放權(quán)交易運(yùn)行中從注冊(cè)登記信息、申請(qǐng)項(xiàng)目信息、減排實(shí)況等都是真實(shí)可靠的數(shù)據(jù)，對(duì)不履約或不按時(shí)履約主體給予罰款等嚴(yán)厲制裁。［6］另外，氣候部門和能源部門也要配合發(fā)改委對(duì)碳排放防治措施的落實(shí)、碳交易活動(dòng)的日常監(jiān)管、統(tǒng)計(jì)監(jiān)測(cè)等環(huán)節(jié)進(jìn)行監(jiān)督。同時(shí)，在發(fā)改委對(duì)碳交易進(jìn)行管理時(shí)，這三個(gè)部門應(yīng)該參與到政策的發(fā)布和具體執(zhí)行中，對(duì)中央發(fā)改委負(fù)有一定的監(jiān)督職責(zé)，防止發(fā)改委獨(dú)攬大權(quán)造成專制。與中央相對(duì)應(yīng)，環(huán)保部門、氣候部門以及能源部門都可以在各省內(nèi)設(shè)立派出機(jī)構(gòu)，依據(jù)其上級(jí)部門的授權(quán)獨(dú)立行使其職權(quán)。

（三）引進(jìn)第三方機(jī)構(gòu)參與監(jiān)管，加強(qiáng)社會(huì)公眾的監(jiān)督

國家發(fā)改委碳交易主管部門負(fù)責(zé)建立一個(gè)完善的注冊(cè)登記平臺(tái)，用于記錄碳排放配額的持有、轉(zhuǎn)移、清繳、注銷等相關(guān)信息，各參與主體在登記平臺(tái)注冊(cè)后可以登錄該平臺(tái)進(jìn)行相關(guān)業(yè)務(wù)的辦理和查詢。登記平臺(tái)上的登記系統(tǒng)可同時(shí)具有碳信用的登記、注銷和簽發(fā)功能，排放單位、各交易機(jī)構(gòu)和個(gè)人參加碳排放交易的相關(guān)行為在該信用記錄中均有記載，所以一旦出現(xiàn)嚴(yán)重違法失信的碳交易主體，該登記平臺(tái)就會(huì)第一時(shí)間向國務(wù)院碳交易主管部門報(bào)告，設(shè)立相應(yīng)的“黑名單”并依法予以曝光。在對(duì)企業(yè)碳排放總量和碳減排總量進(jìn)行檢測(cè)時(shí)需要一個(gè)獨(dú)立的第三方核證機(jī)構(gòu)，而我國目前還沒有一個(gè)成體系的認(rèn)證機(jī)構(gòu)，這在一定程度上會(huì)阻礙我國碳排放權(quán)交易的發(fā)展。因此我國還應(yīng)該在中央建立專門的第三方核證機(jī)構(gòu)，相應(yīng)地在每個(gè)地方設(shè)立一個(gè)分機(jī)構(gòu)，為碳排放總額和碳交易配額提供監(jiān)測(cè)報(bào)告核證，重點(diǎn)排放單位應(yīng)按照核證機(jī)構(gòu)的要求制定碳排放監(jiān)測(cè)計(jì)劃，并報(bào)其所屬區(qū)域的碳交易主管部門備案。該第三方核證機(jī)構(gòu)必須制定嚴(yán)格的準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，其不屬于中央發(fā)改委的下設(shè)機(jī)構(gòu)，在制度的設(shè)計(jì)和程序運(yùn)作過程中具備專業(yè)性和獨(dú)立性特征。但是該核證機(jī)構(gòu)也必須遵守嚴(yán)格的行為規(guī)范，否則將會(huì)受到一系列處罰。

結(jié)合各試點(diǎn)的實(shí)踐，在各地方建立地區(qū)性碳交易平臺(tái)即碳交易所。在碳交易過程中，碳交易所負(fù)責(zé)提供碳交易的設(shè)施和場(chǎng)所，制定具體的業(yè)務(wù)規(guī)則，對(duì)碳交易活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督和市場(chǎng)管理。同時(shí)，在地區(qū)碳交易所內(nèi)應(yīng)該建立各個(gè)重點(diǎn)排放企業(yè)的二氧化碳排放數(shù)據(jù)庫，首先由分核證機(jī)構(gòu)檢測(cè)，再由各企業(yè)向交易所匯報(bào)，形成各企業(yè)的二氧化碳數(shù)據(jù)庫，并需要定期對(duì)數(shù)據(jù)庫的數(shù)額變化進(jìn)行檢查，確保數(shù)據(jù)的真實(shí)準(zhǔn)確。碳交易所應(yīng)將該數(shù)據(jù)庫連同各企業(yè)的資產(chǎn)情況、碳交易往來等相關(guān)信息公布在其獨(dú)立的網(wǎng)上平臺(tái)中。這種碳交易的信息披露制度，一方面有利于企業(yè)更加清晰地分析自己以及其他企業(yè)的碳排放和利用情況，督促其提高生產(chǎn)技術(shù)水平，減少能耗；另一方面，那些有碳排放配額需求的企業(yè)也可以通過對(duì)比，尋找到減排成本更低的企業(yè)進(jìn)行碳交易，從而實(shí)現(xiàn)以較低的成本達(dá)到減排的目的。

最后，一套完整的橫向監(jiān)督體制還離不開社會(huì)公眾的監(jiān)督。對(duì)碳交易市場(chǎng)的社會(huì)監(jiān)督包括媒體、環(huán)保非政府組織、律師事務(wù)所、會(huì)計(jì)師事務(wù)所、投資者等多主體的參與，借此可以補(bǔ)充和完善我國的信息披露制度。比如環(huán)保組織的相關(guān)技術(shù)成員可自發(fā)形成監(jiān)督小組，共同起草制定小組章程，在內(nèi)部實(shí)行小組自律管理，具有非營利性和民間性。監(jiān)督小組作為一個(gè)社會(huì)自發(fā)性組織，不具有相關(guān)的利益沖突，因此公正性和真實(shí)性更強(qiáng)。監(jiān)督小組可以承擔(dān)一部分政府職能：時(shí)刻關(guān)注碳交易所網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)，有權(quán)進(jìn)入企業(yè)的資料數(shù)據(jù)庫進(jìn)行測(cè)算核實(shí)，在發(fā)現(xiàn)不真實(shí)信息或者違法違規(guī)現(xiàn)象時(shí)及時(shí)舉報(bào)，通過這種方式達(dá)到約束企業(yè)和交易所從業(yè)人員的目的。

以上力求解決我國碳交易治理體制的構(gòu)建中存在的現(xiàn)實(shí)問題，但在對(duì)問題進(jìn)行具體分析和意見構(gòu)想方面不免存在很多不完善之處，例如：在構(gòu)建區(qū)域性碳交易監(jiān)管體制的過程中，對(duì)碳排放權(quán)交易進(jìn)行有效監(jiān)管還取決于法律對(duì)各監(jiān)管主體和措施的確認(rèn)。然而，現(xiàn)行立法文件如《憲法》、《立法法》、《地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》等都沒有對(duì)區(qū)域性政府合作進(jìn)行明確的規(guī)定，不利于跨區(qū)域碳交易監(jiān)管的規(guī)范化和制度化。因此建構(gòu)跨區(qū)域合作的法律規(guī)范體系，解決跨區(qū)域縱向和橫向監(jiān)管的一系列法律文件的跟進(jìn)，是目前我國面臨的另一重要問題。

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D912.6

A

潘?。?992-），女，碩士研究生，研究方向?yàn)榄h(huán)境與資源保護(hù)法學(xué)。王曉冬（1971-），男，博士，副教授，研究方向?yàn)榻?jīng)濟(jì)法學(xué)與環(huán)境法學(xué)。