立案登記制的實施現(xiàn)狀研究

雷清琳

立案登記制的實施現(xiàn)狀研究

雷清琳

立案登記制實施存在的問題主要表現(xiàn)為由于現(xiàn)有立法規(guī)定的審查標(biāo)準(zhǔn)混亂，各法院之間、法官與當(dāng)事人之間就審查標(biāo)準(zhǔn)產(chǎn)生分歧，“立案難問題”仍然存在。建議對立案模式進(jìn)行進(jìn)一步規(guī)范，立法的價值取向就應(yīng)當(dāng)在保護(hù)當(dāng)事人訴權(quán)與解決法院案件壓力二者之間進(jìn)行平衡。

立案登記制；形式審查；實質(zhì)審查；登記要件；訴訟要件

立案登記制實施以來，當(dāng)場立案率迅速提升，“立案難”的問題已不再是問題了。然而，立案登記制在實踐中仍面臨不少問題，有待解決。

一、審查內(nèi)容與形式的變化

立案審查制的弊端在于：立案審查中將起訴要件與訴訟要件混合，立案標(biāo)準(zhǔn)高階化，造成當(dāng)事人“立案難”。大多數(shù)國家的普遍做法是：原告向法院遞交了起訴狀，就可以開啟訴訟程序，并能夠“產(chǎn)生訴訟系屬與時效中斷的效力”［1］。在采取這種模式的國家，訴訟要件并非訴訟成立的要件，而是為了形成判決所需要的要件，“即使欠缺訴訟要件，也不妨礙訴訟的成立和審理的開始”［2］2。 在我國，原實行立案審查制，立案時要審查部分訴訟要件，訴訟要件成為法院受理的標(biāo)準(zhǔn)。因此，當(dāng)事人準(zhǔn)備的起訴材料往往在立案階段就不能獲得通過。這種做法實際上損害了當(dāng)事人的訴權(quán)。為了維護(hù)當(dāng)事人的訴權(quán)，解決“立案難”的問題就需要改革立案制度，實行立案登記制。但實行立案登記制，并不意味著完全放棄審查，只是審查的內(nèi)容和形式發(fā)生了變化。

首先，區(qū)分了登記要件與訴訟要件。立案時只審查登記要件，對登記要件進(jìn)行形式審查。登記要件包括“具有符合法律規(guī)定形式的訴狀，繳納訴訟費(fèi)等”［3］。只要當(dāng)事人的起訴滿足登記要件，并且不屬于2012年修訂的《中華人民共和國民事訴訟法》（簡稱《民訴法》）第124條規(guī)定的例外情況，則應(yīng)當(dāng)予以登記立案；而訴訟要件屬于立案后審查的內(nèi)容。

其次，區(qū)分了形式審查與實質(zhì)審查。立案登記制指法院僅對當(dāng)事人的起訴條件進(jìn)行形式上的核對，不進(jìn)行實質(zhì)上的審查。以前的立案審查制要求對訴訟要件的審查內(nèi)容包括主體資格、法律關(guān)系、訴訟請求以及管轄權(quán)等，其實是對《民訴法》規(guī)定的起訴條件進(jìn)行實體上的審理。

二、立案登記制實施中的問題及原因

（一）審查標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一

文獻(xiàn)［3］指出：立案應(yīng)當(dāng)只進(jìn)行起訴登記要件的審查和形式審查。但現(xiàn)有立法規(guī)定的起訴要件的審查內(nèi)容無法滿足設(shè)立立案登記制最初的理論愿景。

立法上，立案登記制與立案審查制采用同樣的起訴條件審查標(biāo)準(zhǔn)。《民訴法》第123條規(guī)定，起訴條件應(yīng)當(dāng)成為立案審查的標(biāo)準(zhǔn)，而目前關(guān)于立案登記制的規(guī)定卻將起訴條件指向《民訴法》第119條的規(guī)定，如《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國民事訴訟法〉的解釋》第208條、《關(guān)于人民法院推行立案登記制改革的意見》第1項以及《最高人民法院關(guān)于人民法院登記立案若干問題的規(guī)定》第2條。但是《民訴法》第119條與2007年版《民訴法》第118條規(guī)定的起訴條件相比，沒有變化。這意味著立案登記制實施后，仍然將立案審查制下指向的起訴條件作為是否立案受理的標(biāo)準(zhǔn)。然而，這一標(biāo)準(zhǔn)與最高院期望的立案登記制只進(jìn)行登記條件審查與形式審查的標(biāo)準(zhǔn)不符。

首先，《民訴法》第119條規(guī)定的起訴條件包括主體資格，“原告是與本案有直接利害關(guān)系的公民、法人和其他組織”。原告的主體資格應(yīng)當(dāng)符合有“利害關(guān)系”的標(biāo)準(zhǔn)，審查時就要求法官根據(jù)案情實質(zhì)審查原告是否適格。本條對被告的要求是“有明確的被告”，沒有涉及檢驗被告的資格問題，立案時的審查就屬于形式審查。但在實踐中，當(dāng)事人與法官可能就被告的適格性產(chǎn)生分歧。

其次，起訴條件審查涉及管轄權(quán)問題。雖然是否有管轄依據(jù)，從表面上看也是屬于判斷有無的形式問題，但實踐中管轄權(quán)的確定須先確定案由，再根據(jù)案由找尋相關(guān)的管轄依據(jù)。案由審查屬于定性問題，必然要求對案件進(jìn)行部分的實質(zhì)審查。

最后，關(guān)于訴狀形式的審查。對起訴狀形式的要求是有具體的訴訟請求和事實、理由，不涉及起訴狀的請求、事實與理由是否正當(dāng)?shù)膯栴}。雖然法條規(guī)定的是訴狀中有無的形式問題，但實踐中仍然可能產(chǎn)生爭議。

（二）審查標(biāo)準(zhǔn)的實踐存在分歧

1.立案的兩類標(biāo)準(zhǔn)

實踐中，不同法院對立案審查的內(nèi)容有不同的標(biāo)準(zhǔn)。比如w區(qū)和q區(qū)法院，立案登記制實施前后的審查內(nèi)容沒有變化，仍采取實質(zhì)和形式審查相結(jié)合的做法。第一，審查訴訟請求。若當(dāng)事人的訴訟請求超出案件基本情況，法官在對原告釋明后，原告仍然堅持自己的訴求，認(rèn)為自己達(dá)到了《民訴法》第119條規(guī)定的“有具體訴訟請求”的標(biāo)準(zhǔn)（這是形式上要求有無的規(guī)定），這時w區(qū)法院法官會讓原告寫一份“立案說明”：“經(jīng)立案庭法官解釋，我方仍堅持自己提出的訴訟請求”。雖然法官沒有以此為由拒絕登記立案，但是超出起訴條件的“立案說明”仍然體現(xiàn)了立案庭法官進(jìn)行案件內(nèi)容的實質(zhì)審查。第二，審查當(dāng)事人提交的證據(jù)材料。若證據(jù)不能證明主要的案件事實，法官將拒絕立案。這里的證據(jù)材料是否具有證明主要案件事實的作用，明顯不屬于《民訴法》第119條規(guī)定的起訴條件。因此，這里的審查屬于實質(zhì)審查。此外，q區(qū)法院在立案登記制實施以來，除了審查內(nèi)容無變化外，審查的效率也沒有提高，受訪的律師表示立案狀況在q區(qū)法院沒有明顯改善③。

立案的審查標(biāo)準(zhǔn)在立案登記制實施后明顯弱化。通常，法院接收訴狀后進(jìn)行簡單的審查就予以登記立案，這種做法可能會給審判庭的法官造成困擾。據(jù)對基層法院的調(diào)查，在立案登記制實施后，訴訟主體資格以及管轄權(quán)等問題由立案庭審查變?yōu)榱藢徟型シü賹彶?，并且由于立案時當(dāng)事人身份信息、住址、聯(lián)系方式等都不再核實有無，這給審判庭的工作增加了更大的壓力［4］，當(dāng)事人“送達(dá)難”成了比較突出的問題。

2.形式審查標(biāo)準(zhǔn)的分歧

《民訴法》第119條規(guī)定的起訴條件，其中有關(guān)訴訟請求和事實、理由以及對被告的主體資格的規(guī)定，都采取的是“有無”的措辭，表面上看屬于形式審查。實踐中，有原告認(rèn)為，只要自己的起訴書中列出了這些事項，就符合起訴條件的形式標(biāo)準(zhǔn)，至于是否適當(dāng)?shù)膯栴}不應(yīng)當(dāng)在立案環(huán)節(jié)進(jìn)行實質(zhì)審查。但是，不同法官對此的解釋不一。有的法官認(rèn)為，除了“有”之外，還應(yīng)當(dāng)審查這些事項是否正確。以被告的主體資格為例，原告提供了一名y姓被告的身份證復(fù)印件和一段錄像，說明該被告是公司的隱名股東。但W區(qū)法院立案庭法官認(rèn)為，沒有辦法證明錄像中的男子的真實身份就是y姓隱名股東，將之列為被告是不恰當(dāng)?shù)模谕徶袘?yīng)就爭議人物的身份進(jìn)行確定后再追加。法官與原告的爭議，焦點(diǎn)就在于立案時，是否應(yīng)當(dāng)對當(dāng)事人適格問題進(jìn)行審查，何為立案審查中形式審查的內(nèi)容。

3.疑難案件的“立案難”現(xiàn)象仍然突出

在立案審查制實施前，大多數(shù)法院對簡單案件也是采取當(dāng)場立案的做法。所謂立案難，其實是難在案情復(fù)雜的案件審查，而原告以及代理人對法院的內(nèi)部審查基本沒有發(fā)言權(quán)。立案登記制明確規(guī)定，法院應(yīng)當(dāng)在7日內(nèi)決定是否立案。但實踐中，有些案情復(fù)雜、案由不確定的案件，審查期限往往長達(dá)一個月甚至更久。同時，案件審查是內(nèi)部性的，立案庭往往會將疑難案件提前交與審判庭法官審查。

（三）立案登記制實施效果不彰的原因

國家出臺了一系列推行立案登記制的規(guī)定，卻對起訴條件未做任何改變。實踐中，對起訴條件的審查既有實質(zhì)審查，又有形式審查。

最高院提出實施立案登記制，“僅對當(dāng)事人的起訴條件進(jìn)行形式上的核對”，但沒有明確形式審查的具體要求，而法官與當(dāng)事人對形式審查的理解存在分歧。

法院在平衡立案壓力與保護(hù)當(dāng)事人利益之間存在不同的選擇。從法院立案登記制前后的審查標(biāo)準(zhǔn)可以看出，有些法院仍然堅持實質(zhì)審查，但是也有“對于以前看起來可立可不立的案件，現(xiàn)在審查時就放寬了標(biāo)準(zhǔn)”的變化。一些法院考慮較多的是案件壓力問題，傾向于將問題放到立案程序中處理，減輕審判人員的壓力。另一些法院考慮較多的是完全實行立案登記制，保護(hù)當(dāng)事人的訴權(quán)，因此卻可能加大審判人員工作壓力。

三、對兩種立案模式的思考

調(diào)查發(fā)現(xiàn)，在立案階段，現(xiàn)有司法實務(wù)的問題不僅僅是立案難的問題。從最高人民法院公布的數(shù)據(jù)來看，自2015年5月1日全面實施立案登記制改革以來，案件數(shù)量大幅增長。雖然尚不能肯定立案登記制與案件數(shù)量增長之間有多大程度的關(guān)聯(lián)，但案件總體增長的趨勢確實加大了法官的辦案壓力。

實行立案登記制要在保護(hù)當(dāng)事人訴權(quán)與解決法院案件壓力之間進(jìn)行平衡。近年來，基層法院接到案件數(shù)量逐年遞增，大量案件直接進(jìn)入了實體審判環(huán)節(jié)。2011年最高院公布的全國各級法院一審民商事案件調(diào)撤率為67.26%，基層法院進(jìn)入庭審的案件數(shù)量仍然龐大。美國法院通過在實踐中運(yùn)用審前程序使當(dāng)事人自行終結(jié)訴訟，同時發(fā)揮ADR機(jī)制快速解決糾紛的功能，2009年就將庭審率降到了1.2%［5］，形成了良好的訴訟分流機(jī)制。所以，即使實行簡單的訴狀形式審查，美國法院審判庭的案件壓力并不突出。我國現(xiàn)有的法律規(guī)范尚未對濫訴行為進(jìn)行規(guī)制，而英美法系早已將濫訴規(guī)定為侵權(quán)行為，并規(guī)定了相應(yīng)的侵權(quán)責(zé)任，解決了纏訴、惡訴的問題，避免了司法資源的浪費(fèi)。由此可見，實行立案登記制不僅需要轉(zhuǎn)變立案模式，還需要改進(jìn)配套機(jī)制。

首先，要明確對起訴條件進(jìn)行形式審查的內(nèi)容標(biāo)準(zhǔn)，區(qū)分實質(zhì)審查與形式審查的適用對象。其次，要進(jìn)一步推進(jìn)多元化糾紛解決機(jī)制建設(shè)，加強(qiáng)對濫訴行為的規(guī)制，減少法院推行立案登記制的后顧之憂。最后，要保證當(dāng)事人在立案過程中的參與權(quán)。對于不能當(dāng)場立案、需要法院內(nèi)部審查討論的案件，可采用聽證的做法，或賦予起訴人參與法院討論的權(quán)利。

長期以來，立案階段的實質(zhì)審查被看作是“立案難”的主要原因，但事實卻未必如此。法院在立案階段對訴訟要件進(jìn)行嚴(yán)格的實質(zhì)審查，不僅有制度規(guī)定的因素，還有支撐實踐的普遍動機(jī)。立案登記制實施以后，一些法院仍然不愿放棄實質(zhì)審查，其中一個重要原因在于法院承受的案件壓力。

“立案難”的原因是一個技術(shù)問題而非性質(zhì)問題。反對立案審查制的人認(rèn)為，立案審查將訴訟要件的審查提前到立案階段，這時的審查屬于案外審查，缺乏公開性、規(guī)范性及當(dāng)事人的參與性［6］；而將訴訟要件的審查放在案件審理階段進(jìn)行，保障了當(dāng)事人對要件審查的參與，符合程序正義的要求。其實，當(dāng)事人的參與性問題是可以通過技術(shù)性規(guī)定加以解決的，如增加立案的聽證程序。

國外的立案審查也并非完全實行形式審查。例如，德國將管轄問題視為訴訟要件，接收與送達(dá)起訴狀被視為起訴行為的2個部分。但在送達(dá)起訴狀之前，書記員將起訴狀呈交審判長預(yù)審，這時審查的內(nèi)容就包括是否受德國管轄這一項［7］，這屬于德國訴訟要件實質(zhì)審查的內(nèi)容。形式審查與實質(zhì)審查需要在哪個階段進(jìn)行的界限并不是絕對的。實行立案登記制，并不意味著完全排斥屬于立案審查制內(nèi)容的訴訟要件的實質(zhì)審查。立案審查制能夠在一定程度上實現(xiàn)對案件的過濾。立案庭通過過濾實質(zhì)上不符合起訴條件的案件，優(yōu)化進(jìn)入庭審的案件質(zhì)量，可以減輕審判庭的案件壓力。一味強(qiáng)調(diào)立案時的形式審查，會加重審判庭法官的業(yè)務(wù)量，雖然在表面上解決了“立案難”的問題，但卻可能會造成庭審案件數(shù)量的井噴。

[1]楊會新.從訴之效力位階看民事案件受理制度[J].比較法研究，2016（3）.

[2]高橋宏志.重點(diǎn)講義民事訴訟法[M].張衛(wèi)平，許可，譯.北京：法律出版社，2007.

[3]最高人民法院立案登記制改革課題組.立案登記制改革問題研究[J].人民司法，2015（9）.

[4]倪培根.論我國立案登記制面臨的挑戰(zhàn)及應(yīng)對：以衡平當(dāng)事人訴權(quán)保障和司法資源有限性為視角[J].鐵道警察學(xué)院學(xué)報，2016（2）.

[5]陳杭平.從三千多萬件到八十件美國如何在案件分流的基礎(chǔ)上形成先例[J].法學(xué)，2011（9）.

[6]許尚豪，瞿葉娟.立案登記制的本質(zhì)及其建構(gòu)[J].理論探索，2015（2）.

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（編輯：王苑嶺）

D925.1

：A

：1673-1999（2017）06-0020-03

雷清琳（1993—），女，四川大學(xué)法學(xué)院2015級碩士研究生，研究方向為訴訟法學(xué)。

2017-03-01