基于城鄉(xiāng)一體化的呼圖壁縣城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)研究

劉英斌+蒲春玲

一、研究背景

改革開放后，特別是在80年代末期，由于歷史上形成的經(jīng)濟(jì)二元結(jié)構(gòu)，各種經(jīng)濟(jì)社會矛盾凸顯，城鄉(xiāng)差別，尤其是城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施的差別依然很大。雖然中央財(cái)政持續(xù)加大了對“三農(nóng)”的投入力度，大力支持農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，然而農(nóng)村薄弱的基礎(chǔ)設(shè)施條件、滯后的建設(shè)速度、短缺的資金投入以及中央和各級財(cái)政在農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面的投入比重較低等原因，致使我國農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)經(jīng)過多年努力，依舊呈現(xiàn)出基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)進(jìn)程緩慢，全國范圍內(nèi)城鄉(xiāng)差距在不斷拉大。

二、呼圖壁縣城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的特點(diǎn)

（一）規(guī)劃建設(shè)體系初步建立

2012年呼圖壁縣城鄉(xiāng)規(guī)劃體系得到進(jìn)一步完善，縣域內(nèi)各鄉(xiāng)鎮(zhèn)村場達(dá)到了規(guī)劃全覆蓋，完善的城鄉(xiāng)規(guī)劃體系為城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)提供了科學(xué)的指導(dǎo)。

（二）政府扶持政策逐漸完善

為進(jìn)一步加快城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，改善農(nóng)村人居環(huán)境，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展，呼圖壁縣按照國家、區(qū)、州的安排部署，結(jié)合自身實(shí)際特點(diǎn)，先后出臺了相應(yīng)的優(yōu)惠扶持政策和獎補(bǔ)資金。

（三）資金籌措方式多元化

自2011年以來，呼圖壁縣不斷加強(qiáng)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，積極爭取各類項(xiàng)目資金，城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施投資力度逐年增加，城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施和環(huán)境不斷完善。截止2015年末，全縣投入農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金累計(jì)達(dá)到4.63億元。

三、呼圖壁縣城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)問題

（一）城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃缺少統(tǒng)籌性和協(xié)調(diào)性

基礎(chǔ)設(shè)施具有較強(qiáng)的區(qū)域性特征，基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃種類繁多、涉及城鄉(xiāng)建設(shè)方方面面，需要從城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施一體化的層面進(jìn)行系統(tǒng)規(guī)劃，缺乏區(qū)域統(tǒng)籌的規(guī)劃容易出現(xiàn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)重復(fù)投資、利用率效率低下等問題。

（二）投資不足制約了農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)實(shí)施

2015年以前，呼圖壁縣農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)費(fèi)用基本上由村集體及農(nóng)戶承擔(dān)，財(cái)政投入資金所占比例有限，項(xiàng)目資金爭取困難且限定條件較高，金融機(jī)構(gòu)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)貸款非常困難。另外至2015年底，呼圖壁縣54個(gè)行政村中具有穩(wěn)定收入的僅有16個(gè)，大部分村集體入不敷出，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金缺口只能以民間借貸形式補(bǔ)充，最終造成村集體債務(wù)不斷加重。

（三）基礎(chǔ)設(shè)施投資建設(shè)偏向嚴(yán)重

2010年以來，呼圖壁縣城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)力度逐年加強(qiáng)，縣政府舉全縣之人力、物力、財(cái)力更多地向縣城傾斜，而農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施投資僅隨著近兩年來才逐步增加，加之城鄉(xiāng)社會基礎(chǔ)設(shè)不同，導(dǎo)致了城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展機(jī)會和建設(shè)成果不均衡。

（四）管理機(jī)制不健全，利用效率低下

目前農(nóng)村一些主要的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目建好后由于產(chǎn)權(quán)單位不在當(dāng)?shù)?，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府又缺乏管護(hù)費(fèi)用和長效管理機(jī)制。同時(shí)，屬于村里的一部分基礎(chǔ)設(shè)施由于日常維護(hù)管理也缺少相應(yīng)的長效機(jī)制，導(dǎo)致基礎(chǔ)設(shè)施使用效率低下。

四、完善呼圖壁縣城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的對策研究

（一）統(tǒng)籌城鄉(xiāng)布局，建立覆蓋城鄉(xiāng)的基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃體系

基于呼圖壁縣各鄉(xiāng)鎮(zhèn)實(shí)際需求，以呼圖壁城總規(guī)為指導(dǎo)，按照“產(chǎn)城一體、融合發(fā)展”的思路，因地制宜，制定出適用、可行和有效的農(nóng)村交通等生活性基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)規(guī)劃，努力形成城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、相互配套、互相銜接、全面覆蓋的城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)規(guī)劃體系，從城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施一體化的角度，編制更加全面、操作性更強(qiáng)、科學(xué)合理的基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃。同時(shí)政府加快城鄉(xiāng)路網(wǎng)建設(shè)，暢通城鄉(xiāng)人流、物流，加快城鄉(xiāng)水、電、暖、氣等設(shè)施一體化建設(shè)，改善農(nóng)村人居生活條件。

（二）統(tǒng)籌整合城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金

結(jié)合市場需求和農(nóng)民意愿，堅(jiān)持科學(xué)合理、良性循環(huán)的原則，完善農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施投融資平臺建設(shè)，建立健全城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施投融資機(jī)制，打造多元化投資渠道，全面推動城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)邁向新臺階。

（三）突破現(xiàn)行管理體制，實(shí)現(xiàn)部門統(tǒng)籌

堅(jiān)持統(tǒng)籌原則，解決各管一塊的問題。一是合理統(tǒng)籌涉及農(nóng)村的各類基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，成立專門機(jī)構(gòu)，指導(dǎo)各項(xiàng)目申報(bào)和建設(shè)安排，按“整合優(yōu)先、統(tǒng)籌配合”的原則，集中管理和整合各類項(xiàng)目，做到捆綁整合、重點(diǎn)突出，增強(qiáng)項(xiàng)目資金的使用效率。二是統(tǒng)籌銜接如供排水、環(huán)境保護(hù)等專業(yè)規(guī)劃，打破行業(yè)格局；優(yōu)化整合縣、鄉(xiāng)、村的職能，規(guī)范管理，實(shí)現(xiàn)部門無縫銜接；推行城鄉(xiāng)生活垃圾“分戶收集、統(tǒng)一處理”的城鄉(xiāng)垃圾處置方式，改變以往由縣鄉(xiāng)分管模式，統(tǒng)一由縣環(huán)境衛(wèi)生服務(wù)中心負(fù)責(zé)全縣各鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村場生活垃圾的清運(yùn)和處理，提高城鄉(xiāng)垃圾收集清運(yùn)效率，減少二次處置對環(huán)境造成的污染；繼續(xù)推行城鄉(xiāng)水務(wù)改革，改變城鄉(xiāng)供水分制分管現(xiàn)狀，形成水務(wù)集團(tuán)對縣域城鄉(xiāng)供水“統(tǒng)建統(tǒng)管”機(jī)制。

（四）完善政策保障

城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，還必須有科學(xué)、合理、嚴(yán)格的扶持政策和配套的制度作為保障，使城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)在縣鄉(xiāng)兩級政府和相關(guān)政策法規(guī)的監(jiān)督之下健康運(yùn)行，因此要建立健全相關(guān)的政策制度，制定城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、決策機(jī)制、融資規(guī)則、評價(jià)體系等，并嚴(yán)格執(zhí)行。

（五）完善機(jī)制創(chuàng)新

一是資金投入方式創(chuàng)新。資金是制約農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的瓶頸。在積極爭取和科學(xué)利用中央、區(qū)、州財(cái)政專項(xiàng)資金、支農(nóng)資金的同時(shí)，更應(yīng)該厘清政府與市場的關(guān)系，確定各自主導(dǎo)的投資類型和方式，提高投資效益。二是管理方式創(chuàng)新。按照“責(zé)隨權(quán)走”的原則，強(qiáng)化農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施管護(hù)職責(zé)，將受益者應(yīng)確定直接責(zé)任人，應(yīng)肩負(fù)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施管理和維護(hù)責(zé)任。三是引導(dǎo)社會經(jīng)濟(jì)組織和個(gè)人積極投身農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，設(shè)立相關(guān)獎勵基金。四是創(chuàng)新決策機(jī)制，打通自下而上的決策聽取通道，定期采取調(diào)研、座談等形式，認(rèn)真聽取和采納廣大農(nóng)民對農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的意見、建議，積極鼓勵和引導(dǎo)農(nóng)民參與到農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中，確保農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施能夠真正滿足廣大農(nóng)民的需求。

（作者簡介：[1]劉英斌，新疆呼圖壁縣城鄉(xiāng)規(guī)劃管理局黨組成員、副局長，2013年赴新疆農(nóng)業(yè)大學(xué)管理學(xué)院研修，主要從事農(nóng)村與區(qū)域發(fā)展研究。主要教育背景：（1999.9-2003.7）新疆農(nóng)業(yè)大學(xué)經(jīng)濟(jì)貿(mào)易學(xué)院，土地資源管理，獲管理學(xué)學(xué)士學(xué)位。[2]蒲春玲，新疆農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)科帶頭人、教授、博導(dǎo)，任新疆土地學(xué)會、新疆軟科學(xué)研究會、新疆經(jīng)濟(jì)學(xué)會等常務(wù)理事，任新農(nóng)大經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展研究中心主任、烏魯木齊市委、市政府專家顧問等職務(wù)。）