歐盟遣返難民：“強心劑”還是“病急亂投醫(yī)”？

張亞冰

2016年12月15日，一架搭載了34名阿富汗難民的專機從德國法蘭克福起飛，幾小時后降落在阿富汗首都喀布爾，此前一周瑞典已遣返了13名阿富汗難民，這標志著歐盟部分國家開始正式實施歐盟近年來最具爭議的難民遣返協(xié)議。2016年10月，經(jīng)過無數(shù)輪磋商談判，歐盟與阿富汗政府簽署《移民問題共進之路》難民遣返合作協(xié)議。該協(xié)議允許歐盟國家無限制遣返境內(nèi)未獲批準的阿富汗難民，阿富汗政府則應在接收、安置等問題上積極配合。作為交換條件，歐盟承諾在2020年前繼續(xù)履行針對阿富汗重建的經(jīng)濟援助。但這份協(xié)議一經(jīng)公布便在國際社會引發(fā)激烈爭論，折射出歐盟及各成員國政府面臨的壓力和無奈。

德國是絕對的主角

自2015年夏天以來，數(shù)以百萬計來自敘利亞、阿富汗及伊拉克等國的難民涌入歐洲各國，形成了二戰(zhàn)以來世界上最大的難民潮，對歐洲一體化建設和歐盟的影響、沖擊之大，遠甚于希臘債務危機和英國脫歐，以至于連在歐盟中經(jīng)濟上墊底、鮮有難民申請避難的保加利亞都如臨大敵，專門修改法律，派出軍隊協(xié)助邊防警察守衛(wèi)邊境。想當初難民危機剛剛爆發(fā)時，堅持開放性難民政策的德國總理默克爾意氣風發(fā)地高呼“我們能做到”，并和時任奧地利總理法伊曼共同決定暫停執(zhí)行《都柏林協(xié)議》（該協(xié)議規(guī)定難民須在其進入的第一個歐盟國家登記并提交避難申請），接收滯留匈牙利的大量難民，結果直接導致數(shù)以幾十萬計難民涌入德、奧兩國，難民潮一度失控。法伊曼不久便黯然下臺，默克爾也背負了巨大壓力，支持率不斷下滑，能否繼續(xù)代表基民盟在今年的大選中取勝尚未可知。

根據(jù)歐洲庇護支持辦公室的統(tǒng)計數(shù)據(jù)，2015年30個“EU+”國家（28個歐盟成員國及挪威、瑞士）收到139.2155萬份避難申請，是2014年的三倍多；而2016年截至11月底，已收到117.1138萬份避難申請。這也意味著，近兩年中僅官方記錄在案的，就有超過250萬難民進入歐洲，而實際進入的人數(shù)更多。其中，德國是接收難民數(shù)量最多的歐盟國家。根據(jù)德國官方公布的數(shù)字，僅2015年進入德國的難民就達110萬，后幾經(jīng)修正為89萬。不論哪個數(shù)字更為接近實際情況，德國聯(lián)邦移民和難民事務局的工作人員一年內(nèi)已從3000人增加至10000人，足以體現(xiàn)德國所面臨的挑戰(zhàn)。匈牙利總理歐爾班曾公開表示，歐洲難民問題實際上就是“德國問題”，德國如何處理難民問題，一定程度上就是整個歐盟的風向標，從默克爾贏得全世界人民好感的“我們能做到”，到簽署阿富汗難民遣返協(xié)議，德國都是絕對的主角。

2015年大規(guī)模接收難民后，隨著難民帶來的負擔及由此引發(fā)的社會問題日益嚴重，質(zhì)疑德國難民政策的聲音越來越多，執(zhí)政聯(lián)盟內(nèi)部也出現(xiàn)巨大分歧，尤其是2015年底的科隆性侵事件發(fā)生后，德國內(nèi)部對于“難民”與“安全”問題掀起了大討論，迫使德國政府開始反思并逐步改變難民政策?？坡∈录苯哟偈沟聡趾喕y民遣返程序，并加大有犯罪行為難民的遣返力度，2016年底的柏林圣誕集市慘案又加速了這一進程。根據(jù)官方統(tǒng)計，2014年德國共遣返難民10844人，2015年為20888人，而2016年上半年就已達13743人。此外，德國還通過發(fā)放高額回鄉(xiāng)補貼等方式促使大量難民自愿返鄉(xiāng)。2016年有超過55000名難民返回故國，他們多數(shù)來自阿爾巴尼亞、科索沃等西巴爾干地區(qū)。2015年10月，德國將阿爾巴尼亞、科索沃及黑山列為難民“安全來源國”，2016年2月又將摩洛哥、阿爾及利亞、突尼斯列入其中，加快對來自這些國家難民的避難申請審核速度，且大部分不予批準，對不符合條件的果斷遣返。目前來自這些地區(qū)的難民數(shù)量大幅減少。

而就歐盟總體來看，盡管歐盟委員會高層一再呼吁恐怖襲擊事件不應該切斷難民進入歐洲的道路，應該繼續(xù)為難民提供庇護，但實際上歐盟內(nèi)部早就在此問題上陷入了分裂。除去德國、瑞典、奧地利等前期積極參與的國家外，大多數(shù)歐盟國家對難民事務不但不積極參與，更是互相指責，《都柏林協(xié)議》早已分崩離析。希臘、意大利等主要難民上岸國放任難民自由向歐洲內(nèi)陸遷徙，東歐國家反對接納安置難民，英國、丹麥及“維謝格拉德四國”（匈牙利、波蘭、捷克、斯洛伐克）對歐盟難民分攤方案拒不執(zhí)行，北歐國家則財大氣粗地出臺各種金錢激勵措施促使難民離境或自愿返鄉(xiāng)。

先從阿富汗入手

出于維護人道主義和一體化精神，歐盟雖然持續(xù)呼吁成員國接納并安置難民，但也清醒地認識到切斷源頭和削減難民數(shù)量才是真正的解決之道。2016年3月18日，歐盟與土耳其政府達成協(xié)議，規(guī)定所有從土耳其入境希臘的避難者須在希臘進行登記、提交避難申請，未履行上述步驟或不滿足避難條件的非法移民將被遣返土耳其。作為交換條件，歐盟承諾加快對土提供30億歐元的難民援助。同時，每遣返一名經(jīng)土耳其入境希臘的非法移民，歐盟將通過合法程序從土耳其接收一名敘利亞難民，安置名額上限是7.2萬人。盡管這份協(xié)議被國際社會戲謔為“賣難民”，但是反映出了歐盟目前的實際政策方向。按照歐洲移民政策研究所所長伊麗莎白·克里特的說法，過去一年來，歐盟決策階層的主流想法是，既然在歐洲安置難民需要大筆經(jīng)費，不如用錢讓難民輸出國接回難民。2016年10月，默克爾出訪馬里、尼日爾和埃塞俄比亞三國，此后不久又會見乍得、尼日利亞領導人，這五國均是非洲主要的難民輸出國，會談的主要議題也都是尋找減少難民進入歐洲的有效途徑。默克爾還曾公開呼吁，歐盟應該和北非國家也簽署與土耳其同樣的協(xié)議。由此可見，控制和減少入境難民數(shù)量將是德國下一階段的主要難民政策，只不過難民輸出國太多，因此先從容易的國家——阿富汗入手。從某種程度上講，與阿富汗政府的難民遣返協(xié)議對于歐盟解決難民危機，現(xiàn)實意義要大于與土耳其的協(xié)議。因為土耳其只是難民中轉(zhuǎn)國，而阿富汗則是絕對的難民輸出國。

總體而言，對于來自中東國家的難民，歐盟一直處于投鼠忌器的尷尬境地。歐盟不可能完全像處理巴爾干及北非難民那樣，通過極低的申請通過率和豐厚的回鄉(xiāng)補助來促使難民自愿返鄉(xiāng)，或者名正言順地予以強制遣返，畢竟巴爾干、北非大部分地區(qū)硝煙已熄，難民多為追逐更好生活和更高福利的經(jīng)濟難民。而中東地區(qū)常年戰(zhàn)火紛飛，很難說哪塊區(qū)域是安全的。基于人道主義因素，歐盟國家對中東難民的態(tài)度更為謹慎，也有意區(qū)別對待。目前歐盟對敘利亞、伊拉克難民的政策仍相對較為寬松，尤其在德國、瑞典等國家，申請獲批率一直處于高位，以至于敘利亞護照一度成為歐洲護照黑市的香餑餑。

但阿富汗難民的申請獲批率卻逐年下降，2015年為60%，2016年降至35%。比如，在德國，阿富汗難民是僅次于敘利亞難民的第二大群體，僅2015年1月至2016年8月就有19.7萬人在德國入境登記，但避難申請獲批率為28.6%，而同期抵達的敘利亞難民申請獲批率為95.8%，伊拉克為86.4%。因為按照歐洲一些人的看法，阿富汗難民中有一半并非真正的難民，而是基于經(jīng)濟原因來到歐洲。另外，歐盟各國自2001年開始為阿富汗重建出錢出力，相比敘利亞和伊拉克，阿富汗政府已經(jīng)具備一定的執(zhí)政能力和掌控力，政府軍已掌控近三分之二國土，加之以德國為首的歐盟國家按照北約總體部署，在阿富汗均有駐軍，可幫助阿富汗維持部分地區(qū)的安全和穩(wěn)定。德國政府就曾公開表態(tài)，德國軍隊為阿富汗的安全和穩(wěn)定做出了巨大貢獻，還提供了大量援助經(jīng)費，再繼續(xù)接收阿富汗難民會影響民眾對難民的接受度。德國內(nèi)務部長德邁齊埃更是明確表示，可以有“阿富汗人留在阿富汗”的期待，尤其絕不能接受中產(chǎn)階級到德避難，德國將繼續(xù)庇護那些來自塔利班控制區(qū)或戰(zhàn)亂地區(qū)的難民，但要遣返那些來自相對安全地區(qū)（比如喀布爾）的阿富汗人。在此背景下，歐盟選擇阿富汗難民作為解決難民危機的突破口，一旦成功，相關經(jīng)驗還可用于解決伊拉克和敘利亞的難民問題。

仍存在困難和變數(shù)

根據(jù)協(xié)議，與往常的小規(guī)模遣返活動不同，此次是一次大規(guī)模的集體性遣返行動。按照歐盟官方公布的數(shù)據(jù)，僅2015年就有21.3萬名阿富汗人抵達歐洲，其中17.7萬人提出避難申請，50%～60%的申請已被拒絕，嚴格來講被拒絕的都符合遣返條件。如果協(xié)議順利執(zhí)行，這一數(shù)字將非常巨大，有歐洲媒體曾報道稱歐盟計劃遣返8萬人，但未獲官方證實。僅德國官方公布了相關的具體數(shù)據(jù)，截至2016年9月底，在德國有12500名阿富汗人沒有避難資格，屬必須離境人員。

但就執(zhí)行層面來看，協(xié)議能否順利實施，或者說能實施到什么程度，仍存在困難和變數(shù)。首先，歐盟對阿富汗“安全區(qū)”的界定和把握存在很大爭議。聯(lián)合國的數(shù)據(jù)顯示，2016年上半年，阿富汗平民的傷亡數(shù)量創(chuàng)歷史新高，達5100人。很多人認為喀布爾、馬扎里沙里夫等阿富汗中、北部地區(qū)屬于“安全區(qū)”，而事實上喀布爾自殺式炸彈襲擊頻發(fā)，去年10月德國駐馬扎里沙里夫領事館遭遇汽車炸彈襲擊。其次，阿富汗政府同意簽署這份協(xié)議幾乎完全出于經(jīng)濟利益，目的是換取未來數(shù)年的經(jīng)濟援助。雖然協(xié)議中額外加入了“重建支持計劃包”等相關條款，歐盟承諾將在安置難民、提高就業(yè)率及勞務培訓等方面提供支持和幫助，但阿富汗政府很難在短期內(nèi)具備足夠的安置和應對能力。被遣返的難民缺乏安身之所，就業(yè)市場困難重重，失業(yè)率高達35%，每年還有約40萬年輕人進入就業(yè)市場，一旦阿富汗政府或地方政府無法掌控形勢，可能會造成更大數(shù)量的人員外逃。再次，歐盟各國、尤其是德國對申請遭拒的阿富汗難民一直采取容忍居留的態(tài)度，很多難民已在當?shù)厣疃嗄?，并已結婚生子，“一刀切”的遣返方式很容易引發(fā)社會問題甚至安全威脅。此外，協(xié)議中關于每班遣返專機中“自愿”與“強制”的比例問題界定并不明確，現(xiàn)實中兩者也存在認定上的困難。協(xié)議雖然規(guī)定了對婦女、老人及未成年人在遣返過程中的人道保護及援助條款，但對其遣返后的安置缺乏特殊關照。正因如此，德國首架遣返專機原計劃搭載50人，實際上只有34人。德國內(nèi)務部長德邁齊埃表示，這34人中有三分之一屬于在德國觸犯刑律被判刑的難民，未來這樣的行動將會“謹慎地繼續(xù)”。

該協(xié)議已簽署了三個月，且未對簽署后六個月內(nèi)遣返難民數(shù)量設限，但僅有少數(shù)幾個國家進行了初步嘗試，遣返了少量難民。此舉究竟是歐盟解決難民問題的“強心劑”還是“病急亂投醫(yī)”，還需拭目以待。

（作者為北京大學外國語學院講師）