倫敦治霾經(jīng)驗(yàn)：立法減排與能源優(yōu)化

[摘要] 1952年倫敦爆發(fā)以嚴(yán)重霧霾污染為特征的“大霧事件”后，英國(guó)政府開始強(qiáng)力治理霧霾。一是全面推進(jìn)以減排為主的空氣治理法律體系建設(shè)并嚴(yán)格執(zhí)法，二是國(guó)家出臺(tái)推動(dòng)全社會(huì)低碳減排的政策措施，三是在技術(shù)層面大力推動(dòng)能源結(jié)構(gòu)調(diào)整和抑制燃油機(jī)動(dòng)車發(fā)展等。倫敦治理霧霾的經(jīng)驗(yàn)做法對(duì)北京市治污減排具有重要啟示意義。

[關(guān)鍵詞] 倫敦； 北京； 霧霾治理； 能源優(yōu)化

[中圖分類號(hào)] C912.81 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼] A [文章編號(hào)] 0529-1445（2017）02-0077-04

1952年12月，一場(chǎng)史無(wú)前例的倫敦霧霾奪走了超過(guò)12000余人的生命?！按箪F事件”讓英國(guó)、讓倫敦蒙受痛苦和打擊，也讓英國(guó)人、倫敦人猛然警醒。18世紀(jì)中葉開始的英國(guó)工業(yè)革命，對(duì)世界近代工業(yè)發(fā)展和現(xiàn)代工業(yè)文明具有劃時(shí)代的意義。但是，英國(guó)以及倫敦的“世界工廠”地位，長(zhǎng)時(shí)間因大量工廠生產(chǎn)和居民生活燃煤造成空氣污染，因天氣與氣候原因大量積聚，致使環(huán)境遭到破壞、空氣受到污染，釀成重大事件。倫敦“大霧事件”及其嚴(yán)重后果改變了政府、學(xué)界和公眾輿論的看法，最終推動(dòng)政府開始強(qiáng)力治污。此后，倫敦市政府與英國(guó)政府密切配合，采取多種手段治理霧霾，終于使倫敦重現(xiàn)藍(lán)天白云。

建設(shè)以減排為主的空氣治理法律體系

“大霧事件”爆發(fā)后，英國(guó)議會(huì)、英國(guó)政府和倫敦市政當(dāng)局痛定思痛，決定首先從立法層面入手治理霧霾，并逐漸建立了一套以減排為主的完善的空氣治理法律體系。1953年初，英國(guó)議會(huì)強(qiáng)烈敦促政府重視倫敦霧霾事件。1953年夏，英國(guó)政府成立了專門調(diào)查倫敦“大霧事件 ”的比佛委員會(huì)（the Beaver Committee）。1954年11月，比佛委員會(huì)出臺(tái)最終報(bào)告，提議頒布《空氣清潔法案》以規(guī)范和推動(dòng)霧霾治理。1956年，英國(guó)政府正式通過(guò)《空氣清潔法案》。《空氣清潔法案》主要包括4個(gè)方面的內(nèi)容：一是指定無(wú)煙區(qū)域，禁止在無(wú)煙區(qū)域排放任何煙塵；二是嚴(yán)禁居民和工廠排放黑煙；三是要求提高煙囪高度以減少低空霧霾；四是防止煤煙。法案要求管理部門在不傷害個(gè)人合理合法的自由權(quán)利的前提下，落實(shí)《空氣清潔法案》，全力改善大氣環(huán)境。

1959年，英國(guó)政府開始對(duì)《空氣清潔法案》的實(shí)施效果進(jìn)行調(diào)查，發(fā)現(xiàn)倫敦的空氣質(zhì)量明顯好轉(zhuǎn)。但是，由于1956年的《空氣清潔法案》沒(méi)有涉及控制空氣中二氧化硫含量的問(wèn)題，英國(guó)政府于1968年對(duì)其進(jìn)行修訂，并制定了更加詳細(xì)的治理計(jì)劃。在此基礎(chǔ)上，英國(guó)政府于1993年對(duì)《空氣清潔法案》進(jìn)行了進(jìn)一步完善，明確了有效控制顆粒物、二氧化硫、多環(huán)芳烴、二惡英等污染物擴(kuò)散的要求，同時(shí)允許地方政府出臺(tái)針對(duì)該地區(qū)的煙塵減少措施， 使該法案成為當(dāng)代英國(guó)空氣治理的法律標(biāo)準(zhǔn)。

在不斷完善《空氣清潔法案》的基礎(chǔ)上，英國(guó)政府進(jìn)一步多方面強(qiáng)化其法治化減排治理方案。1974年，英國(guó)出臺(tái)《污染控制法》，1981年頒布《汽車燃料法》，1989年頒布《空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》，1990年出臺(tái)《環(huán)境保護(hù)法》，1991年頒布《道路車輛監(jiān)管法》，1995年頒布《環(huán)境法》，1999年頒布《大倫敦政府法案》和《污染預(yù)防和控制法案》，2008年頒布《氣候變化法案》，不斷強(qiáng)化和完善空氣污染治理的法律框架，還對(duì)各種違法行為進(jìn)行明確的嚴(yán)格處罰，有效控制了倫敦的空氣污染。

發(fā)揮國(guó)家主導(dǎo)作用，出臺(tái)全社會(huì)低碳減排政策體系

縱觀倫敦霧霾治理的歷史，我們可以發(fā)現(xiàn)，英國(guó)政府從國(guó)家層面的統(tǒng)籌規(guī)劃和推動(dòng)指導(dǎo)發(fā)揮了決定性作用。在政策層面，國(guó)家的主導(dǎo)作用體現(xiàn)在國(guó)家治理戰(zhàn)略的制定上。從1995年起，英國(guó)政府就開始制定國(guó)家空氣質(zhì)量戰(zhàn)略，制定空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，并規(guī)定包括倫敦在內(nèi)的每個(gè)英國(guó)城市都要進(jìn)行空氣質(zhì)量評(píng)估，將不達(dá)標(biāo)的地區(qū)劃為空氣質(zhì)量管理區(qū)，強(qiáng)制限期達(dá)標(biāo)。此后，英國(guó)政府陸續(xù)出臺(tái)一系列指導(dǎo)霧霾治理的政策規(guī)劃：2004年提出《能效：政府行動(dòng)計(jì)劃》，2005年出臺(tái)《氣候變化行動(dòng)計(jì)劃》，2006年提出《低碳建筑計(jì)劃》，2007年提出《退稅與補(bǔ)貼計(jì)劃》和《英國(guó)能效行動(dòng)計(jì)劃2007》，2008年提出《國(guó)家可再生能源計(jì)劃》，2009年提出《低碳轉(zhuǎn)型計(jì)劃》，極大豐富和完善了倫敦的空氣環(huán)境治理體系，明確了城市環(huán)境治理的具體行動(dòng)方向和目標(biāo)。例如，英國(guó)政府2009年的《低碳轉(zhuǎn)型計(jì)劃》明確規(guī)定，到2020年，英國(guó)的碳排放量比1990年減少34%，推動(dòng)120萬(wàn)人從事綠色產(chǎn)業(yè)，對(duì)700萬(wàn)棟房屋進(jìn)行節(jié)能改造，對(duì)150萬(wàn)戶家庭實(shí)現(xiàn)自產(chǎn)自用清潔能源進(jìn)行政府補(bǔ)助，力爭(zhēng)實(shí)現(xiàn)40%的電能產(chǎn)自低碳能源、新汽車的平均碳排放量減少40%。英國(guó)政府的這些戰(zhàn)略規(guī)劃對(duì)倫敦的空氣環(huán)境治理工作起到了很大的指導(dǎo)和推動(dòng)作用。

英國(guó)政府在出臺(tái)國(guó)家戰(zhàn)略規(guī)劃的同時(shí)，對(duì)倫敦等地的地方治污行動(dòng)提供了大量的和全方位的資金、技術(shù)支持。2009年，英國(guó)政府撥款32億英鎊對(duì)居民住房進(jìn)行新能源改造，凡是主動(dòng)在自家住房中安裝清潔能源設(shè)備的家庭均可得到資金補(bǔ)助，約有700萬(wàn)家庭因此完成了清潔能源改造，整體上減少了污染氣體的排放。同年，英國(guó)政府提出“碳預(yù)算”，確定碳排放上限，為達(dá)此目標(biāo)，英國(guó)政府在與低碳經(jīng)濟(jì)直接相關(guān)的產(chǎn)業(yè)上增加104億英鎊投資，協(xié)助經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的各個(gè)領(lǐng)域減少碳排放，在很大程度上協(xié)助倫敦減少了空氣污染。除此之外，英國(guó)政府還成立了很多專項(xiàng)基金，用于支持全國(guó)和倫敦市的空氣環(huán)境治理。例如，英國(guó)政府利用每年6600萬(wàn)英鎊的氣候變化稅作本金，投資成立了商業(yè)化運(yùn)作的“碳基金”，有力推動(dòng)了英國(guó)工商部門和公共領(lǐng)域的減排以及對(duì)可再生能源等碳替代技術(shù)的投資。2008年，英國(guó)政府成立“環(huán)境改善基金”，支持低碳能源和高能效技術(shù)的開發(fā)和布局，鼓勵(lì)與環(huán)境相關(guān)的能源技術(shù)國(guó)際合作。2010年，英國(guó)政府成立“綠色能源基金”，強(qiáng)化對(duì)綠色運(yùn)輸及其替代能源的投資，推動(dòng)運(yùn)輸系統(tǒng)改用清潔燃料，提升風(fēng)能、潮汐能和太陽(yáng)能的利用率。

英國(guó)政府在國(guó)家戰(zhàn)略框架之下，充分利用氣候變化稅和排放貿(mào)易機(jī)制等政策工具，以及低碳生產(chǎn)、低碳交通、低碳生活等專項(xiàng)治理規(guī)劃，構(gòu)建起相互促進(jìn)的政策協(xié)調(diào)體系，形成了政府主導(dǎo)的、市場(chǎng)導(dǎo)向的、企業(yè)和公共部門以及社區(qū)居民等全社會(huì)共同參與的“低碳經(jīng)濟(jì)”行動(dòng)框架，取得明顯成效。

大力采取能源結(jié)構(gòu)調(diào)整和抑制燃油機(jī)動(dòng)車發(fā)展等措施

首先是調(diào)整能源結(jié)構(gòu)，發(fā)展低碳清潔能源。倫敦“大霧事件”爆發(fā)期間，每天排向空中的煙塵達(dá)到1000噸、二氧化碳2000噸、鹽酸140噸、氟化物14噸、二氧化硫370噸。根據(jù)倫敦環(huán)境監(jiān)測(cè)部門的分析，這些排放污染物主要來(lái)源于工業(yè)生產(chǎn)和家庭生活用燃煤，所以，控制燃煤排放、改用清潔能源成為當(dāng)時(shí)治污的主要方向。據(jù)此，倫敦市政當(dāng)局規(guī)劃了嚴(yán)禁燃煤排放的“煙塵控制區(qū)”，控制區(qū)內(nèi)的能源供應(yīng)通過(guò)無(wú)煙燃料解決，包括改用無(wú)煙煤、電和天然氣等。市區(qū)使用燃煤發(fā)電的熱電廠和作為排放大戶的重工業(yè)企業(yè)全部遷出市區(qū)，市區(qū)和郊區(qū)的所有生產(chǎn)企業(yè)禁用煤炭和木柴作燃料，使用其他燃料產(chǎn)生的廢氣也必須經(jīng)過(guò)凈化處理且達(dá)標(biāo)后才能向外排放?？刂茀^(qū)內(nèi)采取集中供暖措施，禁止居民個(gè)人使用燃煤鍋爐取暖。社區(qū)居民禁止使用燃煤灶具，政府發(fā)放補(bǔ)貼幫助居民對(duì)原有灶具進(jìn)行清潔化改造。與此同時(shí)，為動(dòng)態(tài)掌握空氣治理狀況，英國(guó)政府還建立了覆蓋全國(guó)的大氣監(jiān)測(cè)網(wǎng)，對(duì)倫敦等地的空氣質(zhì)量進(jìn)行實(shí)時(shí)抽樣檢測(cè)。 隨著上述治理措施的持續(xù)改進(jìn)和不斷落實(shí)，英國(guó)的能源結(jié)構(gòu)不斷優(yōu)化。到1965年，英國(guó)的燃料中煤炭占比下降為27%，電和氣體燃料占比上升為24.5%，燃料油占比達(dá)到43%。到1980年，煤炭占比進(jìn)一步下降為5%，且僅限遠(yuǎn)郊地區(qū)使用，電和氣體燃料占比提高到51%，燃料油比例下降為41%。2009年，英國(guó)政府提出低碳經(jīng)濟(jì)發(fā)展國(guó)家戰(zhàn)略，大力開發(fā)和推廣新能源，計(jì)劃到2020年可再生能源占比上升到15% 左右。英國(guó)政府對(duì)清潔能源的大力開發(fā)和推廣使用，從根本上緩解了污染氣體排放和空氣污染問(wèn)題。截至2016年10月，倫敦空氣中的一氧化碳、二氧化硫、臭氧等有毒氣體含量均處于安全標(biāo)準(zhǔn)以下，盡管非毒性顆粒PM2.5和PM10超標(biāo)時(shí)間很難滿足全年不超過(guò)18小時(shí)的歐盟標(biāo)準(zhǔn)。

其次是抑制私人燃油機(jī)動(dòng)車發(fā)展，減少尾氣污染。從20世紀(jì)80年代開始，倫敦的機(jī)動(dòng)車數(shù)量急劇增加，不僅導(dǎo)致了嚴(yán)重的交通擁堵，還帶來(lái)了嚴(yán)重的尾氣污染。對(duì)此，倫敦市政當(dāng)局決定重拳治理，其方法主要是在提供綠色的替代性出行方式的同時(shí)，壓縮私人燃油機(jī)動(dòng)車發(fā)展空間。具體做法為：一是調(diào)整路權(quán)分配，例如規(guī)劃專門的公交車道、自行車道和步行道，鼓勵(lì)居民采用公交、自行車方式出行；二是擴(kuò)大倫敦地區(qū)私家車的交通限行區(qū)域；三是提高市區(qū)停車費(fèi)，從2000年起倫敦市區(qū)的免費(fèi)停車場(chǎng)全部改為收費(fèi)停車場(chǎng)；四是征收“擁堵費(fèi)”，減少燃油機(jī)動(dòng)車上路次數(shù)。這些措施有效減少了私人機(jī)動(dòng)車的增長(zhǎng)速度和出行時(shí)間，減少了尾氣污染。

2006年，倫敦市政府又頒布了《交通2025——發(fā)展中世界城市的交通愿景》方案，對(duì)燃油私家車發(fā)展提出了更加嚴(yán)厲的限制措施：20年內(nèi)減少私家車流量9%、每天進(jìn)入市內(nèi)擁堵收費(fèi)區(qū)的車輛減少6萬(wàn)輛次，廢氣排放降低12%。同時(shí)，倫敦大力推廣電動(dòng)汽車，到2015年建成電動(dòng)汽車充電裝置2.5萬(wàn)套，對(duì)電動(dòng)汽車買主實(shí)行高額返利、免交汽車碳排放稅、免費(fèi)停車等優(yōu)惠政策。這些政策有效抑制了私人汽車的無(wú)序發(fā)展，減少了汽車尾氣對(duì)空氣的污染。

倫敦霧霾治理經(jīng)驗(yàn)對(duì)北京的啟示

2014年2月，習(xí)近平總書記對(duì)北京霧霾治理工作作出指示，要求從壓減燃煤、嚴(yán)格控車、調(diào)整產(chǎn)業(yè)、強(qiáng)化管理、聯(lián)防聯(lián)控、依法治理等方面采取重大舉措，聚焦重點(diǎn)領(lǐng)域，嚴(yán)格指標(biāo)考核，加強(qiáng)環(huán)境執(zhí)法監(jiān)管，認(rèn)真進(jìn)行責(zé)任追究，切實(shí)做好霧霾防治工作。1 根據(jù)這一指示精神，北京市政府高度重視，做了大量工作，取得了一定成效。但是，北京的空氣污染依然形勢(shì)嚴(yán)峻，霧霾防治任務(wù)仍然十分艱巨。

有關(guān)研究資料顯示，北京霧霾的成因與當(dāng)前中國(guó)的工業(yè)化發(fā)展模式和發(fā)展程度密切相關(guān)。據(jù)有關(guān)資料介紹，北京市霧霾約有60%來(lái)源于燃煤、機(jī)動(dòng)車燃油、工業(yè)用燃料等的燃燒過(guò)程，23%來(lái)源于基建工地和工業(yè)生產(chǎn)產(chǎn)生的揚(yáng)塵，17%來(lái)源于有機(jī)溶劑使用及其他因素。這意味著，習(xí)近平總書記提出的霧霾治理方向是完全正確的，而且，北京霧霾的成因與當(dāng)年倫敦霧霾的產(chǎn)生原因大同小異，英國(guó)政府和倫敦市的治理經(jīng)驗(yàn)可供北京借鑒。

首先，英國(guó)政府的嚴(yán)格法制化治理模式值得學(xué)習(xí)。英國(guó)治理倫敦霧霾的根本，是陸續(xù)構(gòu)建起一套完備的法律體系，從禁止霧霾排放（治標(biāo)）逐漸到禁止霧霾產(chǎn)生（治本）的各個(gè)方面，提出治理方向明確和極具可操作性的解決辦法，加之獎(jiǎng)懲并用、嚴(yán)格執(zhí)法，起到了很好的持續(xù)性效果。目前，我國(guó)已經(jīng)頒布了很多關(guān)于大氣和環(huán)境治理的法律，北京市也頒布了《北京市大氣污染防治條例》（2014）等地方性法規(guī)，為北京霧霾的法治化和規(guī)范化治理打下了很好的基礎(chǔ)，但仍有很大改進(jìn)空間。借鑒倫敦經(jīng)驗(yàn)，北京市應(yīng)盡快出臺(tái)空氣和環(huán)境治理法律的實(shí)施細(xì)則，明確和細(xì)化具體的執(zhí)法操作方案，并適當(dāng)加大處罰力度，提高污染成本。另外，針對(duì)霧霾治理，組織和建立更加專業(yè)的執(zhí)法隊(duì)伍，以做到嚴(yán)格有效執(zhí)法和監(jiān)督。

其次，英國(guó)政府制定的國(guó)家戰(zhàn)略和政策協(xié)調(diào)體系值得參考。英國(guó)政府制定的國(guó)家戰(zhàn)略和政策體系的核心，就是明確和細(xì)化大氣治理的國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)，出臺(tái)目標(biāo)統(tǒng)一且協(xié)調(diào)配合的整體行動(dòng)計(jì)劃，并通過(guò)財(cái)政支持和多種融資渠道幫助工商企業(yè)和社區(qū)居民減排。與此類似，我國(guó)也已出臺(tái)了很多污染物排放的標(biāo)準(zhǔn)，如《石油煉制工業(yè)污染物排放標(biāo)準(zhǔn)》、《石油化學(xué)工業(yè)污染物排放標(biāo)準(zhǔn)》、《鍋爐大氣污染物排放標(biāo)準(zhǔn)》和《火電廠大氣污染物排放標(biāo)準(zhǔn)》等，2016年開始實(shí)施的《環(huán)境空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》也明確規(guī)定了空氣中各種污染物的最高濃度限值。但是，各種污染排放企業(yè)按標(biāo)準(zhǔn)排放后累加的空氣污染物濃度仍可能高于（甚至嚴(yán)重高于）環(huán)境空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的濃度限制，形成嚴(yán)重空氣污染。借鑒倫敦霧霾治理經(jīng)驗(yàn)，北京應(yīng)通過(guò)以下方式解決這一矛盾：一是將主要污染企業(yè)和排放大戶遷出北京城區(qū)分散安置，并且使其盡量遠(yuǎn)離北京和其他城市的城區(qū)；二是將北京城區(qū)（六環(huán)以內(nèi)）設(shè)定為禁止排放區(qū)，嚴(yán)厲禁止一切超標(biāo)準(zhǔn)排放行為，并確保各單位按標(biāo)準(zhǔn)排放的污染物累積濃度不超過(guò)空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的上限值；三是進(jìn)一步通過(guò)財(cái)政預(yù)算、退稅和多種融資渠道推動(dòng)北京市能源結(jié)構(gòu)繼續(xù)優(yōu)化，鼓勵(lì)和支持北京市各行業(yè)進(jìn)行清潔能源改造。根據(jù)倫敦霧霾的治理經(jīng)驗(yàn)，能源結(jié)構(gòu)優(yōu)化主要是大力減少煤炭占比、增加電能和氣體燃料占比，并大力開發(fā)和利用可再生能源，如風(fēng)能、氫能和太陽(yáng)能等。同時(shí)，大力支持和幫助各企事業(yè)單位完成能源使用的升級(jí)改造，確定具體任務(wù)目標(biāo)和落實(shí)辦法。

最后，倫敦市大力抑制私人燃油機(jī)動(dòng)車發(fā)展以減少尾氣污染的做法也值得借鑒。北京市應(yīng)在目前突出強(qiáng)調(diào)和優(yōu)先發(fā)展公共交通運(yùn)輸和鼓勵(lì)自行車出行的基礎(chǔ)上，加大電動(dòng)汽車推廣力度，進(jìn)一步通過(guò)高額返利、免交汽車稅、免費(fèi)上牌和免費(fèi)停車等優(yōu)惠政策，鼓勵(lì)個(gè)人選擇購(gòu)買電動(dòng)汽車，并通過(guò)大力發(fā)展充電樁解決用戶的后顧之憂。另一方面，應(yīng)在全市增設(shè)電動(dòng)汽車聯(lián)網(wǎng)租賃站點(diǎn)，鼓勵(lì)居民通過(guò)租用公共電動(dòng)汽車解決個(gè)性化出行需求，在減少機(jī)動(dòng)車保有量和道路擁堵的同時(shí)，減少尾氣污染。

[參考文獻(xiàn)]

[1]林柏強(qiáng).發(fā)達(dá)國(guó)家霧霾治理的經(jīng)驗(yàn)和啟示[M].北京：科學(xué)出版社，2015.

[2] 何楓，馬棟棟.霧霾與工業(yè)化發(fā)展的關(guān)聯(lián)研究[J].軟科學(xué).2015，（6）.

（作者簡(jiǎn)介：高尚濤，外交學(xué)院國(guó)際關(guān)系研究所副教授、碩士生導(dǎo)師，中東研究中心主任）

責(zé)任編輯 / 高 斌