權(quán)利開放秩序：現(xiàn)代國家治理的制度形態(tài)

張力偉

（吉林大學(xué)，吉林 長春 130012）

政治·法律

權(quán)利開放秩序：現(xiàn)代國家治理的制度形態(tài)

張力偉

（吉林大學(xué)，吉林 長春 130012）

新的歷史背景下，現(xiàn)代國家治理中所內(nèi)蘊(yùn)的參與、平等、協(xié)商等價值要求一種新的制度形態(tài)。借助道格拉斯·諾斯提出的概念，權(quán)利開放秩序不僅可以視為現(xiàn)代國家治理的制度形態(tài)，也為我國政府治理現(xiàn)代化提供了思路與方向。具體來說，一方面通過塑造能動性政治來打造行動中的社會與公民，實(shí)現(xiàn)不同主體之間的協(xié)同；另一方面以完善責(zé)任政治來促進(jìn)政府回應(yīng)，提升政府能力，共同構(gòu)成一個開放有序、流程順暢的政治系統(tǒng)。

現(xiàn)代國家治理；權(quán)利開放秩序；能動性政治；責(zé)任政治

國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化是全面深化改革的重要目標(biāo)，這一議題不僅為國家的政治社會發(fā)展錨定了方向，也為我國政府改革推進(jìn)脈絡(luò)厘清了思路。從制度角度看，現(xiàn)代國家治理的提出意味著制度形態(tài)應(yīng)向著更為開放，更加容納多元的方向轉(zhuǎn)變。美國制度經(jīng)濟(jì)學(xué)家道格拉斯·諾斯（Duoglass C. North）用權(quán)利開放秩序（open access order）①韋森在本書序言部分對譯者將Limited access orders和Open access order分別翻譯為權(quán)利限制秩序與權(quán)利開放秩序持保留意見，他傾向于將其直譯為“限制進(jìn)入秩序”與“開放進(jìn)入秩序”。但為了尊重譯本，本文中仍采取“權(quán)利限制秩序”與“權(quán)利開放秩序”這種譯法。這一全新的概念指代現(xiàn)代國家所具有的秩序模型，在梳理人類歷史秩序發(fā)展史的同時為政治文明下的制度形態(tài)總結(jié)了一個框架。所謂制度形態(tài)（the pattern of institution），指的是權(quán)力配置、結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)、行動模式等一系列具體制度安排所遵循的約束條件，是宏觀層次上對不同類型具體制度的抽象概括。本文將從權(quán)利開放秩序這一概念出發(fā)，對現(xiàn)代治理體系與治理能力現(xiàn)代化的內(nèi)在價值與基本要求進(jìn)行闡釋，在對權(quán)利開放秩序進(jìn)行梳理分析的基礎(chǔ)上探討現(xiàn)代國家治理與權(quán)利開放秩序之間的相關(guān)性，并根據(jù)權(quán)利開放秩序從政治參與與責(zé)任政治兩個方面探討我國政府改革的思路和方向。

一、現(xiàn)代國家治理的內(nèi)在價值與基本要求

國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化是黨和國家根據(jù)現(xiàn)代社會發(fā)展的特征與態(tài)勢所提出的改革目標(biāo)，是兼具時代導(dǎo)向、問題導(dǎo)向與實(shí)踐導(dǎo)向的改革框架。無論是對于政治學(xué)還是公共管理學(xué)，治理（governance）早已數(shù)見不鮮。作為一個創(chuàng)新的概念，治理的提出必然有其歷史背景與問題意識。面對以現(xiàn)代性為基本特征的社會，傳統(tǒng)的管制型國家模式與多元化的社會產(chǎn)生出結(jié)構(gòu)性的矛盾。這意味著，傳統(tǒng)的權(quán)力運(yùn)作模式不僅受到了時代的挑戰(zhàn)，其合法性也遭到不同社會力量的廣泛質(zhì)疑。正如戈丹認(rèn)為，治理理念“成為對舊式統(tǒng)治風(fēng)格而言的一種前景光明的現(xiàn)代化”，[1]治理儼然成為了政治學(xué)與公共管理中的流行概念，既是一種全新的理論，也是一種創(chuàng)新的實(shí)踐模式。

理論層面上，國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化以“治理”為基準(zhǔn)，創(chuàng)造性地提出了“國家治理”這一概念體系，并同治理體系與治理能力共同構(gòu)成了統(tǒng)一的理論框架；實(shí)踐層面上，現(xiàn)代化作為治理體系與能力的根本目標(biāo)，意味著圍繞著現(xiàn)代治理的若干項(xiàng)改革需要實(shí)現(xiàn)從傳統(tǒng)到現(xiàn)代的轉(zhuǎn)型，核心是構(gòu)建一個現(xiàn)代國家。國家治理體系是黨領(lǐng)導(dǎo)人民管理國家的制度體系，國家治理能力是運(yùn)用國家制度管理社會各方面事務(wù)的能力，[2]48因此并不同于西方“治理”概念中純粹的“多中心”涵義。如果不能辨明這一點(diǎn)，在闡釋與實(shí)踐國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化的過程中就會偏離方向。

目前，關(guān)于“治理”與“現(xiàn)代國家治理”相關(guān)的研究成果已汗牛充棟，本文將列舉一些典型的研究，作為對現(xiàn)代國家治理問題的研究回顧。治理是現(xiàn)代國家治理的核心，其語義學(xué)（the etymology of governance）表明這一概念與作為“剛性”過程的“管制”相對。最近關(guān)于治理的討論認(rèn)為，這一概念表明了國家對20世紀(jì)晚期所帶來的內(nèi)部和外部轉(zhuǎn)型的適應(yīng)性（adaptability），并且反映出獨(dú)立于傳統(tǒng)政治權(quán)威模式的正式與非正式的規(guī)則結(jié)構(gòu)（regulatory structure）的出現(xiàn)，“治理”的提出反映出現(xiàn)代社會問題的復(fù)雜性。[3]按照這個邏輯，現(xiàn)代性與現(xiàn)代國家建設(shè)成為我國現(xiàn)代國家治理的歷史規(guī)定，國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化的提出是對日益復(fù)雜多元的社會的回應(yīng)，從根本上表達(dá)出國家權(quán)力與變動社會之間的相互關(guān)系。俞可平認(rèn)為，現(xiàn)代的國家治理體系是一個有機(jī)的、協(xié)調(diào)的、動態(tài)的和整體的制度運(yùn)行系統(tǒng)，國家治理的理想狀態(tài)是善治。[4]根據(jù)治理多中心的基本原則，國家治理的主體分為三個部分：第一是黨的各類組織，第二是各級人民政府，第三是各類社會組織，第四是人民群眾。機(jī)制是通過公共權(quán)力運(yùn)行的制度化和規(guī)范化、民主化、法治、效率和協(xié)調(diào)五個方面展開，具體采取完善協(xié)作機(jī)制、健全責(zé)任機(jī)制與強(qiáng)化監(jiān)督機(jī)制幾個維度。[2]53-60國家治理體系強(qiáng)調(diào)結(jié)構(gòu)，治理能力強(qiáng)調(diào)方法，兩者之間是相互促進(jìn)的關(guān)系。國家治理體系的現(xiàn)代化，是有效提升國家治理能力的重要基礎(chǔ)；國家治理能力現(xiàn)代化，則是充分發(fā)揮國家治理體系效能的必要保障。[5]從結(jié)果層面看，徐勇認(rèn)為，國家治理成效是國家與社會雙向良性互動的結(jié)果，國家治理強(qiáng)調(diào)“共識、合作共贏、良性互動”的結(jié)果，這也是一個共同解決所面臨的問題以及共同推動社會進(jìn)步的過程，而非是某一個階級的統(tǒng)治權(quán)，也非政府的單一行為。[6]李景鵬從治理的內(nèi)在機(jī)制與實(shí)現(xiàn)要求出發(fā)，認(rèn)為國家治理體系指所有參與治理的主體活動的相互結(jié)合所形成的總體狀態(tài)，國家治理能力則是指各個治理主體，特別是政府在治理活動中所顯示出的活動質(zhì)量，兩者之間的相互配合的結(jié)果是符合現(xiàn)代社會的發(fā)展要求。[7]可見，社會發(fā)展既是現(xiàn)代國家治理的要求，也是其結(jié)果。

通過簡單梳理一些學(xué)者的研究，不難看出國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化是將工具理性與價值理性結(jié)合起來，既強(qiáng)調(diào)作為過程的治理，也強(qiáng)調(diào)作為結(jié)果的治理。國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化的內(nèi)在價值需要從如下幾個方面把握：首先是強(qiáng)調(diào)與人治相對的法治。只有在法律的框架內(nèi)行動，才能夠避免人治的矛盾，體現(xiàn)出平等的價值；第二是凸出作為行動者的各主體的參與，倘若缺失各主體對國家與社會事務(wù)的共同參與，那么作為多中心的治理也就喪失了存在的意義；第三是表明各主體之間行動模式的協(xié)同，協(xié)同體現(xiàn)出了不同主體之間要協(xié)調(diào)關(guān)系與利益，實(shí)現(xiàn)對政治與社會等公共問題的共同解決。第四，現(xiàn)代國家治理的核心價值是實(shí)現(xiàn)“善治”。根據(jù)世界銀行（the World Bank）的定義，善治一方面集中關(guān)注在良好的政府-市場關(guān)系以及國家對經(jīng)濟(jì)資源的高效運(yùn)用等經(jīng)濟(jì)維度，另一方面也強(qiáng)調(diào)打造透明、回應(yīng)與責(zé)任政府的政治維度。[8]就現(xiàn)代國家治理的基本要求，簡單地說，需從構(gòu)建多元主體互動參與平臺，處理好政府、市場與社會之間的關(guān)系，調(diào)整各層次的治理模式等方面展開。

將現(xiàn)代國家治理的內(nèi)在價值與基本要求作為整體，現(xiàn)代國家治理提出的價值與要求共同形成了一種創(chuàng)新的制度形態(tài)，但學(xué)術(shù)界目前還沒有對這一種形態(tài)進(jìn)行一個較為精準(zhǔn)的概括。這樣一種制度形態(tài)既是對傳統(tǒng)制度形態(tài)的繼承，又是對傳統(tǒng)制度形態(tài)的批判，是以中國為問題與實(shí)踐導(dǎo)向，以中國特殊的國情與傳統(tǒng)作為制度的根本規(guī)定性。

二、權(quán)利開放秩序的歷史演進(jìn)與內(nèi)在邏輯

道格拉斯·諾斯系美國著名制度經(jīng)濟(jì)學(xué)家、諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎獲得者，代表作有《西方世界的興起》（1973）、《經(jīng)濟(jì)史中的結(jié)構(gòu)與變遷》（1981）以及《制度、制度變遷與經(jīng)濟(jì)績效》（1990）等。權(quán)利開放秩序是在諾斯新著《暴力與社會秩序——詮釋有文字記載的人類歷史的一個概念性框架》（以下簡稱《暴力》）中提出的。這本書的核心思想是對制度以及政府控制暴力的手段的發(fā)展進(jìn)行解釋與說明。事實(shí)上，諾斯對制度（institution）這一概念的使用比較寬泛，主要從人類互動的“游戲規(guī)則”以及控制暴力的機(jī)制兩個方面理解，例如他認(rèn)為“制度是一個社會的博弈規(guī)則，或者更規(guī)范地說，它們是一些人為設(shè)計(jì)的、型塑人們互動關(guān)系的約束”。[9]《暴力》一書中，諾斯的中心思想就是討論限制暴力的不同秩序模式。作為一種限制模式，諾斯的權(quán)利開放秩序是現(xiàn)代社會的約束構(gòu)型，是現(xiàn)代性的表征，可被視作是文明政治下的制度形態(tài)。在權(quán)利開放秩序形成之前，諾斯認(rèn)為在人類社會的演進(jìn)歷史中還分別存在兩種不同的秩序：覓食秩序（foraging order）以及權(quán)利限制秩序（the limited access order）。這三種秩序分別對應(yīng)著原始社會、近代社會及近現(xiàn)代社會、現(xiàn)當(dāng)代社會。從覓食秩序到權(quán)利開放秩序的歷史過程便是社會從原始走向文明的過程。

表1 三種秩序的基本特征

從權(quán)利限制秩序轉(zhuǎn)變到權(quán)利開放秩序需要一定的門階條件，具體來說分為三方面：第一是對精英的法治，第二是公共或私人領(lǐng)域內(nèi)的永久性組織，第三是對軍隊(duì)的統(tǒng)一控制。[10]206從權(quán)利限制秩序到權(quán)利開放秩序的核心是實(shí)現(xiàn)非人際關(guān)系化（impersonal），即社會內(nèi)部組織與個人之間的互動依靠一系列確定的規(guī)則而非特權(quán)，政府在提供公共服務(wù)時“無需考慮公民的社會身份或是組織機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人的身份以及政治關(guān)系”。通俗意義上就是從“關(guān)系社會”轉(zhuǎn)變?yōu)椤耙?guī)矩社會”，是“法治的核心”。[10]347不過由權(quán)利限制秩序到權(quán)利開放秩序的過渡過程十分復(fù)雜，兩者之間也存在著類似于“路徑依賴”的交織關(guān)系。諾斯等人在論述權(quán)利開放秩序的社會特征時并不系統(tǒng)，只是做了簡單的列舉，例如自治的市場，活躍的公民社會以及中立的政府部門等等。這些條件并不需要一一滿足，不同的國家可能會有不同的特征。書中論述道，權(quán)利開放秩序之所以具有最強(qiáng)的維持穩(wěn)定的力量在于“適應(yīng)性效率”，即社會在面對一系列不斷變化的問題和困難時能生存下來的能力。這需要從兩點(diǎn)進(jìn)行把握：首先是基于權(quán)利開放與競爭，它們促進(jìn)了新問題的解決；其次是權(quán)利開放秩序有能力提供可信的承諾，這能夠更好地處理沖突。[10]182-184諾斯等人表示同樣的具體制度安排可能存在于權(quán)利限制秩序與權(quán)利開放秩序當(dāng)中，但兩者的績效完全不同，因?yàn)闄?quán)利限制秩序沒有一系列的民主觀念作為支撐，也沒有公平的法治系統(tǒng)作為仲裁，權(quán)力行使者依然傾向采取人際關(guān)系化的方式分配資源，而且市場中組織的活動權(quán)利也會受到限制。總結(jié)來看，諾斯的權(quán)利開放秩序是民主與法治結(jié)合之下的非人際關(guān)系化的互動模式，任何的組織安排與權(quán)力分配以平等與公開為基準(zhǔn)，政府、社會與市場具有良好的互動關(guān)系。

有學(xué)者批評諾斯等人的概念并沒有按照一個“結(jié)構(gòu)化”的模式進(jìn)行敘述，讀者們從書中獲得的更多是討論式的敘述而非一個清晰的模型。[11]這或許是作者們對概念的使用決定的，因?yàn)樽髡哐壑械闹贫仁侨祟愋袆拥囊粋€框架，更多學(xué)者所運(yùn)用的制度的概念在諾斯那里被稱為“組織”（organizations），即具體的政府結(jié)構(gòu)、政治運(yùn)作模式等。[12]8通過對權(quán)利開放秩序的演進(jìn)脈絡(luò)與內(nèi)在邏輯的審視，不難總結(jié)這種制度形態(tài)所具有的條件與特征。首先，權(quán)利開放秩序下的社會是一個非人際關(guān)系化的社會，各主體相對平等，不存在對特權(quán)的依附以及圍繞著身份展開的資源分配。其次，各個主體不僅具有參與到政治權(quán)力的機(jī)會，也享有平等的、為自身發(fā)展能夠做出努力的權(quán)利。其三，良好的政府-社會關(guān)系，負(fù)責(zé)任的政府、有活力的社會與完全競爭的市場相互配合。①事實(shí)上，書中并沒有系統(tǒng)論證權(quán)利開放秩序與市場之間的關(guān)系，只談到了權(quán)利開放秩序?qū)κ袌鼋?jīng)濟(jì)的益處。因?yàn)槿珪暮诵氖钦勚刃驅(qū)Ρ┝Φ目刂?，所以對秩序的描述更多局限在國?社會關(guān)系的領(lǐng)域。最后，法治化的政治與社會，對社會進(jìn)行控制的不是個人或者某個集團(tuán)，而是法律?？梢哉f，一個社會，當(dāng)它的各個主體都能夠良好互動，而且秉持平等、包容的價值觀時，它就是一個開放的（Open access）社會。

“非人際關(guān)系化”作為權(quán)利開放秩序的核心特征，亦貫穿于現(xiàn)代國家治理始終。特權(quán)之下，任何主體所表達(dá)的聲音往往在權(quán)力的支配之下，喪失了主體表達(dá)自身“主體性”的聲音。現(xiàn)代世界以自由作為核心價值，意味著每個主體能夠在法律的框架下平等的行動，這正是對法治的說明也是現(xiàn)代國家治理的基本要求：“現(xiàn)代法治為國家治理注入良法的基本價值，提供善治的創(chuàng)新機(jī)制，法治對于國家治理現(xiàn)代化具有根本意義和決定作用；法治化是國家治理現(xiàn)代化的必由之路?！盵13]此外，我們在推進(jìn)國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化的進(jìn)程中，平等、參與等一系列基本價值都呼喚著一個開放的政治環(huán)境、公平的法律體系、民主的政治體系與活力的社會基礎(chǔ)?？梢姡瑱?quán)利開放秩序中所談到的特點(diǎn)與價值，正是現(xiàn)代國家治理的形態(tài)。當(dāng)然，權(quán)利開放秩序有其歷史與情境的限定，因?yàn)樵谥Z斯等人抽象出來的權(quán)利開放秩序下，具體的組織組成方式是按照西方發(fā)達(dá)國家的政治體制設(shè)計(jì)的。因此，我們對權(quán)利開放秩序加以說明與運(yùn)用的時候要區(qū)分出權(quán)利開放秩序內(nèi)在中與中國國情不同之處。價值是抽象的、組織是具體的，現(xiàn)代國家治理所反映出的是權(quán)利開放秩序中的內(nèi)在價值而不是書中描述的案例。諾斯等人在最后也承認(rèn)，各個社會的內(nèi)部結(jié)構(gòu)的確相異，無法給出一個一致的、成系統(tǒng)的國家理論。所以，諾斯等人關(guān)注的依然是作為框架與約束條件的制度。

在權(quán)利開放秩序?yàn)閮r值、現(xiàn)代國家治理為指向的治道變革下，作為現(xiàn)代國家治理核心與關(guān)鍵的政府治理現(xiàn)代化無疑獲得了借鑒與思路，[14]“國家治理又主要是通過國家行政體系為代表的治權(quán)體系來實(shí)現(xiàn)的。在這個意義上，政府治理即是國家治權(quán)的運(yùn)行，是國家治理的具體實(shí)施和行政實(shí)現(xiàn)?！盵15]政府治理現(xiàn)代化在現(xiàn)代國家治理中承擔(dān)著具體的主導(dǎo)作用，所以從構(gòu)建與維系權(quán)利開放秩序的維度出發(fā)，政府治理現(xiàn)代化在權(quán)利開放秩序的基本表征基礎(chǔ)上可以沿著兩條路徑展開。第一是實(shí)現(xiàn)權(quán)利的開放，在國家主導(dǎo)下形成“行動中的公民與社會”，塑造“能動性政治”——這是通過各主體相互配合、平等合作的局面來推動權(quán)利開放秩序的實(shí)現(xiàn)；第二是打造責(zé)任政治環(huán)境，強(qiáng)化政府責(zé)任來保證政府與其他層面的和諧關(guān)系——這是通過可信承諾來維護(hù)權(quán)利開放秩序的狀態(tài)。借助伊斯頓的系統(tǒng)理論，這是一個開放環(huán)境中的“輸入-輸出”機(jī)制，整個系統(tǒng)的運(yùn)轉(zhuǎn)呈現(xiàn)出不同主體間流程順暢、彼此支持的狀態(tài)——這是權(quán)利開放秩序的要義。

三、塑造開放社會的“能動性政治”，打造行動的社會與公民

現(xiàn)代國家治理體系是一個有機(jī)整體，具備系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性，可以囊括不同的構(gòu)成要件，既包括作為制度指導(dǎo)的價值，也包括貫徹制度的基本行動。[16]而治理本身也是一個多元主體參與的行動過程，現(xiàn)代國家治理即在統(tǒng)一的價值與架構(gòu)之下，各主體之間立足全局、兼顧自身、注重協(xié)同，形成“能動性政治”并以其構(gòu)建一個協(xié)同的結(jié)構(gòu)，從“輸入”的角度實(shí)現(xiàn)權(quán)利開放秩序。

“能動性政治”（generative politics）是英國社會學(xué)家安東尼·吉登斯（Anthony Giddens）提出的概念，意味著國家與社會中自由的反思性動員聯(lián)系在一起，能動性政治是對公共領(lǐng)域的維護(hù)，但也沒有把自己置于國家與市場的對立之中。它通過為更廣的社會秩序中的個人和團(tuán)體所作的生活和政治決定提供物質(zhì)條件和組織框架來發(fā)揮作用。[17]14-15吉登斯對這個術(shù)語的論述比較晦澀，但簡單說來，能動性政治是搭建國家與社會之間的溝通橋梁，通過國家與社會的共同行動來解決問題的過程。當(dāng)然，國家同社會之間并不是對立的關(guān)系，而是在互動中產(chǎn)生積極影響：國家為社會的發(fā)展提供條件，并在國家整體目標(biāo)之下通過設(shè)置制度框架的方式幫助社會與個人完成任務(wù)、實(shí)現(xiàn)自身發(fā)展。正如吉登斯談到，這是“一種在存在社會整體關(guān)懷和目標(biāo)的環(huán)境下，尋求個人和團(tuán)體完成任務(wù)，而不是國家為他們完成任務(wù)的政治”。[17]15通過一種“讓國家的歸國家、社會的歸社會”的治理模式，既促進(jìn)了國家與社會的行動能力，又提升了整個國家的治理效能。因?yàn)閲也豢赡苊婷婢愕降厝ソ鉀Q各種問題，國家不是萬能到能夠解決所有問題，所以存在于社會之中，能夠依靠社會力量解決的問題就要交給社會去解決。當(dāng)然，這并不是對“最小國家”的另一種解釋，而是讓國家開放權(quán)力，賦權(quán)給社會，通過社會的自我調(diào)節(jié)、自我管理的機(jī)能去解決問題，讓社會形成一種“社會權(quán)力”：在社會利益訴求多樣化和復(fù)雜化，政府的資源與能力有限，信息有時不免缺失的情況下，社會可以通過自動地運(yùn)用它們的資源去彌補(bǔ)與救濟(jì)這些問題。[18]

使用能動性政治來描述權(quán)利開放秩序，在于現(xiàn)代國家治理所倡導(dǎo)的正是不同主體的協(xié)同治理（Cooperative Governance）：一方面需要整合不同主體參與到政治議程的設(shè)置中來，另一方面調(diào)動不同主體參與到解決國家與社會的各類問題中。歸根結(jié)底，是讓不同的主體行動起來，構(gòu)建一個“行動的政治”。權(quán)利開放秩序作為現(xiàn)代國家治理的制度形態(tài)，意味著不僅要構(gòu)建低成本的利益表達(dá)渠道，還要把國家治理視為一個開放進(jìn)入（open access）的過程，讓不同主體都能夠參與到這個過程中來，解決發(fā)生在國家與社會當(dāng)中不同領(lǐng)域、不同層次的問題。既保證國家的自主性，也激發(fā)其他治理主體的能動性。無論是世界上的發(fā)達(dá)國家還是我國，在多主體參與國家治理的議題上都進(jìn)行了有益的實(shí)踐并取得了優(yōu)良的效果。例如加拿大充分調(diào)動公民的力量，通過組織公民會議（Citizen Assembly）使公民參與到選舉制度改革與政治決策的討論協(xié)商中；歐洲一些國家在處理環(huán)境問題上積極響應(yīng)社會組織與公民的要求，將社會組織與公民整合到環(huán)境治理當(dāng)中，塑造“環(huán)境公民權(quán)”等；我國關(guān)于這方面的政治實(shí)踐有諸如浙江溫嶺的“民主懇談會”，日漸被提上日程的社會組織承接政府職能，不斷走向完善的基層治理與基本公共服務(wù)提供等。有學(xué)者認(rèn)為，行動作為國家治理體系的構(gòu)成要素，具體需要落實(shí)在政策制定與政策執(zhí)行兩個方面。[16]這種觀點(diǎn)凸出了多元主體在議程設(shè)置與落實(shí)環(huán)節(jié)中的重要性，卻忽視了多元主體在解決各類復(fù)雜性問題方面的主動作用。后者事實(shí)上為政府職能劃定了一個范圍，屬于政府職責(zé)清單上的內(nèi)容依靠社會與公民的參與和利益反饋等渠道實(shí)現(xiàn)決策的科學(xué)民主與政策執(zhí)行過程中的理性高效；另一部分政府可以交由社會完成的或者可以通過市場機(jī)制來解決的可以充分放權(quán)。

權(quán)利開放秩序下的“能動性政治”也是推進(jìn)政府轉(zhuǎn)型的力量，通過打破全能主義或者集權(quán)主義權(quán)力運(yùn)作模式實(shí)現(xiàn)封閉社會向開放社會的轉(zhuǎn)變。所謂行動中的社會與公民，本質(zhì)是政府同社會與公民之間平等與民主的關(guān)系。若充分實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代國家治理的權(quán)利開放秩序，還應(yīng)從實(shí)現(xiàn)民主化的政府-社會關(guān)系、政府-公民關(guān)系以及社會-公民關(guān)系三個方面入手。從政府-社會關(guān)系維度看，政府與社會之間應(yīng)劃定一個明確的邊界，因?yàn)檎c社會之間模糊的曖昧關(guān)系不僅難以使社會作為一種治理主體出現(xiàn)，反而會使政府強(qiáng)化干涉社會領(lǐng)域的能力，不利于治理的實(shí)現(xiàn)。政府與社會的合理關(guān)系在于實(shí)現(xiàn)一個良好的公域秩序，政府應(yīng)開放權(quán)力、賦權(quán)于社會，發(fā)揮社會組織的積極作用，將那些政府與企業(yè)都做不好、做不了或不愿意做的事交由社會組織，從而彌補(bǔ)政府和市場的不足并采取特許經(jīng)營或外包的方式由一些社會組織承擔(dān)公共服務(wù)的職能，減輕政府負(fù)擔(dān)，提升社會作用。[14]從政府-公民關(guān)系維度看，一方面進(jìn)一步拓寬民眾的低成本利益表達(dá)渠道，另一方面凸顯公民在關(guān)涉自身利益的政策制定環(huán)節(jié)中的主體地位，采取參與和協(xié)商的方式將公民的聲音整合到政策當(dāng)中，既保證宏觀層次的民主建設(shè)，也注重微觀層次的民主設(shè)計(jì)。公民參與政治最恰當(dāng)?shù)念I(lǐng)域是與人們息息相關(guān)的領(lǐng)域，這是微觀層次民主設(shè)計(jì)的核心要義，簡單地說，就是讓公民從“反應(yīng)者”變成“行動者”。現(xiàn)代國家治理更多在討論政治與社會、政府與公民，很容易忽視社會與公民之間的關(guān)系，而這也是現(xiàn)代國家治理中的重要環(huán)節(jié)。權(quán)利開放秩序提出整個社會具備一個民主、平等、寬容的價值系統(tǒng)，但這個系統(tǒng)主要靠公民來維持。所謂塑造社會-公民關(guān)系，指的是公民應(yīng)秉持這些價值觀念在彼此的互動中形成一個良好的社會。社會是在每個個體彼此交往中形成的，只有公民具備民主、平等與包容的價值觀念，這些觀念也才會真正地內(nèi)化為整個社會的價值觀而非空洞的宣傳口號。此外，“社會環(huán)境深刻地影響著制度的有效性”，個體之間的和諧交往有利于培植社會資本，通過塑造一個和諧的社會環(huán)境“使民主運(yùn)轉(zhuǎn)起來”。[19]

四、完善責(zé)任政治，打造和諧互動下的政治生態(tài)

責(zé)任政治是政治文明的基本形態(tài)，由民主政治、信用政治、人本政治與理性政治共同構(gòu)成。[20]作為一種政治生態(tài)模式，政治責(zé)任抑或政府責(zé)任成為這一政治生態(tài)的中軸。在當(dāng)代民主政治與公共行政實(shí)踐中，責(zé)任越來越成為中心概念，或者說，現(xiàn)代政府行政越來越回歸民主的責(zé)任控制軌道。[21]在福山（Francis Fukuyama）的現(xiàn)代國家三大組件中，責(zé)任制政府便是其中之一。[22]古羅馬思想家西塞羅認(rèn)為，所作所為只要是牽涉到他人的，責(zé)任問題必然會出現(xiàn)，[23]馬克斯·韋伯也具體地談到政治家的“責(zé)任倫理”等等。[24]可見，無論是傳統(tǒng)政治還是現(xiàn)代政治，責(zé)任是公共生活中行動的基本準(zhǔn)則，尤其是現(xiàn)代，責(zé)任成為構(gòu)成現(xiàn)代政治的核心要素之一。在民主政治的框架下，責(zé)任為政治權(quán)力的運(yùn)行置入了道德規(guī)定與制度規(guī)定：落實(shí)責(zé)任不僅是道義上的要求，同時也受到制度的規(guī)訓(xùn)。

責(zé)任對于實(shí)現(xiàn)權(quán)利開放秩序的意義應(yīng)該從三個方面理解。首先是政治合法性與責(zé)任之間的關(guān)系。合法的政治行動（legitimate political action）同責(zé)任之間是不可分割的。而責(zé)任是權(quán)力受到限制的一種體現(xiàn)，也是統(tǒng)治者政治行動的公共之維（public dimension），[25]正好體現(xiàn)了權(quán)利開放秩序中“非人際關(guān)系化”的特征。合法性闕如的政治秩序必然混亂無序，因此無論對何種秩序而言，合法性的建構(gòu)都是第一政治問題。其次是責(zé)任與信任之間的關(guān)系，“責(zé)任政治一方面是社會公眾對政府或執(zhí)政者的一種期待，另一方面是政府或執(zhí)政者對社會公眾的一種承諾。”[20]履行責(zé)任意味著對承諾的兌現(xiàn)，在承諾的兌現(xiàn)中必然會建立起彼此之間的信任關(guān)系。權(quán)利開放秩序在于提供可信的承諾，責(zé)任必然成為權(quán)利開放秩序中不可或缺的中心環(huán)節(jié)。事實(shí)上，前面的論述關(guān)涉到的均是公共生活中政府與其他主體之間的關(guān)系模式問題，正是由于“現(xiàn)代政府依賴于政治領(lǐng)導(dǎo)層與普通民眾之間的一系列復(fù)雜信任關(guān)系”，[26]政府若失去了信任，也就不會有自覺的服從。第三方面是責(zé)任與治理本身之間的關(guān)系。責(zé)任是任何治理過程的基礎(chǔ)，治理的有效性就取決于行政人員能否落實(shí)責(zé)任。[27]雖然O.P. Dwivedi談到的治理是寬泛意義上的行政過程，但這反而更能說明現(xiàn)代意義上的治理更需要責(zé)任。從合作角度看，若沒有這種關(guān)系，治理的模式從根本上也無法實(shí)現(xiàn)：政府對社會的懷疑導(dǎo)致政府對社會的壓制，社會對政府的懷疑導(dǎo)致政府合法性的流失與社會沖突的滋生。這種現(xiàn)象的后果不僅無法實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代國家治理，連秩序本身的穩(wěn)定也成為嚴(yán)峻的問題。以上論及的三個方面都證明了現(xiàn)代國家治理與權(quán)利開放秩序契合于責(zé)任，顯示出責(zé)任政治的重要性。

任何國家都會強(qiáng)調(diào)責(zé)任政治的實(shí)現(xiàn)與深化，既然政治治理現(xiàn)代化在國家治理中的特殊地位，那么通過完善政府責(zé)任來塑造責(zé)任政治是現(xiàn)代政治理念與現(xiàn)實(shí)政治問題的共同要求。根據(jù)傅士卓（Joseph Fewsmith）對中國政治的考察，他認(rèn)為責(zé)任問題是中國政府改革的重中之重，因?yàn)橹袊恼紊鐣_突很大程度上都是對權(quán)力的控訴（abuse of power），而這正是因?yàn)檎?zé)任落實(shí)的不足。[12]7以問題為導(dǎo)向，中國加強(qiáng)政府責(zé)任的努力一方面要在于通過不斷地解決問題來保證社會穩(wěn)定，更重要的方面是保證現(xiàn)代國家治理的有序推進(jìn)，以多元主體之間的和諧關(guān)系來維持權(quán)利開放秩序。就政府而言，深化責(zé)任的主動行動在于劃分權(quán)責(zé)和保證政府“回應(yīng)性”。劃分權(quán)責(zé)是落實(shí)責(zé)任的基礎(chǔ)，就是通過明晰職責(zé)、確定分工的方式保證有權(quán)有責(zé)、權(quán)責(zé)一致，防止職能交叉導(dǎo)致的履職推諉或責(zé)任不清。在劃分政府權(quán)責(zé)方面，為適應(yīng)國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化要求，政府必須積極建設(shè)同自身責(zé)任相匹配的職能體系，在經(jīng)濟(jì)社會體制轉(zhuǎn)型和市場經(jīng)濟(jì)深入發(fā)展的背景下重構(gòu)職能，借鑒吸取同市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展相契合的現(xiàn)代治理觀念和治理方式。[28]與此同時，注重宏觀職責(zé)與微觀職責(zé)在部門間的合理配置也已經(jīng)成為政界和學(xué)界的主要共識。[29]而政府的回應(yīng)性往往是與責(zé)任聯(lián)系在一起的。所謂政府回應(yīng)，簡單來說就是政府的“輸出”過程。是否輸出、輸出質(zhì)量的好壞等方面都決定了政府是否履行好了自身的責(zé)任，也是有限政府、有效決策和民主的一個重要特征。[30]我們?nèi)粘Ｋ劦降摹罢蛔鳛椤币约啊罢畞y作為”就是沒有輸出和輸出質(zhì)量不高的具體體現(xiàn)，也是引發(fā)社會問題、造成社會矛盾的根源之一。面對現(xiàn)代國家治理中政府與社會、政府與市場、政府與公眾的多元互動局面，政府回應(yīng)的復(fù)雜性也大大提升，這意味著政府為了同其他主體之間維系持續(xù)的互動關(guān)系需要高質(zhì)量的回應(yīng)作為保證，也體現(xiàn)出不同部門要根據(jù)不同層次中的不同主體采取不同的回應(yīng)方式。一方面要保證程序上的回應(yīng)，即通過建立與疏通各種渠道抑或?qū)⒒貞?yīng)轉(zhuǎn)化為各種形式來完成回應(yīng)的流程；另一方面要保證實(shí)質(zhì)上的回應(yīng)，即回應(yīng)具有解決問題的實(shí)際功用或者明確負(fù)責(zé)的積極態(tài)度而非敷衍了事。由于自利的（egotistical）存在，政治權(quán)力的行使者很難對自身進(jìn)行限制，這也為政府落實(shí)責(zé)任帶來了困難。[25]33由此，作為外在約束的問責(zé)機(jī)制為政府責(zé)任的實(shí)現(xiàn)提供了制度上的保證。例如通過全方位監(jiān)督機(jī)制、行政責(zé)任考核、強(qiáng)化行政責(zé)任追究等行政問責(zé)機(jī)制和程序?qū)崿F(xiàn)“反向激勵”。不難看出，責(zé)任政府構(gòu)建與政治問責(zé)是主動與被動的一體兩面，對于強(qiáng)化責(zé)任落實(shí)，黨的十八大以來也在落實(shí)政府各項(xiàng)責(zé)任以及完善追究問責(zé)制度等方面做了一系列規(guī)定。

從現(xiàn)代國家構(gòu)建自身制度體系并發(fā)揮相應(yīng)功能的角度來看，國家治理現(xiàn)代化要求政治體系建設(shè)與公共權(quán)力運(yùn)行遵循現(xiàn)代民主政治的責(zé)任邏輯，而責(zé)任政治的確立和發(fā)展則應(yīng)促進(jìn)并鞏固國家治理現(xiàn)代化的制度性與政策性成果。[31]責(zé)任政治的確立和完善需要在多主體之間形成和諧的互動關(guān)系，從基礎(chǔ)層次上看是邁開踐行民主政治的步伐，從更深層次看是提高政府解決問題的能力，通過可行的承諾來促進(jìn)社會穩(wěn)定和諧，激發(fā)整個社會的活力，讓治理更加有效。當(dāng)然，盡管政治體制與責(zé)任政治的聯(lián)系更為緊密，但責(zé)任政治建設(shè)無法排除經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域、社會領(lǐng)域的相關(guān)治理主體、治理資源和治理結(jié)構(gòu)。如果將責(zé)任政治局限于政治領(lǐng)域而忽視其他治理領(lǐng)域，不僅其內(nèi)涵會大幅縮小，還會使其失去國家治理的現(xiàn)實(shí)意義。[31]從這個意義上，通過政治領(lǐng)域的責(zé)任政治構(gòu)建帶動其他領(lǐng)域，最終構(gòu)成一個完整的責(zé)任政治環(huán)境，才是權(quán)利開放秩序的根本保證。

五、結(jié)語

現(xiàn)代國家治理兼具復(fù)雜性、系統(tǒng)性與整體性，是不同主體與不同部分之間的相互整合、選擇、調(diào)試的互動過程。如此一種復(fù)雜的關(guān)系只有在非人際關(guān)系化下的開放秩序下才有可能。諾斯所提供的權(quán)利開放秩序并不復(fù)雜，從宏觀結(jié)構(gòu)看，權(quán)利開放秩序是民主、法治、平等等一系列價值所灌鑄的互動約束；從微觀行動看，權(quán)利開放秩序也是不同主體之間行動的關(guān)系模式，即彼此之間遵循一定目標(biāo)與規(guī)則、以開放包容為態(tài)度的行動方式。總體來說，權(quán)利開放秩序說明了一種法治之下的國家-社會關(guān)系，這種良好的社會關(guān)系也會帶動其他主體——例如市場的積極發(fā)展。全面推進(jìn)國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化必然要將權(quán)利開放秩序作為制度形態(tài)，一系列的制度設(shè)計(jì)、組織改革與行動轉(zhuǎn)型都需要以權(quán)利開放秩序作為基準(zhǔn)。政府治理現(xiàn)代化作為現(xiàn)代國家治理系統(tǒng)中的重中之重，從政治參與與責(zé)任政治兩個方面入手，其一為通過政府主導(dǎo)的模式帶動秩序發(fā)展跨越權(quán)利開放秩序的門階條件，其二是為社會治理與市場治理等其他子系統(tǒng)的治理現(xiàn)代化鋪平墊穩(wěn)，共造和諧社會。總而言之，推進(jìn)政府治理轉(zhuǎn)型，逐步實(shí)現(xiàn)政府與市場、社會以及公民等主體治理關(guān)系的平等化、民主化，進(jìn)而達(dá)到政府、市場、社會與公民對公共事務(wù)的互助合作與協(xié)同治理的善治狀態(tài)，[14]讓作為“輸入-輸出”的政治系統(tǒng)的運(yùn)行更加流暢、讓日漸復(fù)雜的系統(tǒng)配合更加穩(wěn)定。雖然諾斯并沒有賦予權(quán)利開放秩序以價值目標(biāo)，但可以預(yù)想，善治便是權(quán)利開放秩序的本質(zhì)依歸。

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責(zé)任編輯：楊 煉

D9

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1004-3160（2017）02-0119-08

2016-12-10

國家社會科學(xué)基金青年項(xiàng)目“中日地方政府環(huán)境問責(zé)制度比較研究”（項(xiàng)目編號：15CZZ006）。

張力偉，男，遼寧營口人，吉林大學(xué)行政學(xué)院政治學(xué)理論博士研究生，主要研究方向：政治學(xué)理論與中國政治。