重新發(fā)現(xiàn)濟(jì)南的戰(zhàn)略價值

“省會戰(zhàn)略”的提出在濟(jì)南乃至全省引發(fā)熱議。山東經(jīng)濟(jì)實力雄厚，但群山無峰，缺少一個帶動力強(qiáng)的核心城市。新常態(tài)背景之下，省會城市面臨怎樣的機(jī)遇？濟(jì)南的“重新崛起”，會給山東以及濟(jì)南自身帶來怎樣的影響？一座城市的發(fā)展，其外因和內(nèi)因如何協(xié)調(diào)？

城市強(qiáng)弱格局新挑戰(zhàn)

濟(jì)南在歷史上曾長期是山東省絕對的政治、經(jīng)濟(jì)、文化中心，近代以降，尤其是改革開放以來，隨著市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，才逐步在經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平上被青島、煙臺等沿海門戶城市超越。

從城市發(fā)展的規(guī)律上看，這種城市之間的地位演變具有歷史必然性，也為許多國家和國內(nèi)許多省份的發(fā)展經(jīng)驗所證實。作為省會城市，因行政管理的需要，其選址往往要處于所轄區(qū)域的地理中心。但在市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展過程中，門戶城市憑借對外聯(lián)系優(yōu)勢和貿(mào)易便利性而逐步成為區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的組織中樞。在此過程中，市場化改革和政府職能轉(zhuǎn)變的推動作用，又再次削弱省會城市以往基于行政權(quán)力的經(jīng)濟(jì)集聚功能，從而開始形成行政中心與經(jīng)濟(jì)中心并駕齊驅(qū)的發(fā)展格局。

為此，許多地區(qū)都在實踐中趨向不斷強(qiáng)化門戶城市的經(jīng)濟(jì)龍頭地位。

然而，在我國由高速增長轉(zhuǎn)向中高速增長的經(jīng)濟(jì)新常態(tài)背景下，門戶城市和地理中心城市的地位和作用需要重新評估，或者說要重新發(fā)現(xiàn)各自優(yōu)勢、再次定位。經(jīng)濟(jì)新常態(tài)進(jìn)程中，經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主要動力逐步由出口導(dǎo)向轉(zhuǎn)向內(nèi)需拉動、由投資依賴轉(zhuǎn)向消費引領(lǐng)、由要素投入驅(qū)動轉(zhuǎn)向創(chuàng)新驅(qū)動，并由依靠自然資源等原材料投入的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)低級階段逐步走向高度加工化的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)中高端階段。在此轉(zhuǎn)變過程中，行政中心所具有的區(qū)位趨中性特點使其具有更大的市場范圍，從而可以吸納更多的消費能力，所集中的大量教育科技文衛(wèi)資源使其具有更強(qiáng)的創(chuàng)新優(yōu)勢，產(chǎn)業(yè)發(fā)展對大宗原材料的依賴程度降低也使其物流劣勢不再突出。這些因素都有可能重塑城市之間競爭的力量對比，甚至改變城市現(xiàn)有強(qiáng)弱格局。

當(dāng)然，城市發(fā)展的歷史慣性或者路徑依賴仍然會在一定時期內(nèi)繼續(xù)發(fā)揮作用，城市競爭的實效仍然要取決于城市的綜合治理能力，以濟(jì)南為代表的省會城市能否真的重新崛起還要考慮許多因素。

濟(jì)南當(dāng)前仍處于集聚發(fā)展階段，并且在促進(jìn)山東省中西部發(fā)展、建設(shè)省會城市群經(jīng)濟(jì)圈、加強(qiáng)與京津冀和長三角以及中原城市群等國家戰(zhàn)略地區(qū)的協(xié)調(diào)發(fā)展進(jìn)程中，具有其他城市無法替代的地位和作用，這更使省會戰(zhàn)略具備現(xiàn)實基礎(chǔ)。

濟(jì)南發(fā)展需要的宏觀支持

與青島相比，濟(jì)南在經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、生態(tài)環(huán)境質(zhì)量以及城市的知名度、美譽(yù)度等方面差距仍很明顯，與其未來發(fā)展所需要承擔(dān)的戰(zhàn)略作用也有很大距離。當(dāng)前，濟(jì)南確定了“打造四個中心、建設(shè)現(xiàn)代泉城”的總體目標(biāo)，推出了許多實際舉措，但一些重大問題仍然需要在全省層面加強(qiáng)總體協(xié)調(diào)。

隨著市場化、地方分權(quán)化深入推進(jìn)，省級政府扶持特定城市的主要方式將不會過多依靠資金、項目的直接投入，也很難進(jìn)行排他性投入，更多地將轉(zhuǎn)向全省關(guān)鍵共性問題、跨地級市的組織協(xié)調(diào)等領(lǐng)域，故此應(yīng)理性認(rèn)識“舉全省之力”的內(nèi)涵。

對濟(jì)南而言，首先要研究清楚自身所面臨的突出問題，列出清單并區(qū)分輕重緩急和協(xié)調(diào)層面，而后以國家和全省統(tǒng)一布局、濟(jì)南市經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展規(guī)劃、空間布局規(guī)劃等為指導(dǎo)，以項目包裝等為主要形式，主動爭取全國全省各類專項資金、項目或政策投入。省級政府則應(yīng)以經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展規(guī)劃、空間布局規(guī)劃等為依據(jù)，以資金、項目、政策等基本要素為抓手，重點加強(qiáng)濟(jì)南與其他城市在功能定位，尤其是產(chǎn)業(yè)布局方面的協(xié)調(diào)，推動區(qū)域性重大基礎(chǔ)設(shè)施的共建共享，引導(dǎo)濟(jì)南都市圈、濟(jì)萊協(xié)作區(qū)等優(yōu)化布局，促進(jìn)跨區(qū)域生態(tài)環(huán)境的共育共保，進(jìn)行體制機(jī)制改革創(chuàng)新的授權(quán)等，從而實現(xiàn)以法制化、常態(tài)化手段支持省會戰(zhàn)略實施。

客觀地講，由于濟(jì)南在全省規(guī)劃中的突出地位、人口集聚程度高、城市發(fā)展中有大量新需求，獲取優(yōu)先和重點支持具有一定必然性，其最終實現(xiàn)將主要取決于方向正確前提下的項目策劃、遴選與包裝的質(zhì)量和水平。

省會戰(zhàn)略與其他城市的關(guān)系

政策制定是利益博弈的過程，省會戰(zhàn)略備受關(guān)注的原因也就在于對各城市利益增減的判斷。實際上，在改革開放以后，山東省的城鎮(zhèn)布局規(guī)劃經(jīng)過多次討論和調(diào)整，直到目前仍然存在很多爭議，甚至讓本地群眾和不少外地專家感到莫衷一是，其中一個關(guān)鍵的核心問題就是濟(jì)南的定位，特別是和青島的關(guān)系問題。

到底是要把青島作為龍頭城市、濟(jì)南重點發(fā)揮其政治文化中心作用，還是要把濟(jì)南、青島建設(shè)成為山東的雙中心，抑或打造濟(jì)南、青島、煙臺三大中心，經(jīng)過了長時間的政策討論。這其中固然有科學(xué)預(yù)測的難度，但更核心的是城市之間的關(guān)系問題。

在相當(dāng)長的歷史時期內(nèi)，城市之間基本是以行政層級和規(guī)模大小為依據(jù)進(jìn)行資源配置，從而形成等級式的城市關(guān)系。但在市場經(jīng)濟(jì)背景下，未來的城市關(guān)系并不是絕對的統(tǒng)領(lǐng)和被統(tǒng)領(lǐng)關(guān)系，而是一種平等基礎(chǔ)上的既有競爭，更有多層面分工協(xié)作的新型競爭合作關(guān)系。所謂的“中心”，盡管在實際的資源分配過程中和人們的意識中，仍然有一定的優(yōu)先權(quán)，但在政府職能轉(zhuǎn)型、市場經(jīng)濟(jì)即將發(fā)揮“決定性作用”的目標(biāo)指向下，可能將僅僅是一個名號，或者對其客觀狀態(tài)的一種修辭，并不能真正代表有多么超越其他城市的壟斷地位。

城市發(fā)展所依靠的最本質(zhì)的基礎(chǔ)，是對自身和外部形勢的準(zhǔn)確判斷、對資源和要素集聚方向的精準(zhǔn)定位、精細(xì)化的管理與強(qiáng)大的執(zhí)行力，也就是其獨具特色的核心競爭力。從這個層面上講，舉全省之力支持濟(jì)南并不意味著所有的資源集中投入到濟(jì)南，而必須要根據(jù)濟(jì)南的特點和歷史基礎(chǔ)進(jìn)行有選擇的投入。也就是說，假如濟(jì)南的定位足夠精準(zhǔn)，要素流動的目的性也足夠明確，那具有競爭價值、也真正適合濟(jì)南發(fā)展需要的要素品類將是有限的。

因此，舉全省之力實施省會戰(zhàn)略，并不必然對其他城市產(chǎn)生侵害。我們不應(yīng)該繼續(xù)停留在非此即彼的關(guān)系簡單化概念下，更急迫的是要讓它們競相發(fā)揮主觀能動作用，在更高水平的競爭合作中共同推動山東乃至中國東部地區(qū)更好發(fā)展。

（李少星，山東大學(xué)山東發(fā)展研究院副教授。）