大城市的功能疏解與人口疏解

張倩+朱弢

越是產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的升級，越會帶來低端勞動力的需求。高、低技能勞動者是相互需求的

從地鐵一號線天安門西站西南口出來，國家大劇院映入眼簾。距離此處1000余米外，有這樣一幅畫面：穿著睡衣站在馬路邊的中年婦女、手指黢黑身上沾著污垢的修鎖匠、坐在地上玩跳棋的孩童。在北京近兩年的疏解整治行動中，這些人所在的居住地有了一個新的編號——國家大劇院西側(cè)路。

這一編號覆蓋了西交民巷、東絨線胡同、前細(xì)瓦廠胡同等多條胡同及居住于此的近4000戶居民。這里的住房多為青磚平房，部分已有100多年的歷史，偶有私自加蓋的二層小樓。戶均住房面積在10平方米至30平方米不等，有的居民在這里棲身了兩代甚至三代。

胡同口對面，印有“拆除違法建設(shè)，整治開墻打洞，優(yōu)化城市環(huán)境”的鮮紅條幅十分顯眼。2017年初，北京市政府出臺專項行動文件，決定在2017年至2020年開展“疏解整治促提升”的專項行動。文件指出，要優(yōu)化首都發(fā)展布局，降低中心城區(qū)人口密度，創(chuàng)造良好人居環(huán)境，其中包括中心城區(qū)老舊小區(qū)綜合整治、棚戶區(qū)改造等多項治理措施。在一系列疏解整治的項目中，國家大劇院西側(cè)路明確在列。

文件明確表示，未來將實施“打造一批精品街區(qū)、胡同”的行動。照此規(guī)劃，北京的人口、空間布局在未來幾年或因行政命令而發(fā)生較大變化。

搬遷的糾結(jié)

除去國家大劇院西側(cè)路外，位于東長安街一側(cè)、建國門商貿(mào)圈的永安東里，與北三環(huán)愛琴海購物中心僅有一墻之隔的太陽宮城中村等地，也在疏解整治的范圍內(nèi)。這些地方有著共同的特點：地理位置優(yōu)越、居住環(huán)境差且居住者多為“低端勞動力”。

穿過愛琴海購物中心后邊的一條胡同，徑直往里走能看到數(shù)排尖頂磚瓦房，墻身上鮮紅的“拆”字醒目。胡同口有一個露天垃圾堆，即使氣溫僅有1攝氏度，垃圾堆仍散發(fā)出了令人難以忍受的酸臭。

在這里居住的人們使用公共廁所、公共浴室甚至公共廚房，院墻內(nèi)部被改建成了密密麻麻的小房間，很多通道僅容一人通過，身處其中使人難以想象百余米之外的商品房售價已達(dá)每平米7萬元。

此次北京市政府的“疏解整治”專項行動將設(shè)100億元的引導(dǎo)資金，主要目標(biāo)為優(yōu)化提升首都核心功能、提高和諧宜居水平及有效治理大城市病。首都核心功能的目標(biāo)明確：全國的政治中心、文化中心、國際交往中心、科技創(chuàng)新中心四大功能。

基于這一功能定位，國家大劇院西側(cè)路的4000戶居民將被轉(zhuǎn)移至北京市南四環(huán)的高立莊、西北五環(huán)的西二旗等地，永安東里的900多戶居民將被分散至南三環(huán)的弘善家園、東五環(huán)的北花園及北五環(huán)的立水橋。

對于北京的區(qū)域劃分和功能定位，有學(xué)者表示，人口過于集中是導(dǎo)致北京“城市病”的因素之一。2015年，作為北京核心功能區(qū)的東城區(qū)和西城區(qū)的人口密度達(dá)到了每平方公里約2.4萬人，在東京和紐約等地區(qū)，完全城市化地區(qū)的每平方公里的人口密度為1.45萬人和1.05萬人。

但同時有學(xué)者認(rèn)為，疏解棚戶區(qū)人口難以減少人口密度，“人口聚集程度高的地方多為高樓，如果只想著降低人口密度、緩解城市病，拆幾棟高樓更有效”。

20年前，曾有學(xué)者撰文稱“北京不拒絕豪宅，但要拒絕貧民窟”。對于這個觀點，中國宏觀經(jīng)濟(jì)研究院研究員肖金城卻認(rèn)為，在目前的發(fā)展階段，政府的當(dāng)務(wù)之急應(yīng)該是改善居民的生活條件，而非消滅貧民窟。

肖金城說，北京改善公眾的生活條件和居住環(huán)境無可厚非，美中不足的是政府未充分賦予當(dāng)事人自主選擇權(quán)。他認(rèn)為政府首先要做的是翻蓋棚戶區(qū)、對水電管道檢修，以確保居住安全。居民搬遷與否應(yīng)交由市場來決定，“房地產(chǎn)價格及就業(yè)市場會引導(dǎo)居民合理流動，這是比較好的解決方法”。

六年前，韓東強的家同樣位于太陽宮的城中村，共計60平方米，當(dāng)時的拆遷補償標(biāo)準(zhǔn)為每平方米4萬元，同時每家獲得一個在太陽宮、雙井等地的高層住宅區(qū)以每平方米2萬元至3萬元不等的“內(nèi)部價”購買樓房的指標(biāo)。韓東強家在太陽宮地區(qū)購買了一套102平方米的三居室，三代人居住其中。當(dāng)時，拆遷補償款與購房款及裝修費用基本持平。

作為農(nóng)民生活了50多年后，韓東強突然轉(zhuǎn)為城市居民，這讓沒有技能傍身的他有些手足無措，“之前還可以靠出租房屋掙錢來補貼生活，但現(xiàn)在沒有掙錢反而得往房子上貼錢，比如每年都需要交物業(yè)費”。

六年后，韓東強最常光顧的還是愛琴海購物中心后邊的城中村，去一家店面只有10平方米大小的面館，吃8塊錢一碗的炸醬面。

國家大劇院西側(cè)路的拆遷動員活動已經(jīng)持續(xù)了一年多時間，期間有300余戶居民簽署了搬遷協(xié)議、拿了補償、轉(zhuǎn)移了戶口，剩余的3000多戶居民仍然住在這里。

居住在這里的李國祥算了一筆賬，自家的房屋共30平方米，每平方米政府將給予13.5萬元的拆遷補償和一個購房指標(biāo)，但南四環(huán)高立莊的房子售價為每平方米2.5萬元，老房子的拆遷費用拿去購買新房后所剩無多。從“皇城根”搬去南四環(huán)需付出的代價則是：他的小攤鋪失去穩(wěn)定客源、5歲的孫女兩年后只能去讀附近的村辦小學(xué)，以及突發(fā)急病后可能無處就醫(yī)。

因此，在較好的居住環(huán)境但公共服務(wù)較差與槽糕的居住環(huán)境但公共資源較好的兩個選項中，韓東強說“我寧愿選擇后者”。

韓東強的選擇，顯示的事實上是一個大城市的公共服務(wù)均等化難題。

上海交通大學(xué)特聘教授、中國發(fā)展研究中心主任陸銘指出：“中國大城市以教育為代表的本地公共服務(wù)中，籌資依賴于區(qū)級財政，結(jié)果雖然人往外遷了，但優(yōu)質(zhì)資源仍然集中在市中心?！?/p>

“政府在推行疏解政策時已將此問題考慮在內(nèi)，但公共服務(wù)的改善是一個長期過程”，肖金城說，并建議北京市政府不應(yīng)急于推動人口的重新分布，“因為在功能沒有疏散的時候，疏解走一批人，會有另一批人因工作帶來的吸引力來填補這一空缺”。

縱觀北京市政府近兩年出臺的多項政策，包括積分落戶制度和此次的“疏解整治”，均意在疏解主城區(qū)的人口，落實《京津冀協(xié)同發(fā)展綱要》（下稱《綱要》）。2015年12月公布的北京市“十三五”規(guī)劃建議明確指出，在“十三五”期間，城六區(qū)常住人口比2014年下降15%左右，即200萬左右的人口，以緩解“大城市病”。時任北京市副市長李士祥也曾公開表示，到2020年北京市的人口要控制在2300萬。

一位長期研究區(qū)域規(guī)劃的學(xué)者告訴《財經(jīng)》記者：“《綱要》明確提出的是通過產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移來推進(jìn)人口空間產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的再布局，疏解一詞意在疏解功能，如果把疏解人口當(dāng)成第一目標(biāo)，這種做法并不能有效解決大城市病，反而會因早晚高峰時期通勤人數(shù)的增加而加劇城市擁堵?！?/p>

此外，人口疏解計劃也難以忽略以生計為根本的民生問題。

家住永安東里的黃建華去年年底關(guān)閉了經(jīng)營多年的小餐館，此前依托建國門商圈，餐館生意一直不錯。作為土生土長的北京人，黃建華概括自己在這個城市的遷徙路徑為“一路向東”，即從幼年時期人民大會堂原址的自家小院到東二環(huán)的永安東里公租房再到東五環(huán)的北花園回遷房。

1958年人民大會堂開始修建，那一年黃建華的父母帶著七個子女從自家的小院遷至當(dāng)時相對遠(yuǎn)的永安里，當(dāng)時政府為每家安排了40平方米至60平方米的公租房，每月交幾十元的房租，他們一住就是近60年，直到現(xiàn)在冬天仍通過燒蜂窩煤取暖。

透過LG雙子座大廈觀望永安東里，可以看到這片紅色的磚房已破落得不合時宜。黃建華說房間里的墻上都不能釘釘子，否則墻皮會脫落。

因此，拆遷項目開展后，短短兩個月時間內(nèi)，永安東里的住戶簽約率便達(dá)到了85%。這些從“皇城根”遷出來的北京人成為數(shù)萬或?qū)U(kuò)散至北京周邊區(qū)域的普羅大眾的縮影。

這些搬遷至城市邊緣的居民，雖然改善了居住條件，但又可能面臨生計難題。黃建華的小餐館關(guān)閉后，他無所事事，也不知道自己適合做些什么。永安東里的居民多在50歲以上，離開熟悉的街區(qū)，他們不知道下一步該怎么辦，也不知道如何去發(fā)現(xiàn)新生活中的機(jī)遇。

城市的活力

人口是城市的負(fù)擔(dān)嗎？對于這一問題，接受采訪的學(xué)者均給出了否定的答案，并認(rèn)為人口不僅不是沉重的負(fù)擔(dān)，相反卻是城市繁榮和活力的基礎(chǔ)，其中包括網(wǎng)絡(luò)語境中的“低端人口”，“對城市經(jīng)濟(jì)而言，他們同樣是不可或缺的推動力”。

對此，陸銘表示：“越是產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的升級，越會帶來低端勞動力的需求。這會在兩個環(huán)節(jié)出現(xiàn)，一是生產(chǎn)環(huán)節(jié)，金融區(qū)也需要清潔工。另一個環(huán)節(jié)是在生活里，生產(chǎn)力提高了，對保姆、餐館等服務(wù)的需求也會帶動。高、低技能勞動者是相互需求的?！?p>

2012年2月13日，上午，東城區(qū)建國門街道開展2017年首次封堵行動

研究顯示，每增加一個高科技產(chǎn)業(yè)的就業(yè)崗位，就會帶動5個服務(wù)業(yè)的就業(yè)崗位，其中3個為生活服務(wù)業(yè)崗位。

“如果這個規(guī)律不認(rèn)識清楚，盲目限制低端勞動力的進(jìn)入，結(jié)果可能導(dǎo)致生活服務(wù)業(yè)的價格上升，這些狀況又會進(jìn)一步推升城市的生活成本和商務(wù)成本。”陸銘指出，并表示生活性服務(wù)的消費有利于提高勞動者的勞動生產(chǎn)率，當(dāng)減少低端服務(wù)業(yè)的消費的時候，勞動生產(chǎn)率和生活質(zhì)量也會降低。

對于城市病與城市人口之間的關(guān)系，北京大學(xué)國家發(fā)展研究院教授周其仁曾公開表示，“城市密度越高越亂”的認(rèn)知是一個誤區(qū)，高密度的城市人口會帶來人口分工發(fā)達(dá)、信息成本降低及集聚效果增強等優(yōu)勢。同時他指出：“城市的合理加密可能會使城市更加有序，這取決于我們的觀念、知識和管理能力?！?/p>

周其仁舉例稱，上海市靜安區(qū)的面積為7.62平方公里，但容納了29.61萬居民，人口密度遠(yuǎn)高于北京的東城區(qū)和西城區(qū)，但社區(qū)街道管理得井井有條。靜安區(qū)2014年的GDP為660億美元，每平方公里為14億美元，遠(yuǎn)高于香港、新加坡的四、五億美元。

除去管理因素，城市規(guī)劃同樣舉足輕重。在世界范圍內(nèi)，城市化的過程中，許多國家出現(xiàn)了人口過度集中于少數(shù)大城市的現(xiàn)象。例如，巴黎集中了法國七分之一的人口，倫敦集中了英國六分之一的人口，東京集中了日本十分之一的人口，紐約集中了美國二十分之一的人口。

對于城市未來的人口走向，陸銘認(rèn)為，中國城市化水平在提高，意味著城市人口還要進(jìn)一步增長，在這種情景下，大城市的人口不可能減少。

為緩解人口集中對基礎(chǔ)設(shè)施、社會服務(wù)等問題帶來的壓力，北京社會科學(xué)院副院長趙弘強調(diào)在北京中心城區(qū)周邊打造特色衛(wèi)星城的必要性，如分別以醫(yī)療、教育、制造業(yè)、居住為特色，形成主城帶動周邊的格局。

這與倫敦的規(guī)劃頗為相似，上世紀(jì)50年代，在距倫敦50公里的地區(qū)建設(shè)了8座衛(wèi)星城，除住宅外，每個衛(wèi)星城都有配套的生活服務(wù)設(shè)施。衛(wèi)星城的建立，極大地緩解了倫敦的人口和住房壓力。70年代后期，巴黎周邊也建立了5座衛(wèi)星城，有效分散了城市中心區(qū)的人口。

為緩解交通擁擠問題，上述國家除擴(kuò)建城市道路、提高管理水平外，較普遍的做法是本著以人為本的思想發(fā)展公共交通，特別是發(fā)展運載能力大的地下交通和城市軌道交通。倫敦、紐約的軌道交通分別承載著65%和61%的客運量。

1990年前后，東京也曾出現(xiàn)因通勤和高密度的人口聚集而產(chǎn)生的交通壓力，為此東京在逐步完善其首都圈新干線系統(tǒng)、地鐵線軌道交通主體網(wǎng)絡(luò)和地面公交體系。數(shù)據(jù)顯示，東京的軌道交通承載了86%的客運量，高峰時段達(dá)到91%。而高效發(fā)達(dá)的區(qū)域公共交通網(wǎng)絡(luò)體系，使東京首都圈、東京都、東京區(qū)部之間的聯(lián)系輕而易舉。

（應(yīng)采訪對象要求，部分采訪對象采用化名）