推進(jìn)扶貧開發(fā)，關(guān)鍵在于體制機(jī)制創(chuàng)新

摘要：面對日益加快的新型城鎮(zhèn)化和工業(yè)化進(jìn)程，以及不斷走向多元、開放的社會(huì)轉(zhuǎn)型，推進(jìn)扶貧開發(fā)、徹底摘掉貧困帽子日益迫切，已成為貴州全面建成小康社會(huì)的根本舉措。作為一項(xiàng)社會(huì)公共治理工程，推進(jìn)扶貧開發(fā)，一要靠政策，二要靠市場，必須將市場機(jī)制的基礎(chǔ)性作用與政策機(jī)制的宏觀調(diào)控功能結(jié)合起來，努力實(shí)現(xiàn)社會(huì)公共治理的“善治”。

Abstract： With the increasingly accelerated urbanization and industrialization process， and constantly pluralistic and open social transformation， promoting poverty alleviation and development to completely out of poverty has become increasingly urgent， it has also become a fundamental measure to build a moderately prosperous society in Guizhou. As a social public governance project， it should rely on both policy and market to promote poverty alleviation and development. It must combine the basic function of market mechanism and the macro control function of the policy mechanism， to achieve "good governance" of social public governance.

關(guān)鍵詞：扶貧開發(fā)；公共治理；善治；市場機(jī)制；政策機(jī)制

Key words： poverty alleviation and development；public governance；good governance；market mechanism；policy mechanism

中圖分類號(hào)：D523.31 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1006-4311（2017）07-0258-02

0 引言

當(dāng)前，我國社會(huì)處于全面深化改革的攻堅(jiān)期、社會(huì)矛盾和利益沖突的高發(fā)期。對于貴州來說，推進(jìn)扶貧開發(fā)已成為全面建成小康社會(huì)的根本舉措，更是解決民族、宗教、語言、文化整合與教育發(fā)展等諸多社會(huì)問題的重要前提。推進(jìn)扶貧開發(fā)，關(guān)鍵在于體制機(jī)制創(chuàng)新。

1 推進(jìn)體制創(chuàng)新，核心是處理好政府主導(dǎo)與多元主體參與的關(guān)系

隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度加快和社會(huì)轉(zhuǎn)型進(jìn)程不斷推進(jìn)，新型城鎮(zhèn)化和工業(yè)化日益加快，社會(huì)的多元、開放，已成為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的突出特征，并對新形勢下扶貧開發(fā)工作提出了新的更高的要求，使得圍繞扶貧開發(fā)的諸多社會(huì)矛盾沖突和公共治理問題開始日益突出?；馍鐣?huì)矛盾沖突，改進(jìn)和完善社會(huì)公共治理，首先必須推進(jìn)體制創(chuàng)新。為此，應(yīng)該協(xié)調(diào)政府與社會(huì)組織、宗教和群眾團(tuán)體等非政府公共組織及公民個(gè)人和企事業(yè)單位之間的關(guān)系，充分發(fā)揮政府主導(dǎo)下社會(huì)組織、宗教和群眾團(tuán)體等非政府公共組織及公民個(gè)人和企事業(yè)單位在扶貧開發(fā)工作中的重要作用。

1.1 從行政管制走向公共治理是體制創(chuàng)新的根本性前提

習(xí)近平總書記針對當(dāng)前扶貧開發(fā)實(shí)際情況，不僅強(qiáng)調(diào)推進(jìn)扶貧開發(fā)要有一個(gè)好思路、好路子，而且提出了“堅(jiān)持專項(xiàng)扶貧與行業(yè)扶貧、社會(huì)扶貧相結(jié)合，調(diào)動(dòng)和發(fā)揮政府、行業(yè)、群眾、社會(huì)各方面作用”、“做好社會(huì)扶貧這篇大文章，把更多社會(huì)力量凝聚到扶貧事業(yè)中來”的重要戰(zhàn)略思想。[1]所謂社會(huì)扶貧，是指企業(yè)、個(gè)人或社會(huì)組織進(jìn)行的扶貧活動(dòng)。突出和強(qiáng)調(diào)社會(huì)扶貧，反映了近年來我國扶貧開發(fā)戰(zhàn)略的重大調(diào)整，也體現(xiàn)了在轉(zhuǎn)變政府職能、建設(shè)有限政府這方面的新舉措。

對于貴州來說，推進(jìn)扶貧開發(fā)，必須以體制創(chuàng)新為突破口，構(gòu)建有利于促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展、最大限度調(diào)動(dòng)社會(huì)各方面積極因素的現(xiàn)代社會(huì)公共治理模式，核心是充分發(fā)揮政府在扶貧開發(fā)工作中的主導(dǎo)作用，大力培育和發(fā)展社會(huì)組織，積極引導(dǎo)宗教和群眾團(tuán)體等非政府公共組織，規(guī)范和協(xié)調(diào)政府、社會(huì)組織與公民個(gè)人和企事業(yè)單位之間的相互關(guān)系，將多元治理主體加以準(zhǔn)確定位，從而形成多中心共同管理、多主體合作治理的社會(huì)公共權(quán)力分配和使用新格局。

1.2 從單一行政主體到多元治理主體是體制創(chuàng)新的根本性標(biāo)志

在新的歷史條件下，圍繞著政府而出現(xiàn)了兩個(gè)矛盾但又是統(tǒng)一的問題：一方面，需要打破政府在社會(huì)治理問題上的壟斷性，建立起多元主體合作治理的體系；另一方面，多元主體的合作治理體系建構(gòu)是在政府的領(lǐng)導(dǎo)下展開的自覺的社會(huì)建構(gòu)過程。[2]這些變革，都在改變著人們的思維以至于情感，讓人們包容個(gè)性、追求個(gè)性，并努力在多元治理主體之間建構(gòu)一個(gè)共洽的、互動(dòng)的、網(wǎng)絡(luò)式的社會(huì)治理體系。[3]

當(dāng)前，由于歷史地理和人文環(huán)境等諸多因素的綜合影響，作為欠發(fā)達(dá)地區(qū)的貴州，普遍存在思想觀念保守、政府效率低下、經(jīng)濟(jì)發(fā)展緩慢、法制觀念淡薄等一系列問題，并由此引發(fā)諸多社會(huì)矛盾和沖突，使其圍繞脫貧攻堅(jiān)問題的扶貧開發(fā)工作與社會(huì)公共治理呈現(xiàn)復(fù)雜性、多樣性和廣泛性等特點(diǎn)，僅憑政府單一行政主體很難加以應(yīng)對。就是說，只有實(shí)現(xiàn)政府與社會(huì)組織、宗教和群眾團(tuán)體、公民個(gè)人及企事業(yè)單位的相互配合、共同努力，構(gòu)建“多中心共管、多主體合作”的現(xiàn)代社會(huì)治理體系，才能妥善處理諸如民族、宗教和其他社會(huì)問題，促進(jìn)各民族的團(tuán)結(jié)穩(wěn)定與繁榮發(fā)展。

這里，“多中心共管、多主體合作”體現(xiàn)了社會(huì)治理體系的多元構(gòu)成，意味著社會(huì)公共權(quán)力并非局限于政府。事實(shí)上，社會(huì)公共權(quán)力從來都是分立的，且對應(yīng)著社會(huì)生活的諸多領(lǐng)域。按照涂又光的觀點(diǎn)，“社會(huì)生活底政治、經(jīng)濟(jì)、文化三個(gè)部分是一個(gè)整體，其間關(guān)系密切。雖然如此，還是三個(gè)部分，各有不同的矛盾特殊性”。[4]

可見，構(gòu)建“多中心共管、多主體合作”的現(xiàn)代社會(huì)治理體系，必須在“多中心”建設(shè)、“多主體”培育和發(fā)展上下功夫。針對經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的實(shí)際情況“，多中心”建設(shè)應(yīng)將

重點(diǎn)放在基層政權(quán)建設(shè)與鄉(xiāng)村治理、民族文化保護(hù)與開發(fā)、經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展三大領(lǐng)域；而“多主體”培育和發(fā)展的重點(diǎn)，應(yīng)放在致富帶頭人、致富能手和返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)的優(yōu)秀企業(yè)家等新興社會(huì)群體，以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和行業(yè)協(xié)會(huì)、專業(yè)合作社等新型農(nóng)村經(jīng)濟(jì)合作組織，明確界定黨、政府、市場、社會(huì)組織和公民個(gè)人等多元主體在社會(huì)治理體系中的地位和作用，以及他們所扮演的角色和應(yīng)發(fā)揮的功能。

2 推進(jìn)機(jī)制創(chuàng)新，核心是正確處理市場機(jī)制與政策機(jī)制的關(guān)系

作為構(gòu)建現(xiàn)代社會(huì)治理體系的基礎(chǔ)，推進(jìn)機(jī)制創(chuàng)新，核心是市場機(jī)制與政策機(jī)制的協(xié)調(diào)配合，其目的在于為社會(huì)公共權(quán)力的正確行使和社會(huì)治理體系的有效運(yùn)行提供制度性保障。

2.1 明確政府與市場的權(quán)力界線是機(jī)制創(chuàng)新的戰(zhàn)略性前提

就公共治理的方式和方法手段而言，推進(jìn)扶貧開發(fā)，自然離不開市場機(jī)制的自發(fā)誘導(dǎo)和政策機(jī)制的宏觀調(diào)控，兩者之間相互結(jié)合與協(xié)調(diào)配合，才能最終解決效率與公平相統(tǒng)一的問題。

事實(shí)上，在市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中，市場機(jī)制和政策機(jī)制一直是存在著的兩種不同的作用。政府的作用主要是通過公共政策研究、制訂、執(zhí)行、評估和反饋，由政策機(jī)制加以實(shí)現(xiàn)的，它所最擅長的是解決誰受益誰付代價(jià)的公平問題。市場機(jī)制的種種缺陷需要政府更多地運(yùn)用政策機(jī)制加以解決。正確的公共政策目標(biāo)指向應(yīng)該是關(guān)注弱勢群體、促進(jìn)社會(huì)公平。[5]就維護(hù)和實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平而言，公共政策是按照政府的目的和意圖去修正市場失靈的。因此，市場機(jī)制和政策機(jī)制的協(xié)調(diào)配合更能夠體現(xiàn)效率優(yōu)先、兼顧公平的社會(huì)主義原則。

政策機(jī)制對于推進(jìn)扶貧開發(fā)更具有根本性意義，應(yīng)該在發(fā)揮市場機(jī)制對資源優(yōu)化配置的基礎(chǔ)性作用的同時(shí)，充分重視和發(fā)揮政策機(jī)制在扶貧開發(fā)中的宏觀調(diào)控功能。為此，一方面要加強(qiáng)宣傳教育和思想政治工作，讓大家學(xué)會(huì)理解和尊重市場規(guī)律、不去刻意違背市場機(jī)制而知法犯法，另一方面要加強(qiáng)公共政策理念與方法的理論灌輸，引導(dǎo)大家正確理解和認(rèn)識(shí)政策機(jī)制的內(nèi)涵、特點(diǎn)及其在社會(huì)公共治理中的應(yīng)用，通過建立健全規(guī)范化的決策程序、完善公共權(quán)力的制度約束和社會(huì)監(jiān)督、吸納社會(huì)力量參與公共治理等方式，努力實(shí)現(xiàn)社會(huì)公共治理的“善治”。

2.2 從行政手段到公共政策是機(jī)制創(chuàng)新的戰(zhàn)略選擇和有效途徑

對于社會(huì)公共權(quán)力來說，不同的權(quán)力配置方式，即權(quán)力的分配和使用方式的差異，不僅會(huì)影響社會(huì)治理體系的主體結(jié)構(gòu)和要素結(jié)構(gòu)，而且將直接決定著社會(huì)治理的方式和方法手段，從而導(dǎo)致社會(huì)治理模式的巨大差異。無論是依法治理、合作治理、社會(huì)自治、綜合治理，它們各自側(cè)重點(diǎn)分別是法律與制度體系、政府主導(dǎo)下社會(huì)利益相關(guān)者與多元主體、非政府組織和社會(huì)經(jīng)濟(jì)組織及公民個(gè)人政治參與、多元治理主體與多樣化治理措施綜合運(yùn)用。作為社會(huì)公共治理手段或重要工具，公共政策是基于公共利益維護(hù)和實(shí)現(xiàn)，社會(huì)利益相關(guān)者與多元治理主體圍繞政策方案制訂和執(zhí)行而進(jìn)行的利益博弈。

具體到貴州扶貧開發(fā)與社會(huì)治理體系的實(shí)際運(yùn)行，公共政策盡管仍很遙遠(yuǎn)，但畢竟具有重要理論啟迪意義和現(xiàn)實(shí)指導(dǎo)意義，甚至是今后基層政權(quán)建設(shè)與鄉(xiāng)村治理綜合改革的目標(biāo)和方向。至少從目前的維穩(wěn)和發(fā)展問題看，過多地使用行政手段，甚至不惜強(qiáng)迫命令，不僅很容易激化社會(huì)矛盾，破壞民族團(tuán)結(jié)穩(wěn)定的大好局面，而且也不利于發(fā)揚(yáng)基層民主、不利于最大限度調(diào)動(dòng)廣大農(nóng)民群眾脫貧致富和盡快改變家鄉(xiāng)貧窮落后的積極性，使黨和政府決策與廣大農(nóng)民群眾的發(fā)展意愿及其實(shí)際行動(dòng)相脫節(jié)。盡快改變單一的政府行政管制方式為主要內(nèi)容的社會(huì)治理模式，基于社會(huì)利益相關(guān)者與多元治理主體的共同參與和協(xié)商式民主，推進(jìn)政府主導(dǎo)下公共政策的制訂與執(zhí)行為主要內(nèi)容的公共治理，進(jìn)一步強(qiáng)化對行政權(quán)力的制度約束和社會(huì)監(jiān)督，廣泛地宣傳公共政策的理念和方法對于現(xiàn)代社會(huì)治理體系構(gòu)建與實(shí)際運(yùn)行的重要意義，無疑將是推進(jìn)扶貧開發(fā)的政策機(jī)制創(chuàng)新、實(shí)現(xiàn)社會(huì)治理模式根本性轉(zhuǎn)變的有效途徑，甚至有可能成為走出社會(huì)治理困境、推進(jìn)基層政權(quán)建設(shè)與鄉(xiāng)村治理綜合改革的突破口。

3 結(jié)束語

推進(jìn)體制機(jī)制創(chuàng)新，充分發(fā)揮政府主導(dǎo)下社會(huì)組織、宗教和群眾團(tuán)體等非政府公共組織及公民個(gè)人和企事業(yè)單位的作用，是當(dāng)前和今后一個(gè)時(shí)期推進(jìn)扶貧開發(fā)的關(guān)鍵。推進(jìn)機(jī)制創(chuàng)新，應(yīng)發(fā)揮市場機(jī)制和政策機(jī)制的重要作用，努力在效率與公平之間尋求平衡點(diǎn)。一要靠政策，二要靠市場，必須將市場機(jī)制的基礎(chǔ)性作用與政策機(jī)制的宏觀調(diào)控功能結(jié)合起來，努力實(shí)現(xiàn)社會(huì)公共治理的“善治”。

參考文獻(xiàn)：

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