改革視野下完善司法辦案問責(zé)機制的研究

陸桂軍++王慧曼++劉甜甜

當(dāng)前上海司法體制改革進(jìn)程正不斷推進(jìn)，逐步形成了以檢察官為中心的辦案形式，檢察官對案件終身負(fù)責(zé)。由于檢察官檢察活動獨立性增強，導(dǎo)致檢察權(quán)運行的秩序需重新架構(gòu)，在保證檢察官在依法獨立行使檢察權(quán)的前提下，對權(quán)力實施有效的監(jiān)督制約成為關(guān)鍵一環(huán)，而以強化責(zé)任追究為切入點，著力構(gòu)建一種有效的問責(zé)機制則是完善權(quán)力制約制度的重要任務(wù)和關(guān)鍵環(huán)節(jié)。

一、檢察機關(guān)問責(zé)機制相關(guān)概念

（一）問責(zé)

問責(zé)中的“問”，是指質(zhì)詢、詢問、質(zhì)疑。即問責(zé)主體有權(quán)對問責(zé)客體進(jìn)行追問，并要求其作出解釋、糾正。

問責(zé)中的“責(zé)”是指“責(zé)任”。責(zé)任一詞在《現(xiàn)代漢語詞典解釋》解釋為兩種含義：分內(nèi)應(yīng)做的事；沒有做好分內(nèi)應(yīng)做的事，因而應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的過失。 因此， “責(zé)任”可以從兩個方面來理解：第一， “責(zé)任”是指份內(nèi)應(yīng)做的事；第二， “責(zé)任”是指未做好份內(nèi)之事而受到譴責(zé)和懲處。

（二）檢察機關(guān)問責(zé)機制

國內(nèi)學(xué)者陳志斌曾指出，“所謂問責(zé)制就是在某項活動中針對相應(yīng)的權(quán)力明確相應(yīng)的責(zé)任，有權(quán)力就應(yīng)有對等的責(zé)任，并對相應(yīng)責(zé)任履行進(jìn)行嚴(yán)格科學(xué)考核，及時察覺失責(zé)，依據(jù)相應(yīng)的失責(zé)度量對當(dāng)事人追究和懲罰，靠‘問的‘制度化來保證‘權(quán)責(zé)對等實現(xiàn)的一種機制?！?/p>

本文認(rèn)為，檢察機關(guān)問責(zé)機制是指在檢察機關(guān)內(nèi)部實施的，由問責(zé)主體和問責(zé)客體構(gòu)成的，通過責(zé)任追究，實現(xiàn)檢察權(quán)責(zé)一致的系統(tǒng)的制度。

二、健全檢察機關(guān)問責(zé)機制的重要性

（一）有利于推進(jìn)依法治國

為加快建設(shè)社會主義法治國家，十八屆中央委員會第四次全體會議研究了全面推進(jìn)依法治國若干重大問題，其中就強調(diào)“保證公正司法，提高司法公信力。”長期以來，檢察機關(guān)由于受權(quán)力行政觀念支配，司法問責(zé)制不健全，加上傳統(tǒng)觀念影響，部分司法人員的故意違反法律法規(guī)、重大過失和監(jiān)督管理失責(zé)行為沒有受到及時有效的追究。檢察機關(guān)作為國家的法律監(jiān)督機關(guān)，更應(yīng)該將檢察人員的一切行為都納入到法律的框架內(nèi)，對于違規(guī)違法行為必須經(jīng)過法定程序進(jìn)行問責(zé)。因此，完善司法問責(zé)機制是依法治國的必然要求，是依法治國的推動力量。

（二）有利于提高司法公信力

就檢察機關(guān)而言，此次司法體制改革的核心便是建立以檢察官責(zé)任制為核心的司法化辦案模式，回歸司法本質(zhì)。而完善問責(zé)機制能進(jìn)一步增強檢察人員的風(fēng)險意識和責(zé)任意識，提高檢察官的辦案質(zhì)量，進(jìn)而減少錯案的發(fā)生，從而提高司法公信力。

（三）有利于推動司法改革

當(dāng)前，上海檢察機關(guān)正在深入開展檢察改革試點工作。司法體制改革后，檢察官對案件處理的權(quán)限明顯增大，大部分案件不需要經(jīng)過三級審批，就可以獨立決定、處理案件。因此，在突出檢察官主體地位、合理授權(quán)的同時，必須有效解決放權(quán)和限權(quán)這一矛盾，擰緊責(zé)任這根弦。而只有完善問責(zé)機制才能加強對于檢察官辦案的事中、事后監(jiān)督，有利于倒逼檢察官努力提高辦案水平，保障檢察官獨立辦案，排除不當(dāng)干預(yù)，從而保證司法改革的不斷深化。

三、上海檢察機關(guān)問責(zé)機制現(xiàn)狀

目前上海檢察機關(guān)司法體制改革工作不斷深入推進(jìn)，在完成入額遴選工作、實現(xiàn)檢察官員額控制目標(biāo)的基礎(chǔ)上，根據(jù)上海市人民檢察院《關(guān)于進(jìn)一步深化上海檢察機關(guān)司法體制改革試點工作的意見》，現(xiàn)階段的工作重點將轉(zhuǎn)移到完善司法責(zé)任制，即構(gòu)建權(quán)責(zé)明晰的檢察權(quán)運行機制以及公平合理的司法責(zé)任認(rèn)定、追究、問責(zé)機制。

（一）上海檢察機關(guān)開展司法問責(zé)的舉措

近年來，上海檢察機關(guān)司法問責(zé)案件共有兩起，一起是2008年某區(qū)縣院辦案安全案件，涉案人員逃跑，4名辦案人員、2名法警，反貪局局長、分管副檢察長均受到問責(zé)處分；另一起是2014年某基層院院辦案質(zhì)量案件，辦案過程中，鐵檢院一副檢察長出現(xiàn)執(zhí)法過錯，犯罪事實認(rèn)定錯誤，后受到問責(zé)處分，被免職。

上海檢察機關(guān)為建立健全司法問責(zé)機制，開展各項創(chuàng)新舉措，取得初步成效。

1.制定司法問責(zé)辦法。錯案的認(rèn)定、責(zé)任追究機制向來相輔相成，隨著政治、經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，法治進(jìn)程的不斷推進(jìn)，錯案認(rèn)定、追責(zé)機制也在不斷完善中，上海檢察機關(guān)按照依法治國的要求，逐步制定和完善了問責(zé)辦法，如2002年上海市人民檢察院《關(guān)于錯案責(zé)任追究的規(guī)定（試行）》，近年來上海各區(qū)縣院根據(jù)2007年最高人民檢察院公布的《檢察人員執(zhí)法過錯責(zé)任追究條例》規(guī)定，制定了符合本地區(qū)工作實際的實施細(xì)則，如靜安區(qū)院制定了《關(guān)于加強司法辦案內(nèi)部監(jiān)督制約建立錯案責(zé)任追究制度的規(guī)定（試行）》；閔行區(qū)院制定了《閔行區(qū)人民檢察院檢察官辦案責(zé)任制實施辦法（試行）》；寶山區(qū)院和奉賢區(qū)院細(xì)化個案評鑒制度，制定了《個案評鑒實施細(xì)則（試行）》。但時至今日，就上海乃至全國而言，錯案認(rèn)定、追責(zé)機制尚未形成統(tǒng)一的規(guī)范和成熟的制度。

2.深化內(nèi)外部監(jiān)督。上海檢察機關(guān)內(nèi)部，包括紀(jì)檢監(jiān)察部門、案件管理部門，不斷深化檢務(wù)督察，通過案件評查、處理信訪舉報等，及時監(jiān)督和問責(zé)檢察人員的不規(guī)范司法行為以及錯案情況。除了內(nèi)部監(jiān)督，上海檢察機關(guān)還進(jìn)一步完善外部監(jiān)督機制，提高檢察工作透明度和司法公信力。上海檢察機關(guān)積極開展人大代表、政協(xié)委員聽庭評議工作、“檢察開放日”等活動，推進(jìn)執(zhí)法辦案的社會評價工作，積極發(fā)揮人民監(jiān)督員的重要作用，進(jìn)一步拓展人民群眾參與檢察工作的途徑和范圍。2015年4月底，上海市人民檢察院啟動“社會參與評議上海檢察改革”活動，聘請43名社會人士擔(dān)任檢察改革評議代表，讓民眾了解改革、參與評議改革，對其中存在的問題進(jìn)行實時問責(zé)。

（二）上海檢察機關(guān)司法問責(zé)特點分析

1.司法問責(zé)常態(tài)化。隨著司法問責(zé)在上海市的不斷展開，問責(zé)已經(jīng)滲透到上海檢察機關(guān)工作的方方面面，被問責(zé)的人員有承辦人員，也有領(lǐng)導(dǎo)干部，問責(zé)內(nèi)容有辦案質(zhì)量，也

2.司法問責(zé)制度化。上海檢察機關(guān)出臺《關(guān)于錯案責(zé)任追究的規(guī)定（試行）》、《檢察人員執(zhí)法過錯責(zé)任追究條例實施細(xì)則》、《關(guān)于加強司法辦案內(nèi)部監(jiān)督制約建立錯案責(zé)任追究制度的規(guī)定（試行）》、《個案評鑒實施細(xì)則（試行）》等問責(zé)辦法，這些制度的出臺，將檢察人員的日常工作與責(zé)任聯(lián)系在了一起，真正實現(xiàn)了權(quán)責(zé)一致，使得問責(zé)更加規(guī)范化。

四、上海檢察機關(guān)問責(zé)機制存在的問題

（一）問責(zé)立法滯后

問責(zé)機制的完善，需要有完善的法律體系作為保障。但至今為止，上海乃至全國還沒有一部完整的檢察人員司法問責(zé)方面的全國性法律，現(xiàn)行的問責(zé)主要依據(jù)的是《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》、《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例（試行）》、《檢察官法》、《檢察人員紀(jì)律處分條例（試行）》、《檢察人員執(zhí)法過錯責(zé)任追究條例》中關(guān)于問責(zé)的相關(guān)規(guī)定。而這些文件法律地位較低，僅僅是一些條例。另外，關(guān)于問責(zé)的相關(guān)規(guī)定也存在一些內(nèi)容不統(tǒng)一的情況，比如文件所規(guī)定的問責(zé)主體、問責(zé)客體、問責(zé)內(nèi)容、問責(zé)程序等方面還沒有一個統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，這些問題的出現(xiàn)，導(dǎo)致在制定司法問責(zé)辦法時，沒有一個統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，問責(zé)片面、缺乏整體性，甚至有時候還出現(xiàn)一些問責(zé)盲區(qū)。

（二）問責(zé)程序未建立健全，問責(zé)處理缺乏

一是問責(zé)程序未建立健全。由于還沒有一部完整的司法問責(zé)方面的法律，因而問責(zé)主體、問責(zé)客體、問責(zé)內(nèi)容、問責(zé)程序等方面還沒有一個統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，因而在問責(zé)程序的啟動上、責(zé)任的認(rèn)定上、問責(zé)救濟(jì)上還沒有明確。

二是問責(zé)處理缺乏。2015年4月出臺的《上海檢察機關(guān)個案評鑒實施辦法（試行）》規(guī)定，涉及國家賠償案件需啟動個案評鑒，以確認(rèn)檢察官是否應(yīng)承擔(dān)責(zé)任，并根據(jù)相關(guān)規(guī)定和程序予以追究。該辦法出臺后，全市共有2起刑事賠償案件，沒有問責(zé)處理的情況。2012年至2015年10月份，上海市檢察機關(guān)決定刑事賠償案件共計22件，也沒有問責(zé)處理的情況。

（三）問責(zé)范圍不明確

問責(zé)范圍不明確，缺乏實踐操作性。如最高檢在2007年公布的《檢察人員執(zhí)法過錯責(zé)任追究條例》中也未對執(zhí)法過錯的范圍作明確的規(guī)定。在今年新出臺的《關(guān)于完善人民檢察院司法責(zé)任制的若干意見》中，雖明確了司法責(zé)任的類型和標(biāo)準(zhǔn)，根據(jù)檢察官主觀上是否存在故意或重大過失，客觀上是否造成嚴(yán)重或惡劣影響，將司法責(zé)任分為故意違反法律法規(guī)責(zé)任、重大過失責(zé)任和監(jiān)督管理責(zé)任，并分別列舉了各類司法責(zé)任追責(zé)的具體情形，但法規(guī)總是具有滯后性，這種羅列型的規(guī)定不能窮盡所有的司法責(zé)任類型，所以應(yīng)對問責(zé)范圍進(jìn)行進(jìn)一步的細(xì)化明確。

五、完善檢察機關(guān)問責(zé)機制的對策

當(dāng)前，上海檢察機關(guān)為建構(gòu)司法辦案問責(zé)機制開展各項舉措，取得初步成效，但為進(jìn)一步完善檢察機關(guān)問責(zé)機制，還需建立健全各項相關(guān)機制。

（一）完善司法問責(zé)立法

檢察機關(guān)問責(zé)機制就是對檢察人員追究責(zé)任的制度，如果沒有一個科學(xué)、規(guī)范、操作性很強的法律法規(guī)作支撐，問責(zé)機制在實踐中就難以發(fā)揮應(yīng)有的制度效應(yīng)。因此，應(yīng)在梳理現(xiàn)有法律、規(guī)章的基礎(chǔ)上，盡快制定一部統(tǒng)一的檢察機關(guān)“問責(zé)法”，確保有法可依。在該法中，要對問責(zé)主體、問責(zé)客體、問責(zé)事由、追責(zé)方式等做出統(tǒng)一明確的規(guī)定。

（二）明確問責(zé)主客體

1.明確檢察人員責(zé)任權(quán)限。只有明確檢察人員的責(zé)任權(quán)限，才能進(jìn)一步明確問責(zé)客體，即向“誰”問責(zé)，如果沒有相應(yīng)的責(zé)任或責(zé)任不明，就無法追究責(zé)任。上海檢察機關(guān)司法體制改革不斷推進(jìn)，現(xiàn)已實現(xiàn)檢察人員分類管理，高檢院《關(guān)于完善人民檢察院司法責(zé)任制的若干意見》中也明確了檢察長、檢察官、主任檢察官、業(yè)務(wù)部門負(fù)責(zé)人、檢察官助理的職責(zé)權(quán)限。但還應(yīng)進(jìn)一步全力消除權(quán)力邊界模糊、職能交叉、重疊的現(xiàn)象，科學(xué)授權(quán)，明晰檢察官“權(quán)力清單”，劃清有責(zé)與無責(zé)的界限，這是啟動問責(zé)機制、要求檢察人員承擔(dān)責(zé)任的前提。

2.增強問責(zé)主體問責(zé)力度。檢察機關(guān)的司法問責(zé)主體，即由“誰”來問責(zé)，有同體問責(zé)，也有異體問責(zé)，但主要為同體問責(zé)，即檢察機關(guān)內(nèi)部紀(jì)檢監(jiān)察部門、案件管理部門、檢委會以及上級機關(guān)的問責(zé)。之前存在問責(zé)主體不能積極主動實施問責(zé)的情況，所以應(yīng)從教育和輿論等方面入手來增強問責(zé)主體的內(nèi)在動力和外在壓力，激發(fā)問責(zé)主體履行職責(zé)的積極性和主動性，切實增強問責(zé)主體的問責(zé)力度。

（三）建立健全問責(zé)程序

問責(zé)程序，即“如何”問責(zé)。作為法治社會，程序成為健全法制的必備要素，程序是人治與法治的重要區(qū)別，它避免了問責(zé)過程中人為因素對問責(zé)的影響，使問責(zé)更加公正。因此要建立健全問責(zé)程序，規(guī)定誰來問責(zé)，如何判定失責(zé)，失責(zé)當(dāng)受何種處分，增強可操作性。具體應(yīng)包括問責(zé)的啟動程序、責(zé)任的認(rèn)定程序、責(zé)任的追究程序以及問責(zé)的救濟(jì)程序，以達(dá)到用程序來保證問責(zé)機制的高效法制運行。

1.啟動問責(zé)。問責(zé)的啟動是指問責(zé)的開始，即進(jìn)入問責(zé)程序，涉及兩個方面，一是啟動的時間；二是決定啟動的人。高檢院《關(guān)于完善人民檢察院司法責(zé)任制的若干意見》中對啟動問責(zé)機制的情形進(jìn)行了規(guī)定：“對檢察人員承辦的案件發(fā)生被告人被宣告無罪，國家承擔(dān)賠償責(zé)任，確認(rèn)發(fā)生冤假錯案，犯罪嫌疑人、被告人逃跑或死亡、傷殘等情形的，一律啟動問責(zé)機制?！?對于符合啟動問責(zé)機制情形的，即應(yīng)由紀(jì)檢監(jiān)察部門、案件管理部門、控告申訴部門在發(fā)現(xiàn)上述情形的第一時間依職權(quán)向檢委會提出啟動問責(zé)機制，并提出相應(yīng)依據(jù)和初步審查意見。

2.認(rèn)定責(zé)任。涉及辦案質(zhì)量的案件，應(yīng)由案件管理部門、控告申訴部門第一時間依職權(quán)向檢委會提出啟動問責(zé)機制后，由案件管理部門組織個案評鑒，提請個案評鑒委員會進(jìn)行評鑒，作出評鑒意見，確認(rèn)檢察人員是否應(yīng)當(dāng)承擔(dān)責(zé)任。對于提請檢委會進(jìn)行個案評鑒的案件須設(shè)置一定“門檻”，必須符合《上海檢察機關(guān)個案評鑒實施辦法（試行）》中規(guī)定的啟動個案評鑒的“七種情形”，防止檢察人員將職責(zé)轉(zhuǎn)嫁到檢委會的“不作為”行為。

涉及辦案安全的案件，尤其是自偵案件，應(yīng)由紀(jì)檢監(jiān)察部門啟動問責(zé)機制并進(jìn)行調(diào)查核實。應(yīng)當(dāng)承擔(dān)責(zé)任的，紀(jì)檢監(jiān)察部門應(yīng)當(dāng)報請檢察長決定后，移送市檢察官懲戒委員會審議。

3.實行責(zé)任追究。責(zé)任追究，即追究責(zé)任的手段，這是問責(zé)的結(jié)果，是問責(zé)程序機制的處理階段，司法問責(zé)的懲戒作用之一就表現(xiàn)在責(zé)任的追究上。對應(yīng)當(dāng)承擔(dān)責(zé)任的檢察人員，檢察官懲戒委員會需根據(jù)查明的事實和法律規(guī)定對檢察人員作出無責(zé)、免責(zé)或給予懲戒處分的建議。

高檢院《關(guān)于完善人民檢察院司法責(zé)任制的若干意見》中對于責(zé)任追究措施也有具體規(guī)定：對經(jīng)調(diào)查屬實應(yīng)當(dāng)承擔(dān)司法責(zé)任的人員，根據(jù)《檢察官法》、《檢察人員紀(jì)律處分條例（試行）》、《檢察人員執(zhí)法過錯責(zé)任追究條例》等有關(guān)規(guī)定，分別按照下列程序作出相應(yīng)處理：

一是應(yīng)當(dāng)給予停職、延期晉升、調(diào)離司法辦案工作崗位以及免職、責(zé)令辭職、辭退等處理的，由組織人事部門按照干部管理權(quán)限和程序辦理；

二是應(yīng)當(dāng)給予紀(jì)律處分的，由人民檢察院紀(jì)檢監(jiān)察機構(gòu)依照有關(guān)規(guī)定和程序辦理；

三是涉嫌犯罪的，由人民檢察院紀(jì)檢監(jiān)察機構(gòu)將犯罪線索移送司法機關(guān)處理。

4.問責(zé)救濟(jì)。檢察機關(guān)問責(zé)制尚未形成一套完善的制度或機制，在問責(zé)過程中，難免出現(xiàn)偏差或錯誤，但我國現(xiàn)行的救濟(jì)法規(guī)中對受到處分的檢察人員的救濟(jì)辦法卻處于薄弱狀態(tài)。這不僅對被問責(zé)的檢察人員是不公平的，更不利于問責(zé)機制的法制化、規(guī)范化，因此要不斷完善救濟(jì)制度。依據(jù)高檢院《關(guān)于完善人民檢察院司法責(zé)任制的若干意見》的規(guī)定：“當(dāng)事檢察官有權(quán)進(jìn)行陳述、辯解、申請復(fù)議。檢察人員不服處理決定的，有權(quán)依照《人民檢察院監(jiān)察工作條例》等有關(guān)規(guī)定提出申訴?！钡珜τ诰唧w的問責(zé)救濟(jì)卻沒有明確、詳細(xì)的制度規(guī)定，為此，要盡快完善與問責(zé)法規(guī)相配套的救濟(jì)制度，明確救濟(jì)途徑、程序，使問責(zé)救濟(jì)沿著規(guī)范化的軌道前進(jìn)。

（四）培育新型司法問責(zé)文化

1.強化異體問責(zé)機制?，F(xiàn)代管理理論認(rèn)為，有效監(jiān)督和問責(zé)必須依賴于同體問責(zé)和異體問責(zé)同時發(fā)揮作用。同體問責(zé)即檢察機關(guān)內(nèi)部對檢察人員的問責(zé)，它是一種來自組織內(nèi)部的問責(zé)；而異體問責(zé)指的是人大、新聞媒體、社會公眾的問責(zé)，它是一種由外部主體所構(gòu)成的監(jiān)督和問責(zé)。當(dāng)前，檢察機關(guān)問責(zé)機制主要是同體問責(zé)，但在同體問責(zé)下，由于問責(zé)主體和客體畢竟處于一個系統(tǒng)當(dāng)中，必然會產(chǎn)生各種復(fù)雜關(guān)系，容易導(dǎo)致淡化監(jiān)督關(guān)系，削弱問責(zé)力量。所以應(yīng)適時強化異體問責(zé)機制，如深化信訪舉報、檢務(wù)公開等工作，拓寬異體問責(zé)渠道。

2.司法問責(zé)理念教育。司法問責(zé)機制要真正實現(xiàn)良性運行并充分發(fā)揮監(jiān)督和警示作用，對檢察人員進(jìn)行司法問責(zé)理念教育是不可或缺的。由于制度安排總會存在一些失靈地帶，而檢察人員的道德和素質(zhì)支持則能夠彌補制度設(shè)計上的不足。檢察機關(guān)應(yīng)加大宣傳力度，通過實施問責(zé)理念教育加強對檢察人員的理念教化和行為引導(dǎo)，使問責(zé)理念通過宣傳等方式深入人心，引導(dǎo)檢察人員牢固樹立“有權(quán)必有責(zé)、用權(quán)受監(jiān)督、失責(zé)必追究”的觀念，營造一個強調(diào)負(fù)責(zé)任的環(huán)境。