美國(guó)地方政府改革模式的回顧：緣起、經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)與啟示

王嬌嬌

摘 要：本文首先對(duì)美國(guó)地方政府的改革模式進(jìn)行了梳理回顧，探尋了其改革的內(nèi)、外部原因，其次對(duì)改革過程中的經(jīng)驗(yàn)以及啟示進(jìn)行了分析和總結(jié)，希望能夠?yàn)楫?dāng)前我國(guó)政府的行政體制改革提供一些建議。

關(guān)鍵詞：地方政府改革；市場(chǎng)化；原因；啟示

自20世紀(jì)80年代初始，新一輪的政府改革運(yùn)動(dòng)在發(fā)達(dá)國(guó)家不斷發(fā)展開來。在這場(chǎng)政府改革運(yùn)動(dòng)過程中，進(jìn)行改革的國(guó)家不僅注重轉(zhuǎn)變上層政府的治理結(jié)構(gòu)和模式，且更加注重轉(zhuǎn)變地方政府的治理結(jié)構(gòu)和模式。各國(guó)在一系列政府治理理論的影響和引導(dǎo)下，對(duì)地方政府的各個(gè)方面，如職能范圍、流程結(jié)構(gòu)、管理手段等實(shí)施了一系列變革。這場(chǎng)改革歷時(shí)近30年，極大地影響了西方發(fā)達(dá)國(guó)家的政府治理模式。如今，我國(guó)也正在探索全面深化行政體制的改革。所以，研究西方國(guó)家的這場(chǎng)政府改革對(duì)于我國(guó)來說就有了現(xiàn)實(shí)的意義。

本文主要通過探討美國(guó)地方政府改革模式，來了解其新一輪地方政府改革運(yùn)動(dòng)的脈絡(luò)流程，總結(jié)其地方政府改革模式的經(jīng)驗(yàn)，以期能對(duì)我國(guó)有所啟示。

1 美國(guó)地方政府改革的緣起

1.1 內(nèi)部原因

1.1.1經(jīng)濟(jì)原因，主要是地方財(cái)政危機(jī)。上世紀(jì)70年代，西方發(fā)達(dá)國(guó)家的經(jīng)濟(jì)進(jìn)入停滯狀態(tài)?？肆诸D上任之初，美國(guó)面臨著自經(jīng)濟(jì)危機(jī)來最大的經(jīng)濟(jì)灰暗時(shí)刻。美國(guó)經(jīng)濟(jì)低迷時(shí)間之長(zhǎng)，復(fù)蘇進(jìn)度之慢，失業(yè)人數(shù)之多已經(jīng)達(dá)到了戰(zhàn)后之最。普通民眾家庭收入下降幅度達(dá)到了五個(gè)百分點(diǎn)，政府入不敷出，陷入財(cái)政困境。另一方面，隨著戰(zhàn)后社會(huì)的發(fā)展，民眾對(duì)公共服務(wù)的需求也日益增多，政府也相應(yīng)地承擔(dān)起更多的職能，這就不可避免地導(dǎo)致其規(guī)模不斷擴(kuò)大，人員不斷增加。尤其是承擔(dān)著主要服務(wù)職能的地方政府，財(cái)政壓力尤其突出。

1.1.2政治因素，主要包括兩個(gè)方面，一是政府內(nèi)部的管理危機(jī)，二是民主化的壓力。一方面?zhèn)鹘y(tǒng)的官僚體制已經(jīng)無法適應(yīng)現(xiàn)實(shí)社會(huì)的發(fā)展，官僚制本身所具有的自利傾向、尋租、腐敗等弊端日益顯現(xiàn)，政府干預(yù)逐漸走向政府失敗。同時(shí)，由于社會(huì)的進(jìn)步，公民的參政意愿和民主化訴求也更加強(qiáng)烈。因?yàn)榈胤秸呛兔癖娊佑|的最基層政府，所以其能夠更加直接地回應(yīng)民眾的民主性訴求以及進(jìn)行具體的操作。民眾普遍要求政府能夠更加民主，增加其政治參與的途徑。這不可避免的促使地方政府進(jìn)行自身的變革，政府權(quán)利的行使要具有公開性，接受公眾的監(jiān)督，同時(shí)在政府的決策方面還要加強(qiáng)民眾的參與性。因此，政府只有變革才能適應(yīng)不斷變化的外部環(huán)境，來回應(yīng)公民的民主性訴求。

1.1.3社會(huì)因素——民眾對(duì)政府的信任危機(jī)。西方早期的自由主義學(xué)者把政府比作“利維坦”，認(rèn)為“政府是必要的惡”。這一古典自由主義的思想在上個(gè)世紀(jì)70年代某種程度的“復(fù)興”來源于一系列社會(huì)事件的刺激。上世紀(jì)70年代的越戰(zhàn)、水門事件等，極大地削弱了民眾對(duì)政府的信任。同時(shí)由于美國(guó)70年代的經(jīng)濟(jì)“滯脹”，民眾紛紛通過抗稅行動(dòng)來表達(dá)對(duì)政府功能擴(kuò)張的質(zhì)疑和不滿。另外這一時(shí)期的美國(guó)政府受到了各種利益團(tuán)體、經(jīng)濟(jì)學(xué)家等的矛頭指向，經(jīng)濟(jì)學(xué)的相關(guān)理論如公共選擇理論等也更加系統(tǒng)地否定了政府的功能取向。這些都導(dǎo)致政府在民眾心中的信任度普遍降低，政府陷入信任危機(jī)。

1.2 外部原因

1.2.1全球化進(jìn)程不斷加快對(duì)地方政府提出了更高的要求。從上世紀(jì)中后期以來，全球化不斷發(fā)展，各國(guó)紛紛被卷進(jìn)全球化浪潮之中。不管是發(fā)展中國(guó)家還是發(fā)達(dá)國(guó)家，全球化對(duì)其的影響既有利也有弊。全球化使國(guó)內(nèi)問題和國(guó)際問題的劃分變得模糊，同時(shí)更加激烈的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)也是對(duì)地方政府能力的種種挑戰(zhàn)。因此為了適應(yīng)全球化并且在全球化過程中處于有利地位，地方政府就需進(jìn)行變革，建立一套靈活且高效的政府組織體系。既能夠適應(yīng)多變的環(huán)境，還能夠迅速地回應(yīng)日益多樣化的民眾訴求，提供高質(zhì)量的公共服務(wù)。而這正是政府取得社會(huì)信任的先決條件。

1.2.2科學(xué)技術(shù)的進(jìn)步。第二次世界大戰(zhàn)以后，科學(xué)技術(shù)突飛猛進(jìn)，尤其是70年代以后計(jì)算機(jī)信息技術(shù)更是被引進(jìn)政府管理中，其他的像企業(yè)管理手段以及社會(huì)學(xué)、心理學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)的一些理論和工具，也為地方政府改革提供了技術(shù)條件。

1.2.3相關(guān)理論的發(fā)展。實(shí)踐在理論的基礎(chǔ)上不斷推進(jìn)，理論在實(shí)踐的基礎(chǔ)上不斷發(fā)展。新公共管理理論、新公共服務(wù)理論、治理理論等紛紛提出，為地方政府改革提供了理論基礎(chǔ)。

2 美國(guó)地方政府改革的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)

筆者主要從改革的方式（自下而上）、改革的視角、改革的組織形式、改革的方向這四個(gè)方面總結(jié)了美國(guó)地方政府改革的經(jīng)驗(yàn)：

2.1美國(guó)地方政府的改革先于其行政改革

美國(guó)與中國(guó)不同，其地方政府改革大多是由地方政府本身而非中央政府發(fā)起的，這使得其改革主動(dòng)性、積極性強(qiáng)，阻力小。美國(guó)實(shí)行的是政治與行政二分法，聯(lián)邦一級(jí)政府是政治至上的，而地方一級(jí)是行政至上的。中央政府的改革受到政治因素的影響較大，其改革易受到中央和地方權(quán)力行使范圍、黨派政治思想分歧、權(quán)力制衡等政治紛爭(zhēng)的影響，改革效果還需進(jìn)一步審視。地方一級(jí)政府是行政至上的，因此其能夠比較容易地學(xué)習(xí)企業(yè)管理的技術(shù)和工具，重塑地方政府的治理模式。在政府改革的大潮流下， 90年代的美國(guó)州、市兩級(jí)政府先于其行政改革，掀起了地方政府改革的高潮。因此，這種自下而上的改革，具有外部阻力小和內(nèi)部動(dòng)力大的特點(diǎn)，所以改革的效果十分理想。

2.2美國(guó)地方政府的改革視角從地方政府轉(zhuǎn)向地方治理

努力建設(shè)政府、社會(huì)組織及民眾多方參與的多維合作網(wǎng)絡(luò)治理體系。地方政府除了進(jìn)行內(nèi)部的改革之外，外部的改革成效也十分明顯。外部的改革主要有兩部分組成：一是社區(qū)權(quán)力的加強(qiáng)。美國(guó)的社區(qū)自治思想由來已久，特別是20世紀(jì)60年代以后，其社區(qū)組織發(fā)展迅猛，社區(qū)發(fā)展、工作訓(xùn)練、家庭服務(wù)、社區(qū)診所等公共服務(wù)，使立法中政府無法介入的空間的公共服務(wù)更加豐富完善。二是非營(yíng)利組織的繼續(xù)發(fā)展。社會(huì)中間組織發(fā)展快，體系較成熟，在一些政府沒法管、也管不好的事務(wù)上發(fā)揮著重要的作用，極大地增強(qiáng)了政府辦事效率，減少了腐敗現(xiàn)象的發(fā)生。

2.3美國(guó)地方政府通過建立多樣化的組織形式來滿足和回應(yīng)民眾多樣化的需求

美國(guó)幅員遼闊，人口較多，其在不同的地方設(shè)置了不同的政府組織模式，即使在同一個(gè)地區(qū)的同一時(shí)期內(nèi)，有的也設(shè)置了好幾個(gè)不同的政府組織模式?？梢哉f，美國(guó)有多少個(gè)地方政府就有多少個(gè)地方政府組織模式，絕不存在兩個(gè)完全一樣的政府組織模式。

2.4美國(guó)地方政府改革的方向是市場(chǎng)化和企業(yè)化

美國(guó)地方政府改革的市場(chǎng)化表現(xiàn)為以下兩點(diǎn)：一是放權(quán)給社會(huì)。具體體現(xiàn)在放松管制，將一些由政府承擔(dān)的公共事業(yè)讓渡給市場(chǎng)，允許私人企業(yè)進(jìn)入原先由地方政府壟斷的公共服務(wù)事業(yè)或者將公有資產(chǎn)賣給私人經(jīng)營(yíng)。二是改革傳統(tǒng)的官僚制思想，更多地引入一些企業(yè)管理中的工具方法，如加強(qiáng)公共部門和私人部門企業(yè)間的競(jìng)爭(zhēng)，強(qiáng)化政府雇員的競(jìng)爭(zhēng)意識(shí)。企業(yè)化主要表現(xiàn)在美國(guó)地方政府的組織結(jié)構(gòu)主要是以企業(yè)的法人治理結(jié)構(gòu)為范本。此種組織結(jié)構(gòu)關(guān)注組織的效率和效益，注重低投入高產(chǎn)出，在低稅收的同時(shí)提供高質(zhì)量的服務(wù)。

雖然美國(guó)地方政府改革取得了很好的成就，但也有值得我們思考的方面：

2.4.1首先是地方政府改革強(qiáng)調(diào)市場(chǎng)化和企業(yè)化，淡化了政府的責(zé)任意識(shí)，政府的政治角色缺失。政府不是商業(yè)組織，需要代表公共利益，需要承擔(dān)公共責(zé)任。政府如果僅僅注重效率，必然會(huì)損害社會(huì)公平。

2.4.2其次是地方政府合并未取得良好成效，甚至還遇到了強(qiáng)大的阻力。一方面公共產(chǎn)品和服務(wù)的類型多種多樣，有些公共產(chǎn)品或者服務(wù)的合并不符合規(guī)模效益原則，另一方面是合并后的公共產(chǎn)品或者服務(wù)組織規(guī)模的擴(kuò)大會(huì)降低官員的回應(yīng)速度。

2.4.3一些地方政府并未能實(shí)現(xiàn)真正的“精簡(jiǎn)”。由于公共服務(wù)的市場(chǎng)化，政府將越來越多的事物推給市場(chǎng)，因此承包政府合同和項(xiàng)目的雇員數(shù)量也越來越多，形成了所謂的“影子政府”。

3 啟示

美國(guó)的地方政府改革取得了較大的成功，成為許多國(guó)家地方政府改革的重要參考。我國(guó)雖然與美國(guó)在經(jīng)濟(jì)、政治、文化等方面存在差異，但是其地方政府改革的經(jīng)驗(yàn)仍然具有一定的借鑒意義。

3.1不斷強(qiáng)化地方政府體制改革力度，樹立成本收益思想和效率意識(shí)

我國(guó)地方政府在管理體制、管理成本、管理手段上一直存在著許多問題，在改革過程中可以引進(jìn)一些企業(yè)化的管理思想，比如通過績(jī)效評(píng)估來促使公務(wù)人員樹立行政成本收益意識(shí)和效率思想，通過簡(jiǎn)化升級(jí)內(nèi)部結(jié)構(gòu)以及嚴(yán)格的規(guī)章制度、明確的權(quán)責(zé)體系等措施，來減少政府管理成本和抑制腐敗現(xiàn)象的發(fā)生，從而降低行政成本，提高政府效率。

3.2構(gòu)建地方政府合作機(jī)制，推進(jìn)多種形式的政府間合作

中國(guó)的行政區(qū)劃與美國(guó)不同，美國(guó)某一個(gè)地區(qū)可能存在幾個(gè)地方政府，而中國(guó)則是依據(jù)行政區(qū)劃建立，是逐一對(duì)應(yīng)的關(guān)系。雖然此種形式能夠使地方政府更好地管理本轄區(qū)的事務(wù)，但是也不可避免的會(huì)出現(xiàn)地方保護(hù)主義傾向，這對(duì)經(jīng)濟(jì)的全面發(fā)展和社會(huì)的整體進(jìn)步都存在著阻礙作用。而地方保護(hù)主義出現(xiàn)最根本的原因還是利益的驅(qū)動(dòng)力，地方政府也在不斷追求自身利益的最大化。但是隨著我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，地方政府間的競(jìng)爭(zhēng)與合作變得更加頻繁。因此，在地方政府的改革過程中，要突破以往垂直式的思考方向，盡量規(guī)避為爭(zhēng)奪市場(chǎng)和資源而進(jìn)行不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)，要明白政府間應(yīng)該是合作性博弈，而不是零和博弈。

3.3建構(gòu)政府引導(dǎo)型為主的多元職能模式

這種模式主要是指：在實(shí)行政府引導(dǎo)型模式為主的同時(shí)，要根據(jù)不同地區(qū)的實(shí)際情況，或?qū)嵭凶杂墒袌?chǎng)模式，或?qū)嵭姓深A(yù)模式，或在某一領(lǐng)域?qū)嵭行鹿补芾砟Ｊ?，甚至在少?shù)特別落后的地方，還需要從外部諸如市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的因子。

3.4積極培育和推動(dòng)社會(huì)組織的發(fā)展

在地方政府的改革過程中，要積極下放權(quán)力，形成地方政府和社會(huì)的良性互動(dòng)，讓社會(huì)組織更好地承接地方政府轉(zhuǎn)移的權(quán)力。這要做到以下幾點(diǎn)：首先要轉(zhuǎn)變觀念，進(jìn)一步提高社會(huì)組織在社會(huì)管理中重要作用的認(rèn)識(shí)；其次要完善法律法規(guī)體系，為社會(huì)組織參與社會(huì)管理提供制度保證；第三是要建立培育和扶助社會(huì)組織發(fā)展機(jī)制。如建立政府向社會(huì)組織購(gòu)買服務(wù)和財(cái)政資金扶持機(jī)制，設(shè)立專項(xiàng)資金，以合同立項(xiàng)、委托管理、購(gòu)買服務(wù)等形式，建立對(duì)社會(huì)組織的資助機(jī)制，分類制定社會(huì)組織財(cái)政補(bǔ)貼政策。

3.5積極推進(jìn)某些公共物品及公共服務(wù)的市場(chǎng)化，提高服務(wù)質(zhì)量，減小政府規(guī)模、降低管理成本

在以往的行政管理改革中，由于我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展還不夠成熟，雖然我國(guó)政府的公共物品及公共服務(wù)的市場(chǎng)化與民營(yíng)化進(jìn)程已經(jīng)開始，但是其不管在深度還是廣度上都還有很長(zhǎng)的一段路要走，且在這方面所取得的一些進(jìn)展主要存于中央一級(jí)，廣大地方政府在這方面仍步伐緩慢，不見成效。所以，在深化行政審批制度改革的過程中，我們可以將一部分提供公共物品和服務(wù)的權(quán)限交給社會(huì)，借鑒美國(guó)地方政府的一些經(jīng)驗(yàn)將私人資本引入其中，這樣不但能夠提高公共物品和公共服務(wù)的質(zhì)量，還能有效減少政府的行政開支。

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