山區(qū)農(nóng)村土地承包糾紛的思考

梁慧

摘 要：該文介紹了當(dāng)前農(nóng)村土地承包糾紛存在的問題，表現(xiàn)形式，并提出化解糾紛的對策。主要包括：清查土地承包現(xiàn)狀，加強政策法規(guī)宣傳，健全土地流轉(zhuǎn)機制等。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村承包；糾紛；對策；宜漢縣

中圖分類號 F311 文獻標(biāo)識碼 A 文章編號 1007-7731（2017）04-0013-03

近年來，我國對“三農(nóng)”問題高度重視，對農(nóng)業(yè)發(fā)展的投入也很大，土地的收益所帶來的誘惑，讓土地成為農(nóng)民關(guān)注的熱點，由此引發(fā)農(nóng)村土地糾紛信訪也逐年攀升，影響到農(nóng)村社會穩(wěn)定，尤其是山區(qū)。以四川省宣漢縣的土地糾紛為例，從歷年土地糾紛上訪事件的調(diào)查中，分析當(dāng)前農(nóng)村土地糾紛的成因、表現(xiàn)形式，提出實踐中的調(diào)解原則及化解糾紛的對策。

1 當(dāng)前農(nóng)村土地糾紛的誘因

由于利益驅(qū)動，土地效益提升，誘發(fā)當(dāng)前農(nóng)村土地糾紛量持續(xù)上升。地方政府在農(nóng)村打造旅游景點、重點工程、擴建場鎮(zhèn)、引入企業(yè)開采礦產(chǎn)資源等需要占用大量的農(nóng)村土地，發(fā)生拆遷及占地補償?shù)认嚓P(guān)事宜，從而引發(fā)了農(nóng)民對土地承包經(jīng)營權(quán)的關(guān)注。二輪土地承包開始時，因農(nóng)業(yè)稅費負擔(dān)重，不主動承包土地的農(nóng)民，現(xiàn)在紛紛上訪到各級政府要求原承包土地的承包經(jīng)營權(quán)。宣漢縣是典型的山區(qū)農(nóng)業(yè)縣，巴山大峽谷和場鎮(zhèn)的開發(fā)，中石油、中石化等企業(yè)入駐建設(shè)，新型農(nóng)業(yè)主體土地流轉(zhuǎn)的加快等外環(huán)境變化，使農(nóng)村土地效益大幅提升，誘發(fā)全縣土地糾紛。

2 農(nóng)村土地承包糾紛表現(xiàn)形式

2.1 “戶在人不在”的農(nóng)戶 有些農(nóng)戶在二輪土地延包時，沒有得到相應(yīng)的承包權(quán)，現(xiàn)回鄉(xiāng)上訪要地。這類糾紛當(dāng)事人因各種原因當(dāng)時與村組失聯(lián)，有的長期外出務(wù)工，棄耕撂荒；有的為逃避繳納村內(nèi)公益建設(shè)集資金或農(nóng)業(yè)稅費，隱瞞或遷出戶口，近年又重新恢復(fù)戶口；有的交給親戚鄰居代管，村組將其第一輪承包地發(fā)包給了其他農(nóng)戶，他們現(xiàn)在以“土地承包三十年不變、村組在二輪延包時沒有通知到本人，頒證程序不合法”為由，現(xiàn)在紛紛回來爭要承包地。

2.2 農(nóng)戶間買賣農(nóng)房搭售承包土地 農(nóng)戶間雙方口頭協(xié)議，或者書面協(xié)議約定不明，采用“轉(zhuǎn)包”或“代管”等歧義詞造成房屋買賣合同糾紛。2004年，全縣開展了對二輪土地承包經(jīng)營權(quán)證的變更、換發(fā)工作，現(xiàn)在賣房農(nóng)戶以“土地不能買賣”為由與已取得土地承包經(jīng)營權(quán)證的買房戶發(fā)生糾紛。

2.3 離婚婦女與前夫家人發(fā)生土地分割的承包地糾紛 由于農(nóng)村婦女離婚后，法院未對家庭承包土地地進行分割，土地承包經(jīng)營權(quán)證戶主是男方，離婚婦女承包權(quán)難以維護，與前夫家人發(fā)生土地糾紛。

2.4 土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)糾紛 主要是流轉(zhuǎn)合同不規(guī)范。因為以村社自行流轉(zhuǎn)土地為主，未履行報批、備案或申請變更、登記等手續(xù)，土地流轉(zhuǎn)合同概念不清，約定不明，權(quán)利義務(wù)不確定等問題，導(dǎo)致農(nóng)戶與土地流入方發(fā)生糾紛。

3 土地糾紛增多的原因

3.1 二輪土地延包工作疏漏 1999年二輪土地延包時，部分村組在難以與部分農(nóng)戶簽訂落實承包合同的情況下，統(tǒng)一按當(dāng)年村民小組分配給農(nóng)戶的計稅面積落實承包任務(wù)，沒有簽訂土地承包合同，也沒有頒發(fā)土地承包經(jīng)營權(quán)證書。有些鄉(xiāng)鎮(zhèn)即使頒發(fā)了土地承包經(jīng)營權(quán)證，土地證上地塊數(shù)沒填完整，且四至界畔模糊不清，征地補償發(fā)生時，農(nóng)民利益受到損失。如普光鎮(zhèn)、土主鎮(zhèn)、南壩鎮(zhèn)，因開發(fā)天然氣，中石油、中石化建脫硫廠征占農(nóng)村土地，柳池鄉(xiāng)柳坪村因修建工業(yè)園區(qū)征地等。這些涉及鄉(xiāng)鎮(zhèn)在制定土地補償費分配方案、上報失地農(nóng)民購買社保補償款名冊時均以土地證為準(zhǔn)，由于部分農(nóng)戶土地承包經(jīng)營權(quán)屬不清，引發(fā)征地補償費分配糾紛。

3.2 農(nóng)村土地發(fā)包、承包雙方法律意識淡薄 1999年至2004年期間，村組調(diào)整土地（遷入戶分配土地）未頒證、農(nóng)戶間因賣房搭土地，達成土地轉(zhuǎn)讓口頭協(xié)議，未作變更登記并頒發(fā)土地證；鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村組1999年和2004年土地承包合同記錄或臺帳資料保管不善遺失。如南壩鎮(zhèn)未取得二輪土地承包經(jīng)營權(quán)證的農(nóng)民，以村組集體頒證不合法為由，上訪到市政府，要求行政復(fù)議并撤證，并要回第一輪承包地。

3.3 農(nóng)民承包的土地逐漸使農(nóng)民有資源性資產(chǎn)的收益 一是有國家投資的重點建設(shè)項目鄉(xiāng)鎮(zhèn)已成為土地糾紛頻發(fā)地帶。2016年，宣漢縣開展農(nóng)村土地確權(quán)和巴山大峽谷旅開發(fā)征地，導(dǎo)致了龍泉鄉(xiāng)、渡口鄉(xiāng)土地糾紛集中爆發(fā)，每天有幾十個村民到各級政府部門上訪要地，縣委、縣政府組建專項工作組研討方案，3個月才基本平息。二輪土地承包時，龍泉鄉(xiāng)、渡口鄉(xiāng)因交通不便、土地貧瘠、耕種條件惡劣等原因，農(nóng)戶外出務(wù)工，造成大量土地撂荒。大部分回鄉(xiāng)要地的農(nóng)戶，已于10a前整家遷出，承包土地已被村組在二輪延包時重新發(fā)包。他們要地的目的不是回原村組耕種土地，而是觀望可能存在的土地征用補償費，于是一邊打工，一邊上訪要地。三是基層歷年來落實惠農(nóng)補貼政策簡化程序，大部分以稅費時期的農(nóng)戶稅費任務(wù)名冊及面積上報補貼表冊，大量承包地荒蕪多年，照樣領(lǐng)取種糧補貼資金。由此造成農(nóng)戶對“誰種糧，補貼誰”的政策認識不清，認為有土地就必須給補貼。從多年來實地調(diào)查處理的土地糾紛案件中看，有50%以上有爭議土地長滿了灌木雜草，處于撂荒狀態(tài)達數(shù)年，已分辨不出耕地邊界。

3.4 土地流轉(zhuǎn)不規(guī)范 國家土地政策調(diào)整，使得土地的負擔(dān)減少，農(nóng)業(yè)公司、專業(yè)合作社、種植大戶等紛紛增加農(nóng)業(yè)投入，大規(guī)模流轉(zhuǎn)土地，但流轉(zhuǎn)合同不規(guī)范，程序不合法。土地流轉(zhuǎn)以村社自行流轉(zhuǎn)為主，未履行報批、備案或申請變更登記等手續(xù)，土地流轉(zhuǎn)合同概念不清，約定不明，權(quán)利義務(wù)不確定等問題，導(dǎo)致農(nóng)戶與土地流入方發(fā)生糾紛。

3.5 缺乏必要的矛盾調(diào)處機制 農(nóng)村土地承包糾紛的訴訟、調(diào)解和仲裁制度不完善。矛盾發(fā)生時沒有相應(yīng)的機構(gòu)及時調(diào)處，基層將問題上交，農(nóng)民通常直接到縣、市、省上訪，基層政府花費大量資金到各級接回上訪人后，調(diào)處人員怕?lián)?zé)，不是嚴格依法調(diào)解，而是給錢保穩(wěn)定，讓其暫時平息不上訪。時隔1a后，又重復(fù)上訪，滋生一批職業(yè)上訪戶常訪各級政府部門。

4 化解農(nóng)村土地承包糾紛的原則及對策

4.1 嚴格界定《土地承包經(jīng)營權(quán)證》的合法有效性 一是界定集體經(jīng)濟組織成員資格。首先界定是否具備本社集體經(jīng)濟組織成員資格。根據(jù)《四川省〈中華人民共和國農(nóng)村土地承包法〉實施辦法》第六條：“家庭承包的承包方是指戶籍在當(dāng)?shù)毓矙C關(guān)登記在冊的本集體經(jīng)濟組織成員”“非本集體經(jīng)濟組織的農(nóng)戶不得以家庭承包方式承包本集體經(jīng)濟組織所有或者國家所有的依法由本集體經(jīng)濟組織使用的農(nóng)村土地”。對取得該成員資格起享有該時點之后的本社集體經(jīng)濟組織成員權(quán)利。二是維護合法取得的土地權(quán)屬證。對依法取得的《農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)證》和《林權(quán)證》予以確認。根據(jù)《中華人民共和國農(nóng)地土地承包經(jīng)營權(quán)證管理辦法》第二條：“農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)證是農(nóng)村土地承包合同生效后國家依法確認承包方享有土地承包經(jīng)營權(quán)的法律權(quán)證”，“農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)證只限承包方使用”。三是明確取得土地證的時間界限：（1）第一輪土地承包期限15a（1984年—1999年），1999年10月簽定第二輪土地承包合同時，原承包戶享有優(yōu)先承包權(quán)。1999年合同到期，不申請參加第二輪土地延包并簽合同并取得第二輪《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)證》，則原承包戶失去優(yōu)先承包權(quán)，社集體可以與其農(nóng)戶重新簽訂土地承包合同，并頒發(fā)第二輪土地承包經(jīng)營權(quán)證，農(nóng)戶以此取得的《土地承包經(jīng)營權(quán)證》合法有效。（2）1999年到2004年期間，因部分地方按照原來的政策規(guī)定進行了土地小調(diào)整，宣漢縣2004年開展了換發(fā)土地承包經(jīng)營權(quán)證工作。因村社按土地政策調(diào)整并落實到了具體承包戶并頒發(fā)了《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)證》的，以2004年重新頒發(fā)的《土地證》為依據(jù)。例如：參加了第二輪土地承包，并且合法取得《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)證》后的農(nóng)戶，在與第三人發(fā)生房屋買賣等交易時，將承包土地隨同房屋一并處理搭售轉(zhuǎn)讓土地權(quán)利義務(wù)（賣房價格明顯高于當(dāng)時市面價格）后，同時買房農(nóng)戶取得該集體經(jīng)濟組織成員資格，賣房農(nóng)戶在該社的社員權(quán)利義務(wù)轉(zhuǎn)給買房農(nóng)戶，在2004年土地承包經(jīng)營權(quán)證換證時，社集體經(jīng)濟組織頒證給了買房農(nóng)戶，則以2004年調(diào)整土地后重新?lián)Q發(fā)的《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)證》為依據(jù)。（3）2003年3月1日之后，村社集體不再調(diào)整承包土地，宣漢縣以2004年換發(fā)土地承包經(jīng)營權(quán)證工作為截止點。之后村社集體經(jīng)濟組織調(diào)整土地頒發(fā)《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)證》的不予認可，但個人之間達成的協(xié)議變更權(quán)屬關(guān)系而頒發(fā)的《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)證》除外。

4.2 妥善解決農(nóng)戶無承包地的問題 未取得第二輪土地承包經(jīng)營權(quán)證的農(nóng)戶，現(xiàn)要求承包土地，分類處理，妥善解決。一是出售房屋搭土地類。原則上按長期以土地為主要生活來源的本集體經(jīng)濟組織成員合法擁有的土地經(jīng)營權(quán)予以穩(wěn)定不變。二是主動申請退回土地類。在承包期內(nèi)，主動將土地交回發(fā)包方，在承包期內(nèi)不得再要求承包土地。三是“戶在人不在”的農(nóng)戶。通過民主協(xié)商解決。以前戶口消失后又在本社恢復(fù)或戶籍遷入的農(nóng)戶，享受戶口恢復(fù)或遷入之日起后的村民待遇，原則上同意繼續(xù)參加本社土地承包。四是對想種地而無地或少地農(nóng)戶。有條件的應(yīng)在機動地中調(diào)劑解決，但只能解決少部分的無承包地問題，大部分可通過土地流轉(zhuǎn)等辦法解決。五是對暫時無力，無法解決承包地的。建議政府有關(guān)民生保障部門給予沒有承包地農(nóng)記農(nóng)民最低生活保障金，勞動保障部門優(yōu)先解決沒有承包地農(nóng)戶且有勞動力的農(nóng)民再就業(yè)，在當(dāng)?shù)卣鞯嘏d建的企業(yè)優(yōu)先用本村無承包地農(nóng)民。

4.3 清查土地承包現(xiàn)狀 由于土地二輪延包以來，農(nóng)村戶已形成不少應(yīng)收回的農(nóng)村消亡戶承包地、承包到戶的集體機動地、因退耕還林、國家建設(shè)征用而改變用途的承包地，使土地承包合同和經(jīng)營權(quán)承包經(jīng)營權(quán)證未得到及時變更，所以要清查土地承包現(xiàn)狀，完善土地承包工作。

4.4 加強政策法規(guī)宣傳 糾紛調(diào)解員向當(dāng)事人講解有關(guān)法律法規(guī)和國家政策，耐心疏導(dǎo)，使當(dāng)事雙方正確判斷權(quán)益邊界，消除不切實際的過高期望，引導(dǎo)當(dāng)事人平等協(xié)商、互諒互讓，達成調(diào)解協(xié)議。

4.5 理順糾紛處理體制 按土地糾紛屬地管理原則，落實基層主體責(zé)任，充分合理統(tǒng)籌使用或借助鄉(xiāng)鎮(zhèn)“大調(diào)解中心”、鄉(xiāng)鎮(zhèn)“司法調(diào)解室” 形成工作合力將矛盾化解在基層。加強縣級土地仲裁工作，充分發(fā)揮“縣土地承包仲裁委員會”職能，減少久拖不決積壓的土地糾紛案件。加強部門配合，多渠道及時解決糾紛，避免推諉、扯皮現(xiàn)象，防止矛盾糾紛復(fù)雜化、擴大化，維護基層社會穩(wěn)定。

4.6 健全土地流轉(zhuǎn)機制 鑒于部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)村沒有按照土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的規(guī)定簽訂流轉(zhuǎn)合同的實際，要健全土地流轉(zhuǎn)管理機制，組成專門班子負責(zé)土地流轉(zhuǎn)工作，加強工作指導(dǎo)，建立健全土地流轉(zhuǎn)合同訂立、鑒證、登記備案制度，管理和指導(dǎo)村委會完善本村的農(nóng)戶土地流轉(zhuǎn)合同。