我國稅收優(yōu)惠政策存在的問題與改革建議

黃鉦普

摘 要：近年來，我國實施一系列的稅收優(yōu)惠政策，維護了稅收的公平，加快了我國經(jīng)濟發(fā)展，對實現(xiàn)國家階段性政策目標(biāo)發(fā)揮了巨大作用。但是，我國稅收優(yōu)惠政策也存在很多問題，同樣阻礙經(jīng)濟的快速發(fā)展。因此，本文對我國稅收優(yōu)惠政策存在的問題進行詳細分析，提出我國稅收優(yōu)惠政策改革建議，希望充分發(fā)揮稅收優(yōu)惠政策的調(diào)控功能，促進國民經(jīng)濟的持續(xù)快速發(fā)展。

關(guān)鍵詞：稅收；優(yōu)惠政策；問題；改革建議

十八大的報告明確要求必須加快改革財稅體制，深化金融體制改革，特別強調(diào)了對稅收優(yōu)惠的規(guī)范化管理，可見當(dāng)中央對于稅收優(yōu)惠工作的重視。為了響應(yīng)黨的號召，更好的促進企業(yè)的發(fā)展壯大，我國陸續(xù)出臺了一系列旨在促進企業(yè)健康發(fā)展的稅收政策。例如，擴大小微企業(yè)所得稅優(yōu)惠政策實施范圍，文化服務(wù)出口免征營業(yè)稅，調(diào)整海南離島旅客免稅購物政策等。但是，出臺的稅收優(yōu)惠政策并沒有實現(xiàn)預(yù)期目標(biāo)，幫助企業(yè)減輕稅負壓力中仍然困難重重。為什么優(yōu)惠政策并未明顯緩解企業(yè)的稅收負擔(dān)？優(yōu)惠政策的設(shè)計有待改善還是優(yōu)惠的力度仍有待加強？稅收優(yōu)惠政策是否執(zhí)行到位？這都是當(dāng)前我們必須考慮的關(guān)鍵問題。為此，對我國稅收優(yōu)惠政策存在的問題進行系統(tǒng)剖析，提出我國稅收優(yōu)惠政策改革建議，旨在對進一步完善稅收政策幫助企業(yè)健康發(fā)展提供一定的參考。

1 我國稅收優(yōu)惠政策的現(xiàn)狀與成效

稅收優(yōu)惠政策是在長期的歷史演進過程中逐步形成的，具體包括區(qū)域稅收優(yōu)惠、行業(yè)優(yōu)惠政策、社會福利優(yōu)惠政策以及涉外稅收優(yōu)惠政策。在區(qū)域稅收優(yōu)惠方面，主要有對西部大開發(fā)實施的稅收優(yōu)惠政策、自貿(mào)區(qū)優(yōu)惠政策等，對于東北老工業(yè)基地振興、中部崛起以及深圳特區(qū)等在農(nóng)業(yè)、基礎(chǔ)工業(yè)等方面也給出了不同的政策優(yōu)惠。并且，國家根據(jù)各行業(yè)的不同情況出臺一系列稅收優(yōu)惠政策，涉及農(nóng)業(yè)、采礦業(yè)、制造業(yè)、建筑業(yè)、教育文化產(chǎn)業(yè)、高新技術(shù)業(yè)等各個行業(yè)。為了鼓勵慈善事業(yè)的發(fā)展，我國對慈善捐贈給予一定的稅收優(yōu)惠，在縮小貧富差距，維護社會穩(wěn)定方面發(fā)揮著重要的作用。此外，我國涉外稅收優(yōu)惠開始采用了多元化優(yōu)惠方式，包括加速折舊、減免稅、再投資退稅等間接優(yōu)惠方式。

通過一系列的稅收政策，促進了區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展，減輕當(dāng)?shù)厝嗣竦亩愂肇摀?dān)。同時，我國稅收優(yōu)惠政策提高了我國產(chǎn)業(yè)的科技水平，為我國產(chǎn)業(yè)的發(fā)展發(fā)揮了巨大作用。在吸引了外國資本和技術(shù)，帶動我國國內(nèi)的科學(xué)技術(shù)的進步方面也有積極意義。

2 我國稅收優(yōu)惠政策存在的問題

我國實施的一系列稅收政策維護了稅收的公平，促進了區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展，吸引了外國資本和技術(shù)，提高了我國產(chǎn)業(yè)的科技水平。但是其存在的問題也不可忽視，具體表現(xiàn)在以下幾個方面：

2.1稅收優(yōu)惠法律建設(shè)不完善

我國目前關(guān)于稅收優(yōu)惠立法過于行政化，缺乏預(yù)計可能性。目前我國稅收優(yōu)惠規(guī)范性文件中，大多是財政部和國家稅務(wù)總局以“通知”命名的形式發(fā)布，地方政府采用轉(zhuǎn)發(fā)國務(wù)院、財政部、國家稅務(wù)總局的稅收政策文件的形式。地方?jīng)]有稅收立法權(quán)不能協(xié)調(diào)好財權(quán)和事權(quán)，容易出現(xiàn)財力不足狀況。稅收立法大部分是授權(quán)立法，所以存在稅收優(yōu)惠措施出現(xiàn)在財政部、國家稅務(wù)總局下發(fā)的通知中和行政法規(guī)中的現(xiàn)象，導(dǎo)致行政機關(guān)擁有了事實上的立法權(quán)。并且，這些稅收優(yōu)惠政策是不同時期根據(jù)不同的現(xiàn)實情況制定的，在當(dāng)前時代背景下不免存在不和諧，甚至沖突。

2.2稅收優(yōu)惠政策效果不明顯

由于我國稅收優(yōu)惠政策在設(shè)置前沒有進行可行性論證，在事后也缺乏有效的性能分析評估，造成我國稅收優(yōu)惠政策在實踐中效果不明顯，效用低下。

針對中小企業(yè)，我國稅收優(yōu)惠多采用普惠制，但是稅收優(yōu)惠政策，未根據(jù)企業(yè)發(fā)展的差異化需求進行引導(dǎo)，缺乏靈活、多樣化的間接優(yōu)惠措施?，F(xiàn)行程序也繁雜多樣，限制條件較多，可操作性不強，缺乏引導(dǎo)性和差異化。技術(shù)創(chuàng)新難是中小企業(yè)尤其是小微企業(yè)面臨的發(fā)展瓶頸，但稅收政策支持力度偏弱。

我國對高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)實行的稅收優(yōu)惠政策主要集中在所得稅優(yōu)惠上，優(yōu)惠力度偏??；缺乏鼓勵風(fēng)險投資的稅收政策，難以形成卓有成效的風(fēng)險投資機制；高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展中某些需要稅收扶持的領(lǐng)域還存在一定的政策真空?？傮w看來，我國的稅收優(yōu)惠政策是落后于高新技術(shù)的發(fā)展。

在慈善事業(yè)的扶持方面，我國能夠享受稅收優(yōu)惠的慈善組織僅有 60 家左右，能夠給與捐贈者稅收優(yōu)惠政策的慈善組織太少，嚴(yán)重影響了捐贈者的經(jīng)濟利益和捐贈熱情。同時，享受稅收優(yōu)惠政策的慈善組織審批環(huán)節(jié)多、難度大、行政成本高等難題，影響了我國稅收優(yōu)惠激勵作用的發(fā)揮。

2.3稅收優(yōu)惠的管理不規(guī)范

我國目前只有《稅收征管法》這一部稅收程序法，但沒有對稅收優(yōu)惠的決策和執(zhí)行程序進行統(tǒng)一規(guī)定，從而導(dǎo)致各級政府在實施稅收優(yōu)惠過程中陷入無序狀態(tài)。當(dāng)在特定法沒有法律規(guī)定的情況下，我國一般采取援用其他法律的相關(guān)條款，如《立法法》、《行政法規(guī)制定條例》，但是這些條款沒有規(guī)定相應(yīng)的責(zé)任機制，而且我國稅收優(yōu)惠的政策性文件多，這些聽證制度更無法依法而循。此外，在稅收優(yōu)惠政策實踐中，由各級稅務(wù)機關(guān)內(nèi)設(shè)的監(jiān)察部門執(zhí)行監(jiān)督，而往往這些人不了解稅收如何減免，無法對稅收優(yōu)惠政策的落實進行有效的監(jiān)督，使稅收優(yōu)惠政策流于形式，無法充分發(fā)揮稅收優(yōu)惠政策的最終目的。

3 我國稅收政策改革的建議

針對我國稅收優(yōu)惠政策存在的主要問題，應(yīng)該從以下幾個方面進行完善：

3.1完善稅收優(yōu)惠政策法律

完善的稅收優(yōu)惠政策法律是確保稅收優(yōu)惠政策的規(guī)范、公平、透明的有效途徑。針對稅收優(yōu)惠政策法律建設(shè)不完善的問題，應(yīng)該是加快稅收優(yōu)惠政策法制化進程。具體來說，應(yīng)該從以下三個方面入手：一是完善稅收優(yōu)惠立法政策，提升稅收優(yōu)惠政策的法律層次；二是清理整合稅收優(yōu)惠政策，通過歸集整合，由國務(wù)院單獨制定統(tǒng)一的稅收優(yōu)惠法規(guī)，對稅收優(yōu)惠的具體項目、范圍、內(nèi)容、方法、審批程序、審批辦法、享受稅收優(yōu)惠的權(quán)利與義務(wù)、責(zé)任等作出詳細規(guī)定；三是按照合理分權(quán)的原則，規(guī)范稅收優(yōu)惠的管理權(quán)限，采取中央授權(quán)的方式賦予地方政府一定的優(yōu)惠政策管理權(quán)限。

3.2提高稅收優(yōu)惠政策效率

從區(qū)域優(yōu)惠方面來說，應(yīng)保留對中西部落后地區(qū)實施的稅收優(yōu)惠以及對投資和促進技術(shù)進步方面的稅收優(yōu)惠，用法律方式對這些內(nèi)容進行規(guī)范。而對于東部發(fā)達地區(qū)，之前的稅收優(yōu)惠已經(jīng)給予了大量的政策支持，國家的這些優(yōu)惠政策可以適當(dāng)減少，甚至予以取消。

從中小企業(yè)和高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展來看，依靠某一產(chǎn)業(yè)是很難維持經(jīng)濟的快速增長，要對整個產(chǎn)業(yè)進行全面升級，產(chǎn)品質(zhì)量全面提升，應(yīng)該以建立有利于創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的政策體系為主要方向，更多側(cè)重于創(chuàng)造公平競爭環(huán)境和為產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供基礎(chǔ)性支持。為了使技術(shù)創(chuàng)新稅收激勵政策更有效，應(yīng)該注重流轉(zhuǎn)稅在促進技術(shù)進步方面的作用，更好地發(fā)揮流轉(zhuǎn)稅優(yōu)惠在企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新過程中的激勵作用。

對于慈善事業(yè)，要加強社會慈善捐贈稅收優(yōu)惠政策的宣傳、明確慈善組織的界定、擴大捐贈物范圍，簡化捐贈程序、提高稅前扣除比例、適時開征遺產(chǎn)稅等以提高稅收優(yōu)惠政策的效率。

3.3加強稅收優(yōu)惠的管理

稅收優(yōu)惠執(zhí)法問題是權(quán)力缺少制約監(jiān)督造成的。在新的形勢下，要從源頭上防治稅收優(yōu)惠執(zhí)法權(quán)異化，規(guī)范執(zhí)法主體的行為，要完善好以下幾項監(jiān)督制約機制：首先，要完善稅收優(yōu)惠執(zhí)法程序，明確稅收優(yōu)惠執(zhí)法權(quán)運行的具體程序，完善稅收執(zhí)法與相關(guān)法律的有效銜接。其次，要將稅收執(zhí)法責(zé)任制加以落實，追究執(zhí)法過程中出現(xiàn)過錯時的責(zé)任機制，并對稅務(wù)機關(guān)內(nèi)部的稅收優(yōu)惠執(zhí)法進行監(jiān)督，盡量減少執(zhí)法中的自由裁量權(quán)和執(zhí)法隨意性。再次，要實行稅收優(yōu)惠執(zhí)法公示制度。除要求涉及稅收優(yōu)惠的法律法規(guī)都必須以適當(dāng)?shù)男问接枰怨_外，還要求稅務(wù)執(zhí)法機關(guān)應(yīng)將稅法優(yōu)惠執(zhí)行的程序、情況和結(jié)果等采取一定的方式向納稅人公開。

結(jié)論

當(dāng)前，國家有關(guān)部門發(fā)布了一系列稅收政策，全面覆蓋調(diào)結(jié)構(gòu)、穩(wěn)增長、促發(fā)展、惠民生等方面，目的在于給納稅人釋放更多改革紅利，讓納稅人“輕裝上陣”，促進我國經(jīng)濟快速發(fā)展。但是，我國稅收優(yōu)惠政策在發(fā)揮積極作用的同時，也存在一系列問題。其中，稅收優(yōu)惠法律建設(shè)不完善，稅收優(yōu)惠政策效果不明顯，稅收優(yōu)惠的管理不規(guī)范是當(dāng)前稅收優(yōu)惠政策存在的主要瓶頸。因此，應(yīng)該完善稅收優(yōu)惠政策法律，提高稅收優(yōu)惠政策效率，加強稅收優(yōu)惠的管理。

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