我國耕地占補平衡制度的法治化路徑探究
——兼評《關于加強耕地保護和改進占補平衡的意見》

孫結才

（銅陵學院，安徽銅陵 244061）

我國耕地占補平衡制度的法治化路徑探究
——兼評《關于加強耕地保護和改進占補平衡的意見》

孫結才

（銅陵學院，安徽銅陵 244061）

占補平衡是我國耕地保護的重要制度之一，直接關系到能否守住18億畝耕地紅線，關涉國家糧食安全與社會穩(wěn)定。在黨中央提出建設法治中國、加快推進生態(tài)文明建設、實現(xiàn)綠色發(fā)展背景下，應充分發(fā)揮占補平衡制度作用，轉變我國制度推進以行政管理為主、改革主要依靠政策推動、耕地占補重數(shù)量輕質量與生態(tài)的做法。在改革路徑設計上，堅持以生態(tài)文明與綠色發(fā)展理念為指引，以法治思維與方式推進，保障占補平衡制度頂層設計符合法治原則，實現(xiàn)耕地占補數(shù)量、質量、生態(tài)“三位一體”平衡目標。

糧食安全；耕地紅線；占補平衡；法治化

2017年中共中央國務院發(fā)布《關于加強耕地保護和改進占補平衡的意見》（下文簡稱《意見》），再次引起社會各界對耕地占補平衡的關注。這是繼1997年《中共中央、國務院關于進一步加強土地管理，切實保護耕地的通知》（中發(fā)［1997］11號）中首次提出耕地占補平衡制度后，中央再次就該制度發(fā)文。一方面表明中央高度重視占補平衡制度的耕地保護作用，另一方面表明我國現(xiàn)行耕地占補平衡制度實施情況差強人意，其耕地保護作用未有效彰顯?！兑庖姟啡娣治鑫覈斍案乇Ｗo形勢，總結占補平衡制度實施二十年來的有效做法，提出改革總體思路、具體目標與政策舉措，為我國新一輪耕地占補平衡制度改革做好頂層設計。為進一步深化改革得并實現(xiàn)預期效果，除“政策推動”外，還需“法治引領”。法治化是政策執(zhí)行的重要保障，應以法治思維與方式發(fā)展改革創(chuàng)新成果，以法治力量復制、推廣、創(chuàng)新制度，構建符合中國國情的耕地保護規(guī)則體系，為各主體提供有力、明確的制度依據(jù)。綜觀我國現(xiàn)有耕地占補平衡制度研究，學者大多從技術操作或公共政策層面展開討論。如路婕等提出應統(tǒng)一耕地占補平衡按等級折算系數(shù)[1]；施開放等根據(jù)耕地占補平衡生態(tài)安全評價系統(tǒng)的不確定性設計出耕地占補平衡生態(tài)安全綜合評價模型[2]；孫蕊等從政策網(wǎng)絡視角研究我國耕地占補平衡政策主體互動模式[3]；田孟基于國家治理能力視角闡釋耕地占補平衡政策實施困境[4]；王帥等通過建立自然質量等指數(shù)——標準糧食產(chǎn)量線性回歸模型初步評價農(nóng)用地分等的耕地數(shù)量——質量占補平衡[5]；蒲杰研究耕地占補平衡指標含義及其跨省域交易規(guī)則[6]。從法治視角系統(tǒng)研究我國耕地占補平衡制度的推進成果較少，為此本文提出以法治思維與方式設計我國耕地占補平衡制度推進路徑，通過耕地治理體系法制化和治理能力法治化實現(xiàn)耕地占補“三位一體”平衡目標，以期對落實《意見》及新一輪耕地占補平衡制度改革有所裨益。

一、《關于加強耕地保護和改進占補平衡的意見》背景分析

（一）嚴峻的耕地保護形勢促使反思現(xiàn)行耕地占補平衡制度

耕地作為土地精品與糧食生產(chǎn)根基，是我國重要戰(zhàn)略資源。面對人多地少，糧食安全問題日益凸顯，而耕地資源又一直處于高強度甚至過度開墾狀態(tài)的基本國情，我國自1998年發(fā)布實施了耕地占補平衡、耕地總量動態(tài)平衡、18億畝耕地紅線等耕地保護政策，建立嚴格的耕地保護制度。但制度實施效果與預期存在差距，未能改變全國耕地面積減少、質量下降、生態(tài)環(huán)境惡化的總體趨勢。據(jù)國土資源部《中國土地資源公報（2005—2016年）》顯示，全國通過土地復墾整理補充耕地面積為300余萬公頃，建設占用耕地面積為280余萬公頃。根據(jù)國土資源部1978—2016年公報顯示，剔除因退耕還林、建設占用、農(nóng)業(yè)結構調整與自然災害毀損等因素減少的耕地，加上復墾與整理增加的耕地，全國耕地面積凈減少1 270余萬公頃。2005年以后我國耕地數(shù)量呈現(xiàn)凈減少趨勢。據(jù)《全國國土規(guī)劃綱要（2016—2030年）》顯示，我國宜農(nóng)宜耕地較少，耕地土壤點位超標率較高，達19.4%，耕地土壤環(huán)境質量較差，地質災害呈現(xiàn)點多面廣頻發(fā)態(tài)勢。國土資源部發(fā)布的2016年統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，全年地災發(fā)生數(shù)量、引發(fā)的死亡人數(shù)、直接經(jīng)濟損失同比增加18.1%、41.1%與27.4%。表明我國現(xiàn)行耕地保護政策未完全適應經(jīng)濟社會發(fā)展新形勢，包括耕地占補平衡制度在內的各項耕地保護制度滯后于發(fā)展要求。隨著我國城鎮(zhèn)化以每年1%~2%的速度增長以及全面二胎政策的實施，資源環(huán)境壓力提升，人地矛盾增大，以耕地保護為重點的國家糧食安全問題受到國內外關注[7]。因此，加快推進包括耕地占補平衡制度在內的耕地保護制度改革勢在必行。

（二）新型發(fā)展理念要求重新審視現(xiàn)行耕地占補平衡制度

針對資源約束、生態(tài)問題及發(fā)展與資源環(huán)境間的矛盾，黨的十八屆五中全會提出“創(chuàng)新、協(xié)調、綠色、開放、共享”新型發(fā)展理念，為推進黨的十八大“五位一體”總體布局的實施增添新抓手，標志著生態(tài)文明建設被提到新高度[8]。從總體上完善包括耕地生態(tài)在內的生態(tài)環(huán)境質量是關鍵。

“綠色發(fā)展”理念不僅為生態(tài)文明建設指明方向，也拓展了生態(tài)文明建設內涵[9]。資源生態(tài)功能保護是綠色發(fā)展重要內容。土地是生態(tài)文明建設的重要載體，耕地是戰(zhàn)略資源，在其利用保護上應注重生態(tài)導向，強化生態(tài)價值與功能，關注耕地數(shù)量、質量平衡同時，還應關注生態(tài)平衡。因此，應在耕地占補平衡中引入體現(xiàn)綠色發(fā)展理念的生態(tài)評估和補償機制，實現(xiàn)耕地數(shù)量、質量、生態(tài)動態(tài)平衡。在此背景下，《意見》強調注重綠色發(fā)展，加強耕地數(shù)量、質量、生態(tài)“三位一體”保護，守住18億畝耕地紅線。

（三）“法治中國”建設要求以法治推進占補平衡制度

自2013年1月習近平同志提出“著力推進平安中國、建設法治中國”后，黨的十八屆三中、四中、五中全會相繼推進“法治中國”建設部署。在“法治中國”時代背景下，科學、民主理念與制度的實施均需法治思維、方法與措施支撐。在諸多治國理政方式中，法治為最成熟定型，具有規(guī)范性、穩(wěn)定性、可預見性與權威性，在推進制度實施上具有優(yōu)勢[10]。“法治中國”要求將未來中國改革發(fā)展全局納入法治框架下，用法治引領與推動改革。占補平衡作為我國耕地保護的重大制度，其實施與改革必然要依靠法治加以推進。

《意見》是對我國耕地占補平衡制度長期試點探索的科學總結，其出臺標志我國耕地占補平衡制度工作思路與方法基本成熟，政策體系基本形成。當下重點是按照《意見》要求，梳理耕地占補平衡制度法治環(huán)節(jié)，運用法治思維與方式將現(xiàn)行耕地占補平衡政策體系上升為具有法律效力的規(guī)則和制度，發(fā)揮其引導、示范、預測與評價作用[11]。

二、耕地占補平衡制度運行現(xiàn)狀

1997年中央文件中首次提出耕地占補平衡制度，隨著多項補充性、調整性政策出臺，在實踐中其制度內容從“先占后補”“邊占邊補”“占優(yōu)補劣”發(fā)展為“先補后占”“占田補田”“占優(yōu)補優(yōu)”，由僅注重占補數(shù)量平衡，到強調耕地占補既要實現(xiàn)數(shù)量平衡，也要實現(xiàn)質量平衡[12]。耕地占補平衡制度為緩解我國人多地少的矛盾提了供新思路，契合我國社會實際，在一定程度上緩解因經(jīng)濟建設占用帶來的耕地壓力，遏制亂占濫用耕地現(xiàn)象與耕地銳減勢頭，協(xié)調資源保護與發(fā)展保障關系。

但現(xiàn)行耕地占補平衡制度在實際執(zhí)行過程中，“占好補次”“以劣充優(yōu)”現(xiàn)象仍很普遍，政策實施未能有效遏制為謀求經(jīng)濟發(fā)展對優(yōu)質耕地的占用，我國耕地質量總體呈下降趨勢，耕地總體占補平衡僅為表象，背后蘊藏生態(tài)風險，制度實施效果與《意見》實現(xiàn)耕地占補數(shù)量質量生態(tài)“三位一體”平衡的目標有一定差距。國家將生態(tài)文明上升到中國特色社會主義建設事業(yè)“五位一體”總體布局的高度及更加注重GDP綠色增長的新形勢，對當下耕地占補平衡制度實施提出更高要求。現(xiàn)行耕地占補平衡制度實施困境主要為制度設計生態(tài)理念缺失與實施推進中法治考量不足。

（一）制度設計生態(tài)理念缺失

現(xiàn)行耕地占補平衡制度在我國經(jīng)濟粗放式發(fā)展背景下建立，因當時未意識到生態(tài)文明與綠色發(fā)展的重要性，反映在耕地占補平衡制度設計上更多關注數(shù)量平衡，而忽略質量與生態(tài)平衡，如《土地管理法》中無明確保護耕地質量、耕地生態(tài)功能的表述，導致實施過程中生態(tài)導向不足，生態(tài)功能缺失，無法有效遏制耕地質量下降與生態(tài)環(huán)境惡化趨勢。

（二）制度實施推進方式不科學

現(xiàn)行耕地占補平衡制度的推進總體上以行政管理為主，改革主要依靠政策推動，法治引領與推動明顯不足，法制環(huán)境尚不成熟，法治諸環(huán)節(jié)均存在明顯缺陷，具體表現(xiàn)為：在立法上，生態(tài)理念缺失、立法目的表述不清、立法機制不科學、法制體系不健全；在執(zhí)法上，理念滯后、主體分散、權責邊界模糊、部門協(xié)調不暢、監(jiān)督機制乏力、追責機制不健全；在司法上，體現(xiàn)生態(tài)文明與綠色發(fā)展導向的司法理念缺失、糾紛處理的專有機制與訴訟替代機制不健全；在守法方面，公眾對法治推進耕地占補平衡制度認識不足，主動參與意識與能力不足，參與機制不全、渠道不暢等。上述法治環(huán)節(jié)不足導致制度推進實踐中出現(xiàn)以行政為主、法律為輔現(xiàn)象，制度實施效果差強人意。

三、耕地占補平衡制度改革路徑設計

針對我國耕地占補平衡制度存在的問題，落實《意見》關鍵在于為制度實施設計科學合理的實施路徑。耕地保護事關國家糧食安全與社會穩(wěn)定，在路徑設計時應站在統(tǒng)籌推進“五位一體”總體布局及協(xié)調推進“四個全面”戰(zhàn)略布局高度，以生態(tài)文明與綠色發(fā)展理念為指引，以法治思維與方式加以推進。

（一）堅持以生態(tài)文明與綠色發(fā)展理念指引路徑設計

針對我國耕地占補平衡制度實施過程中長期對生態(tài)平衡重視不足，嚴守耕地紅線難度加大的現(xiàn)狀，《意見》提出創(chuàng)新耕地保護機制，優(yōu)化占補平衡制度，在制度推進上注重耕地數(shù)量、質量、生態(tài)“三位一體”的護養(yǎng)，實現(xiàn)動態(tài)平衡。為落實此頂層設計，需以新發(fā)展理念引領耕地占補平衡，實現(xiàn)保護耕地生態(tài)功能。為應對我國生態(tài)系統(tǒng)破壞嚴重、資源約束日趨緊張的嚴峻生態(tài)形勢，黨中央提出“綠色發(fā)展”理念，在問題導向下創(chuàng)新發(fā)展理念；以社會發(fā)展過程與結果“生態(tài)化”“綠化”為內涵，以實現(xiàn)經(jīng)濟、社會與生態(tài)可持續(xù)發(fā)展目標[13]。從綠色發(fā)展而言，容量有限的耕地資源要求堅持厲行節(jié)約、優(yōu)先保護，以地定產(chǎn)、以地定城，充分發(fā)揮耕地紅線的剛性約束作用，以耕地使用方式轉變倒逼產(chǎn)業(yè)結構調整與區(qū)域經(jīng)濟布局優(yōu)化。在建設生態(tài)文明、推進綠色發(fā)展過程中，土地是重要物質基礎、空間載體與能量來源。耕地作為土地資源的核心，其全面節(jié)約與高效利用是綠色發(fā)展的核心要素，強化占補平衡過程中的生態(tài)保護是綠色發(fā)展的內在要求。因此，耕地占補平衡作為耕地保護的重要制度，其改革路徑設計應站在統(tǒng)籌推進生態(tài)文明建設高度，通過堅持綠色發(fā)展，開辟耕地利用新路徑。

（二）堅持以法治思維與方式推進路徑設計

法治即法律之治，崇尚在社會治理過程中彰顯法治思維與方式，強調法律在社會治理工具中的重要地位。法治思維是指對是非的判斷及問題的思考、分析和處理建立在遵從法治基礎上的思維方式；運用法治思維處理、解決問題的方式即法治方式[14]。

法治具體包括法的制定、實施、服務、遵守等環(huán)節(jié)，其推進需要科學立法、嚴格執(zhí)法、公正司法、全民守法。因此，耕地占補平衡制度改革必須充分運用法治思維與法治方式，遵循良法善治的法治內涵，在人與自然和諧共生的良法理念基礎上，通過耕地治理體系法制化和治理能力法治化，實現(xiàn)耕地占補“三位一體”平衡目標。

1.實現(xiàn)科學立法。一是重塑立法理念和立法目的。堅持以生態(tài)文明和綠色發(fā)展理念引領耕地占補平衡制度立法，樹立耕地數(shù)量、質量保護并重的立法目的。通過推進“法律生態(tài)化”，將體現(xiàn)生態(tài)文明和綠色發(fā)展要求的思想觀念、價值取向融入法律，實現(xiàn)對已有法律的“綠化”，為實現(xiàn)耕地占補的“三位一體”平衡提供立法保障。二是更新立法指導思想，轉變部門法觀念。以生態(tài)系統(tǒng)一體化思想指導立法，保障立法實現(xiàn)“多規(guī)合一”“多規(guī)融合”，建立“一張藍圖干到底”的空間規(guī)劃制度體系。三是創(chuàng)新立法機制。積極探索推進耕地占補平衡制度實施過程中黨內法規(guī)與國家法律的銜接與協(xié)調；實行開門立法，充分體現(xiàn)民眾期待和訴求。四是健全推進耕地占補平衡制度實施的法律體系。具體而言，應將生態(tài)文明、綠色發(fā)展理念納入憲法，將耕地保護作為基本國策擺在突出位置，對耕地資源強調先保護、后利用。修改《土地管理法》，在《土地管理法》中確立“尊重自然、順應自然、保護自然”的生態(tài)文明理念；在第一條中增加“保護耕地的生態(tài)功能”表述，要求“耕地保護質量與數(shù)量并重”；制定《耕地質量保護法》，明確耕地質量界定標準、占補平衡要求、耕地質量規(guī)劃、監(jiān)控主體以及耕地污染的預防、懲治、追責機制等，使其成為耕地質量保護的主要法律依據(jù)；修訂耕地保護相關法律，如《環(huán)保法》《農(nóng)業(yè)法》等，使相關部門法在耕地保護上保持一致。

2.強化法治執(zhí)行力。執(zhí)行效果對制度的生命力、法治的權威性具有重要影響。推進耕地占補平衡制度法治改革，一是更新執(zhí)法理念和執(zhí)法思路，實現(xiàn)由“耕地管理”“單一式執(zhí)法”向“耕地治理”“整合式執(zhí)法”轉變，構建以實現(xiàn)“三位一體”平衡為導向的監(jiān)管統(tǒng)一、執(zhí)法嚴明、多方參與的耕地保護“共治”體系。二是優(yōu)化耕地占補平衡制度實施中的執(zhí)法權責分配。優(yōu)化國土部門、法院和地方政府在耕地占補平衡制度推進中的權責分配，賦予國土部門事前預防上的強制執(zhí)行權，并推進裁執(zhí)分離。通過整合相關部門職責權限，解決跨部門執(zhí)法合作問題，使相關部門在各自職責范圍內綜合考慮耕地占補中的數(shù)量、質量、生態(tài)平衡。三是整合制度實施中的執(zhí)法監(jiān)督資源和執(zhí)法監(jiān)督職能，提高耕地保護執(zhí)法監(jiān)督實效性。在執(zhí)法監(jiān)督上，耕地資源開發(fā)利用與耕地生態(tài)保護監(jiān)管分離，探索耕地生態(tài)資源實行大部門制統(tǒng)管，逐步實現(xiàn)執(zhí)法監(jiān)督資源整合及執(zhí)法監(jiān)督職能優(yōu)化。四是構建一體化執(zhí)法監(jiān)督網(wǎng)絡和監(jiān)管體系。在監(jiān)督網(wǎng)絡上，可借鑒國家生態(tài)環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法網(wǎng)絡構建思路，遵照國家監(jiān)察、地方監(jiān)管、部門負責的總體要求，構建政府分層分類行使執(zhí)法監(jiān)督權的耕地保護監(jiān)管執(zhí)法網(wǎng)絡；在監(jiān)管體系上，形成黨委統(tǒng)領、人大監(jiān)督、政府分管、國土監(jiān)管、部門聯(lián)動、公眾參與的協(xié)同推進局面，打造多層次、全方位、信息化的耕地資源保護監(jiān)管體系。五是完善執(zhí)法協(xié)作機制、執(zhí)法聯(lián)動機制。通過構建國土資源部門與環(huán)保、監(jiān)察、公檢法等多部門在占補平衡制度實施執(zhí)法上的協(xié)同聯(lián)動機制，打造上下聯(lián)動和部門互動的耕地保護合作執(zhí)法機制，形成查處合力。六是建立數(shù)據(jù)實時更新機制，以耕地資源“一張圖”為載體，實現(xiàn)國家、省、市、縣四級系統(tǒng)互聯(lián)互通，強化耕地占補平衡制度實施的全流程動態(tài)監(jiān)管。七是健全執(zhí)法決策機制和責任追究機制。為確保決策合理，將百姓參與、專家會診、風險評估、合法性論證、集體研判等確定為耕地占補過程中重大事項決策的必經(jīng)程序[15]。在耕地占補平衡制度實施的責任追究上強化生態(tài)優(yōu)先、平等追責、共同擔責理念；出臺耕地占補不平衡造成損害的追責辦法，明確責任性質、追責標準、程序和支撐體系，落實“黨政同責”“終身追責”等耕地保護新型追責制度；注重黨內問責與行政問責的銜接與協(xié)調，綜合運用黨規(guī)、法紀和制度追責，彰顯制度創(chuàng)新的疊加效應；加強對責任主體履職情況的監(jiān)督和考核，加強監(jiān)督負有領導之責的“關鍵少數(shù)”，對有令不行、有禁不止、弄虛作假、失察失責者，實施零容忍的問責懲戒制度。

3.提升司法公信力。公正司法乃法治生命線。通過公正司法，妥善審理耕地資源占補糾紛案件，充分發(fā)揮耕地占補平衡制度在固守耕地紅線和保障國家糧食安全方面的應有作用。在司法保障推進耕地占補平衡制度實施方面，一是更新司法理念，堅持司法上以生態(tài)文明和綠色發(fā)展理念為導向，根據(jù)耕地保護整體性、復合性特點，在尊重自然、保護環(huán)境基礎上合理利用耕地，積極拓展法院在審理耕地占補糾紛上的生態(tài)審判功能，充分發(fā)揮審判權能動性，明確司法審判的發(fā)現(xiàn)、確認、平衡和保障生態(tài)利益功能，實現(xiàn)權益保障與經(jīng)濟發(fā)展雙贏[16]。二是完善耕地占補糾紛訴訟機制，實現(xiàn)耕地占補糾紛處理專業(yè)化。設置適用于耕地占補糾紛的特別程序，建立耕地資源保護法庭，在案件審理上適用特別程序。構建耕地占補糾紛證據(jù)規(guī)則。三是完善替代性解決機制，實現(xiàn)耕地占補糾紛處理多元化。加強法院與其他國家機關、基層組織和群眾自治組織的溝通與協(xié)作，優(yōu)化耕地占補糾紛的仲裁和與訴訟對接機制，完善人民調解機制，完善征地爭議協(xié)調裁決機制。四是完善公益訴訟運行機制，發(fā)揮公益訴訟功能。擴大耕地保護公益訴訟提起主體范圍，允許基層社會組織、民辦非企業(yè)單位和公民個人提起有關耕地保護的公益訴訟。改革耕地保護公益訴訟費用制度，降低維權成本，多渠道籌集耕地保護公益訴訟費用，建立耕地保護公益訴訟法律援助專項基金。優(yōu)化案件管轄、舉證責任分配等耕地占補糾紛公益訴訟的具體運行規(guī)則。五是加大耕地占補糾紛案件的執(zhí)行力度。通過加強與耕地資源保護行政執(zhí)法機關的協(xié)調與配合，實現(xiàn)信息共享。通過合理運用限期履行、代為履行等方式，保障耕地生態(tài)能及時、全面恢復。通過耕地占補糾紛案件執(zhí)行回訪制度，督促相關責任主體全面履行生效裁判[17]。

4.增強全民法治意識。實現(xiàn)法治需社會公眾樹立法治意識，自覺學法、守法、用法，營造全社會濃厚的法治氛圍[18]。耕地占補平衡制度的法治化程度直接影響耕地資源保護成效。公民應成為推進耕地占補平衡制度法治化的促進者、支持者、參與者，自覺以法治思維踐行耕地占補平衡制度，這種基于法治考量的個體認知和社會共識，是守牢耕地紅線、推進耕地占補平衡法治化不可或缺的民意基礎與工作先導[19]。一是強化公眾參與耕地保護的價值理念，尊重農(nóng)民在耕地保護上的權利主體地位并增強其權利保護意識，讓農(nóng)民在耕地管理中充分行使知情權、表達權、參與權與監(jiān)督權，并為這些權利的實現(xiàn)提供法律保障[20]。二是建立健全公眾參與耕地資源保護機制。通過人民陪審員參與耕地占補糾紛案件的審理，重大耕地占補糾紛案件審理邀請人大代表、政協(xié)委員、普通公眾旁聽，復雜耕地占補糾紛案件聘請耕地資源領域專家擔任特邀調解員參與案件審理制度，暢通公眾參與渠道。依照國家法律規(guī)定，結合當?shù)貙嶋H制定地方規(guī)范性文件，建立便于公眾參與的制度機制，搭建公眾參與平臺。三是完善耕地資源信息公開機制，及時公開耕地質量、執(zhí)法監(jiān)管等情況，充分保障公眾知情權。四是利用各種形式媒體，加大依法推進耕地資源保護的宣傳教育，強化公眾耕地保護生態(tài)意識、憂患意識和責任意識，普及耕地資源知識、法律法規(guī)和理念，引導群眾依法保護耕地資源，積極參與法治推進耕地資源保護實踐。

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D912.6

A

1672-3805(2017)02-0058-06

2017-03-02

安徽高校省級人文社會科學研究重點項目“安徽省生態(tài)紅線制度實施的保障機制研究”（SK2017A0533）；銅陵學院校級科研項目“‘生態(tài)紅線’制度實施的一體化法治化路徑研究”（2016tlxy04）