特大城市存量用地空間轉(zhuǎn)型的難點(diǎn)與對(duì)策

劉保奎

城市建設(shè)用地的粗放低效利用與城市用地供給短缺在我國(guó)城市形成巨大反差，成為倒逼城市“存量空間轉(zhuǎn)向”的重要背景。最近一段時(shí)期，上海、深圳等特大城市非常重視優(yōu)化存量空間，出臺(tái)了如關(guān)于“工業(yè)用地二次開(kāi)發(fā)”等方面的文件，但在實(shí)踐中仍在專項(xiàng)規(guī)劃、用地分類、實(shí)施程序等方面存在諸多難點(diǎn)，需要通過(guò)進(jìn)一步深化改革，促進(jìn)空間供給方式的轉(zhuǎn)變，走出一條“內(nèi)涵集約”的特大城市存量轉(zhuǎn)型之路，支撐城市功能提升和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型，引領(lǐng)我國(guó)城市可持續(xù)發(fā)展。

一、我國(guó)特大城市正在進(jìn)行著被動(dòng)的“存量空間轉(zhuǎn)向”

改革開(kāi)放30多年以來(lái)，我國(guó)城市規(guī)模大幅擴(kuò)張，外延擴(kuò)張型特征較為明顯。伴隨著城市空間的快速蔓延，近幾年來(lái)上海、廣州、深圳、杭州等一批特大城市已顯現(xiàn)出發(fā)展空間緊促、土地資源嚴(yán)重短缺等突出問(wèn)題。如2012年上海、深圳、天津的開(kāi)發(fā)強(qiáng)度分別達(dá)到35%、44%和31%，遠(yuǎn)高于倫敦的23.7%、巴黎的21%，已經(jīng)接近城市的空間開(kāi)發(fā)極限。不少特大城市土地利用總體規(guī)劃2020年控制指標(biāo)剩余僅夠用1-2年，部分城市已經(jīng)突破2020年控制指標(biāo)，基本農(nóng)田保護(hù)任務(wù)也呈現(xiàn)出倒掛現(xiàn)象，城市增量擴(kuò)張潛力已非常有限。

與此同時(shí)，用地不集約、結(jié)構(gòu)不合理嚴(yán)重制約了我國(guó)城市競(jìng)爭(zhēng)力的提升。2012年，我國(guó)城市人均建設(shè)用地約130平方米，遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于發(fā)達(dá)國(guó)家人均82.4平方米和發(fā)展中國(guó)家人均83.3平方米的水平，用地的集約化水平明顯偏低。從結(jié)構(gòu)上看，我國(guó)城市工業(yè)用地占比偏高，普遍達(dá)到了40%-50%，北京、上海、廣州分別為22.0%、24.4%、24.1%，是紐約（3.6%）、倫敦（5.2%）、東京（3.1%）的4-6倍。地方政府追求工業(yè)稅收收入，以成本價(jià)大量供應(yīng)工業(yè)用地，擠占了居住用地、公共設(shè)施和生態(tài)空間，導(dǎo)致我國(guó)城市居住、商業(yè)用地價(jià)格偏高，城市人居環(huán)境較差等問(wèn)題，制約了城市競(jìng)爭(zhēng)力。

我國(guó)城市建設(shè)用地的粗放低效與城市土地資源的短缺形成較大的現(xiàn)實(shí)反差。建設(shè)用地總量的“天花板”和耕地保護(hù)的“硬約束”倒逼我國(guó)特大城市不得不依靠存量空間提質(zhì)增效來(lái)滿足用地需求。在深圳，2014年計(jì)劃供地1750公頃，存量土地占到68.5%；在上海，未來(lái)7年將有超過(guò)300平方公里工業(yè)用地被減量、復(fù)墾或轉(zhuǎn)型，優(yōu)化用地結(jié)構(gòu)正在成為資源緊缺條件下我國(guó)城市可持續(xù)發(fā)展的主要方式。隨著城市規(guī)模的不斷擴(kuò)張，我國(guó)將有越來(lái)越多的城市面臨土地資源短缺的瓶頸，我國(guó)城市發(fā)展正由空間外延擴(kuò)張型邁入以存量開(kāi)發(fā)為主的“內(nèi)涵增長(zhǎng)”新階段。

二、特大城市存量用地空間轉(zhuǎn)型具有深層次的邏輯理性

在當(dāng)前我國(guó)特大城市普遍進(jìn)入后工業(yè)化社會(huì)，城市經(jīng)濟(jì)活動(dòng)和生產(chǎn)組織方式發(fā)生深刻轉(zhuǎn)變，促進(jìn)存量用地空間轉(zhuǎn)型，推動(dòng)特大城市進(jìn)入“內(nèi)涵增長(zhǎng)”新階段，無(wú)疑具有緊迫的現(xiàn)實(shí)意義和深層的邏輯理性。

一是有利于緩解城市的土地資源短缺瓶頸。上海、深圳等特大城市已面臨無(wú)地可用的局面，嚴(yán)重制約了城市的可持續(xù)發(fā)展，破解土地資源短缺瓶頸已成為這些城市的關(guān)鍵所在。借鑒上海的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，以規(guī)劃建設(shè)用地的“負(fù)增長(zhǎng)”為發(fā)展目標(biāo)，以總量鎖定、增量遞減、存量?jī)?yōu)化為路徑，調(diào)整城市用地結(jié)構(gòu)，提升土地節(jié)約集約利用水平，有利于突破城市土地資源短缺瓶頸，促進(jìn)城市集約轉(zhuǎn)型發(fā)展。

二是有利于優(yōu)化城市空間結(jié)構(gòu)，全面提升城市環(huán)境質(zhì)量?！秶?guó)家新型城鎮(zhèn)化（2014-2020）》指出，優(yōu)化城市內(nèi)部空間結(jié)構(gòu)，促進(jìn)城市緊湊發(fā)展，提高國(guó)土空間利用效率。促進(jìn)特大城市持續(xù)有機(jī)推進(jìn)城市更新，調(diào)整用地結(jié)構(gòu)，有利于以城市空間結(jié)構(gòu)的優(yōu)化增加城市的生活空間和生態(tài)空間，優(yōu)化城市生態(tài)環(huán)境，大力提升城市發(fā)展能級(jí)和發(fā)展活力。

三是有利于順應(yīng)新業(yè)態(tài)、新商業(yè)模式的復(fù)合特性要求，加強(qiáng)城市土地利用管理方式創(chuàng)新。當(dāng)前我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式正從規(guī)模速度型粗放增長(zhǎng)向質(zhì)量效益型集約增長(zhǎng)轉(zhuǎn)變，以“互聯(lián)網(wǎng)+”“工業(yè)4.0”“智能制造”“O2O”為代表的新技術(shù)、新業(yè)態(tài)、新商業(yè)模式大量涌現(xiàn)，研制復(fù)合、工商復(fù)合特征日趨顯著，跨行業(yè)、跨部門的協(xié)作不斷強(qiáng)化，這使我國(guó)在上世紀(jì)90年代末至本世紀(jì)初建立起來(lái)的以開(kāi)發(fā)區(qū)為主要形態(tài)、以二三產(chǎn)業(yè)為主要?jiǎng)澐值挠玫毓芾砟Ｊ诫y以適應(yīng)現(xiàn)階段發(fā)展要求。支持上海等特大城市創(chuàng)新土地利用管理模式，試行用地性質(zhì)的兼容與轉(zhuǎn)換機(jī)制，調(diào)整用地結(jié)構(gòu)，有利于從“優(yōu)化存量”來(lái)尋找突破，協(xié)調(diào)推進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整與用地結(jié)構(gòu)的調(diào)整。

四是有利于轉(zhuǎn)變城市建設(shè)用地粗放低效發(fā)展方式，走出一條集約高效的城市發(fā)展新模式。上海、深圳等特大城市規(guī)劃建設(shè)水平較高，業(yè)態(tài)豐富多樣，創(chuàng)新土地利用管理模式，探索土地節(jié)約集約開(kāi)發(fā)方式具有典型性。依托北京、上海等特大城市，開(kāi)展先行先試，探索集約高效的城市發(fā)展模式，為數(shù)量眾多的二三四線城市提供可借鑒的經(jīng)驗(yàn)，是我國(guó)轉(zhuǎn)變城市建設(shè)用地粗放低效發(fā)展方式的客觀需要。

三、特大城市存量用地空間轉(zhuǎn)型亟待破解三大難題

上海等特大城市在調(diào)整城市用地結(jié)構(gòu)、推進(jìn)城市更新等方面進(jìn)行了積極探索，上海和深圳分別出臺(tái)了城市更新（實(shí)施）辦法，廣州出臺(tái)了《“三舊”改造規(guī)劃》并成立了城市更新局，北京在城市總體規(guī)劃修改中也突出了“減量”“存量”理念。這些探索使用地供需矛盾有所緩解，如廣東省通過(guò)三舊改造節(jié)約土地100萬(wàn)畝，相當(dāng)于4年的新增用地指標(biāo)，但還面臨一些制度障礙。

一是缺少專項(xiàng)規(guī)劃的統(tǒng)籌指導(dǎo)。用地結(jié)構(gòu)調(diào)整是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，涉及土地、城建、交通、環(huán)境等多方面銜接和變更，往往牽一發(fā)而動(dòng)全身，而我國(guó)現(xiàn)行規(guī)劃制度是基于增量用地管理而建立的，對(duì)存量土地的規(guī)劃管理滯后，多數(shù)城市目前還沒(méi)有編制城市用地結(jié)構(gòu)優(yōu)化相關(guān)專項(xiàng)規(guī)劃，這類規(guī)劃編制的理論方法、技術(shù)手段、管理體系還不健全，迫切需要加強(qiáng)規(guī)劃制度的探索創(chuàng)新。

二是缺少與時(shí)俱進(jìn)的用地分類。用地混合是后工業(yè)化城市用地結(jié)構(gòu)變動(dòng)的重要趨勢(shì)，隨著我國(guó)產(chǎn)業(yè)形態(tài)演進(jìn)，既有單一功能的用地分類體系難以適應(yīng)現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)發(fā)展要求，許多前景較好的新業(yè)態(tài)在現(xiàn)行用地分類體系中找不到對(duì)應(yīng)的用地類型、達(dá)不到相應(yīng)的用地門檻、得不到相關(guān)的用地支持，制約了產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)。迫切需要加快城市土地管理制度改革，與時(shí)俱進(jìn)，形成與經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型和產(chǎn)業(yè)升級(jí)相適應(yīng)的分類體系。

三是缺少規(guī)范暢通的程序保障。存量用地中土地和房屋產(chǎn)權(quán)復(fù)雜、不同利益主體相互交織，歷史遺留問(wèn)題較多，存在違法用地、違法建筑等問(wèn)題。目前，各地在推進(jìn)存量用地調(diào)整過(guò)程中，基本上是一事一議、一事一策，缺少國(guó)家政策的必要指導(dǎo)。從有關(guān)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)看，存量用地調(diào)整均需要政府主導(dǎo)進(jìn)行統(tǒng)籌、協(xié)調(diào)和規(guī)范，需要國(guó)家層面圍繞報(bào)批、運(yùn)作、考核、評(píng)價(jià)等，制定一套組合配套的政策和規(guī)范。

四、推進(jìn)特大城市挖掘存量空間、調(diào)整城市用地結(jié)構(gòu)的對(duì)策建議

解決以上問(wèn)題，需要按照有機(jī)更新、局部再生的理念，堅(jiān)持積極實(shí)踐和穩(wěn)妥推進(jìn)相結(jié)合，發(fā)揮規(guī)劃引領(lǐng)作用，挖掘城市存量空間潛力，優(yōu)化用地結(jié)構(gòu)，支撐城市功能提升和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型。

一是以“多規(guī)合一”為基礎(chǔ)，加強(qiáng)部門協(xié)調(diào)和規(guī)劃引導(dǎo)。將特大城市建成區(qū)全部納入“多規(guī)合一”試點(diǎn)，率先實(shí)現(xiàn)一本規(guī)劃、一張藍(lán)圖，在劃定城市開(kāi)發(fā)邊界、永久基本農(nóng)田、生態(tài)保護(hù)紅線的基礎(chǔ)上，推進(jìn)城市建設(shè)用地總量“零增長(zhǎng)”“負(fù)增長(zhǎng)”，以優(yōu)化城市開(kāi)發(fā)邊界內(nèi)用地功能結(jié)構(gòu)為重點(diǎn)，逐步降低工業(yè)用地規(guī)模，提高住宅等生活用地比重，優(yōu)先保障公共設(shè)施和公共開(kāi)放空間等公共要素落地，推進(jìn)低效建設(shè)用地再開(kāi)發(fā)，擴(kuò)大生態(tài)用地，加強(qiáng)綠地、林地、濕地建設(shè)，改善人居環(huán)境，增強(qiáng)城市吸引力。

二是以存量空間為重點(diǎn)，編制城市用地結(jié)構(gòu)優(yōu)化調(diào)整規(guī)劃。針對(duì)我國(guó)很多城市舊城區(qū)、舊廠區(qū)、開(kāi)發(fā)區(qū)、城中村空間格局差、用地效率低、人居環(huán)境不適宜等問(wèn)題，應(yīng)按照新型城鎮(zhèn)化要求，以優(yōu)化城市用地結(jié)構(gòu)為主線，加快引導(dǎo)城市發(fā)展從增量擴(kuò)張向內(nèi)涵提升轉(zhuǎn)變，編制存量空間優(yōu)化調(diào)整的專項(xiàng)規(guī)劃，指導(dǎo)城市更新、開(kāi)發(fā)區(qū)功能轉(zhuǎn)型、三舊改造、工業(yè)用地二次開(kāi)發(fā)等，明確未來(lái)一段時(shí)期城市用地調(diào)整規(guī)模、方向、布局和時(shí)序安排，制定城市中心區(qū)、重點(diǎn)發(fā)展地區(qū)、軌道站點(diǎn)周邊、景觀門戶地區(qū)的低效用地功能調(diào)整方案，加大空閑和閑置用地處置力度，推進(jìn)舊城區(qū)整治與復(fù)興，疏解過(guò)重的人口和功能負(fù)擔(dān)，淘汰低端功能，注入新的活力。

三是以試點(diǎn)形式，支持部分城市先行開(kāi)展土地利用總體規(guī)劃修編工作。鑒于許多省份和城市2020年的用地指標(biāo)已經(jīng)用完，未來(lái)不僅面臨無(wú)地可用，也面臨著無(wú)規(guī)可依的狀況，現(xiàn)行土地利用總體規(guī)劃失去了指導(dǎo)意義。而正常情況下，新一輪土地利用總體規(guī)劃要到2018年前后才能啟動(dòng)修編工作，為避免期間規(guī)劃失效缺位，彌合規(guī)劃與實(shí)際的脫節(jié)，建議在用地供需矛盾突出的特大城市，先期開(kāi)展土地利用總體規(guī)劃修編試點(diǎn)，立足兩個(gè)“最嚴(yán)格”，創(chuàng)新規(guī)劃編制理念和技術(shù)轉(zhuǎn)型，突出土地利用結(jié)構(gòu)管制目標(biāo)，探索優(yōu)化結(jié)構(gòu)和提高效率的機(jī)制，為新一輪規(guī)劃編制工作積累經(jīng)驗(yàn)。

四是圍繞供給側(cè)和需求側(cè)雙向創(chuàng)新，構(gòu)建用地結(jié)構(gòu)優(yōu)化的政策組合體系。在供給側(cè)，通過(guò)開(kāi)展試點(diǎn)，構(gòu)建開(kāi)發(fā)區(qū)功能轉(zhuǎn)型、城市更新、三舊改造等不同類型存量用地結(jié)構(gòu)優(yōu)化的制度通道，在識(shí)別認(rèn)定程序、功能調(diào)整方向、運(yùn)作程序模式、利益分配共享等方面加強(qiáng)政策創(chuàng)新，健全用地性質(zhì)、空間高度、建筑面積調(diào)整的前置條件，完善容積率獎(jiǎng)勵(lì)、轉(zhuǎn)移等規(guī)劃政策，實(shí)施存量用地全生命周期管理，完善低效用地淘汰退出機(jī)制，根據(jù)產(chǎn)業(yè)、企業(yè)生命周期，完善工業(yè)用地年租制和彈性出讓制。在需求側(cè)，以創(chuàng)新用地分類體系為重點(diǎn)，允許用地性質(zhì)兼容，健全農(nóng)用地混合利用機(jī)制，適應(yīng)新型農(nóng)業(yè)和都市農(nóng)業(yè)對(duì)耕林復(fù)合、耕園復(fù)合、林水復(fù)合等政策需求；健全建設(shè)用地的混合利用機(jī)制，滿足商住混合、工商混合、2.5產(chǎn)業(yè)用地等多種用地需求；健全生態(tài)用地的混合利用機(jī)制，規(guī)范生態(tài)空間開(kāi)發(fā)活動(dòng)，等等。

李求軍/責(zé)任編輯