論立案登記制實(shí)施中的問題與完善

摘 要 2015年5月1日，《最高人民法院關(guān)于人民法院登記立案若干問題的規(guī)定》正式實(shí)施，變立案審查制為立案登記制，終于解決了人民群眾怨聲載道的“立案難”的問題。然而，立案登記制的推行也需要改革并完善與之相配套的機(jī)制。本文將通過對(duì)立案登記制背景的介紹，現(xiàn)狀的剖析，明確現(xiàn)存的主要問題，如收案暴增、人員流失，而導(dǎo)致的案件堆積；不當(dāng)訴訟增加，而導(dǎo)致的司法資源的浪費(fèi)等。本文還將有針對(duì)性地提出完善立案登記制的建議，如建立多元調(diào)解機(jī)制，從司法、立法角度規(guī)制不當(dāng)訴訟等。希望本文的探究可以引起專家、學(xué)者的關(guān)注。

關(guān)鍵詞 立案登記制 收案暴增 不當(dāng)訴訟 多元調(diào)解機(jī)制

作者簡介：張?jiān)＜?，北京交通大學(xué)法學(xué)院本科生。

中圖分類號(hào)：D925 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.02.145

立案制度，作為龐大司法體系的第一環(huán)，是人民群眾能否順利進(jìn)入司法渠道以主張并維護(hù)權(quán)利的關(guān)鍵。 2015年5月1日，《最高人民法院關(guān)于人民法院登記立案若干問題的規(guī)定》正式實(shí)施，變立案審查制為立案登記制，僅兩字之差，帶來的影響卻是巨大的。體現(xiàn)了人民法院在立案程序上，已經(jīng)從職權(quán)模式轉(zhuǎn)向訴權(quán)保障模式，標(biāo)志著人民法院對(duì)起訴進(jìn)行嚴(yán)格審查，進(jìn)而實(shí)行選擇性司法的終結(jié)， 同時(shí)體現(xiàn)了我國為人民群眾廣開訴訟之門的司法體制。立案登記制實(shí)施不到兩年的時(shí)間里，收到了明顯的成效和良好的社會(huì)反響。但是，由于配套機(jī)制的欠缺，隨之而來的收案暴增、案件久拖不結(jié)、不當(dāng)訴訟的增多，成為亟待解決的問題。筆者將運(yùn)用北京市法院的各種數(shù)據(jù)分析和在北京市C區(qū)法院的實(shí)地調(diào)查，分析問題的產(chǎn)生的原因及后果，同時(shí)將提出相應(yīng)的解決措施。

一、立案登記制的改革背景及過程

（一）從立案審查制到立案登記制的轉(zhuǎn)變

1.立案審查制與立案登記制的概念

立案審查制是指，當(dāng)事人向人民法院提起訴訟時(shí)，法院對(duì)訴訟要件進(jìn)行實(shí)質(zhì)審查后，決定是否受理。其審查內(nèi)容主要包括主體資格、法律關(guān)系、訴訟請(qǐng)求以及管轄權(quán)等。立案登記制是指，法院對(duì)當(dāng)事人的起訴不進(jìn)行實(shí)質(zhì)審查，僅僅對(duì)形式要件進(jìn)行核對(duì)。除了《最高人民法院關(guān)于人民法院登記立案若干問題的規(guī)定》第十條規(guī)定的六種不予登記立案的情形外， 當(dāng)事人提交的訴狀一律接收，并出具書面憑證。起訴狀和相關(guān)證據(jù)材料符合訴訟法規(guī)定條件的，當(dāng)場登記立案。

2.立案審查制與立案登記制的區(qū)別

（1）訴訟的開起點(diǎn)不同。將立案審查制的“先收費(fèi)后立案”模式，改變?yōu)榱傅怯浿频摹跋攘负蠼毁M(fèi)”模式。

（2）對(duì)立案材料的要求不同。立案審查制，各人民法院，對(duì)立案的審查尺度，標(biāo)準(zhǔn)不一。除要求當(dāng)事人提供起訴書以外，還必須提供證明雙方存在法律關(guān)系以及訴訟請(qǐng)求所依據(jù)的證據(jù)材料，有些法院，甚至對(duì)起訴進(jìn)行實(shí)質(zhì)性審查；立案登記制，當(dāng)事人只要提供符合形式要件的訴狀，法院應(yīng)當(dāng)一律接收。

（3）對(duì)訴權(quán)的保障不同。立案審查制，當(dāng)事人訴權(quán)的保障，以法院是否接收訴狀并予立案為前提，有些法院采取“三不”原則，即“不收材料、不予答復(fù)、不出具法律文書”，這種做法阻礙了當(dāng)事人對(duì)訴權(quán)的行使；立案登記制，法院一律接收訴狀，對(duì)立案材料不齊全的，需發(fā)放一次性補(bǔ)正告知書，明確告知當(dāng)事人需補(bǔ)正的內(nèi)容，拒絕補(bǔ)正或經(jīng)補(bǔ)正仍然不符合立案要求的，法院必須出具書面裁定不予受理或不予立案，嚴(yán)禁“不立不裁”的“土政策”，做到“有案必收，有訴必理”，保障當(dāng)事人無障礙行使訴權(quán)。

（4）對(duì)法院立案的工作要求不同。立案審查制，法院工作存在不收訴狀或接收訴狀后不出具書面憑證，超出法律規(guī)定的審查期限不予答復(fù)等現(xiàn)象；立案登記制，要求法院對(duì)當(dāng)事人提交的訴狀一律接收，并出具書面憑證。對(duì)立案材料不齊全的，需發(fā)放一次性補(bǔ)正告知書，明確告知當(dāng)事人需補(bǔ)正的內(nèi)容，不符合立案要求的，法院必須出具不予受理或不予立案的裁定書，人民法院在法定期間內(nèi)不能判定起訴、自訴是否符合法律規(guī)定的，應(yīng)當(dāng)先行立案。

（二）立案制度改革的必要性

“立案”是訴訟維權(quán)的源頭和門檻，是啟動(dòng)審判活動(dòng)的前置程序。而“立案難”是近年來廣大人民群眾普遍反映的維權(quán)障礙，被法院“拒之門外”困擾著當(dāng)事人無法進(jìn)入訴訟程序，而立案環(huán)節(jié)審查過于嚴(yán)格、缺乏訴訟引導(dǎo)、從程序?qū)彶樽儗?shí)體審查、案件不立不裁等諸多做法，嚴(yán)重?fù)p害了當(dāng)事人的訴訟權(quán)利，引發(fā)當(dāng)事人對(duì)法院工作的強(qiáng)烈不滿，百姓甚至怨聲載道，影響了司法公正和司法公信。給法院帶來不良形象的同時(shí)也不利于社會(huì)的穩(wěn)定。

（三）立案登記制改革的過程

早在2007年，民事訴訟法學(xué)泰斗、中國人民大學(xué)教授江偉，在民事訴訟法修訂專家建議稿中，就提出了保護(hù)當(dāng)事人訴權(quán)的主張。

2014年10月28日，《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》中，改革法院的案件受理制度成為其一大亮點(diǎn)，明確提出：“健全公民權(quán)利救濟(jì)渠道和方式”，“改革法院案件受理制度，變立案審查制為立案登記制，對(duì)人民法院依法應(yīng)該受理的案件，做到有案必立、有訴必理，保障當(dāng)事人訴權(quán)”。

2015年4月1日，中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第十一次會(huì)議通過了《關(guān)于人民法院推行立案登記制改革的意見》，習(xí)近平總書記在會(huì)上做了重要講話，指出，立案登記制改革要更加貼近人民群眾，是司法規(guī)律的體現(xiàn)，是司法為民的重要措施，對(duì)立案登記制的重要意義和改革方向作出了重要指示。

2015年5月1日，《最高人民法院關(guān)于人民法院登記立案若干問題的規(guī)定》正式實(shí)施。

二、立案登記制的現(xiàn)狀

（一）現(xiàn)行法律規(guī)定和法院實(shí)施情況

登記立案針對(duì)的是初始案件，包括民事起訴、行政起訴、刑事自訴、強(qiáng)制執(zhí)行和國家賠償申請(qǐng)。對(duì)上訴、申請(qǐng)?jiān)賹彙⑸暝V等，法律另有規(guī)定，不適用登記立案的規(guī)定。

現(xiàn)行的立案登記不是指對(duì)立案不審查，而是變實(shí)質(zhì)審查為形式審查，減少了審查內(nèi)容，縮小了審查范圍，只要當(dāng)事人身份明確、起訴狀的形式和內(nèi)容符合要求、主管和管轄沒問題，基本法律關(guān)系具備，不存在明顯不符合起訴條件的情況，即應(yīng)予立案。但《最高人民法院關(guān)于人民法院登記立案若干問題的規(guī)定》，是依據(jù)《中華人民共和國民事訴訟法》、《中華人民共和國行政訴訟法》、《中華人民共和國刑事訴訟法》等法律制定，因此仍受限于法律規(guī)定的立案條件，以前所謂的“立案審查制”，實(shí)際上并沒有法律規(guī)定在立案階段要對(duì)實(shí)體進(jìn)行審查，往往是法院為了減少審判工作壓力和防止濫訴、纏訴或明顯無理訴訟的行為，在立案階段采取嚴(yán)格審查，攔擋訴訟，甚至可以說是“審判前置”以減少收案量的不當(dāng)措施。而現(xiàn)行的“立案登記”，也并非“來者不拒”，而是指“不拒收材料”、“不拒答復(fù)”、“不拒釋明”、“不拒出裁定”，因此，與其說是立案制度的改革，不如說是對(duì)法律有關(guān)條款的司法解釋，或者說是糾正并統(tǒng)一各法院內(nèi)定的、不同要求、不同標(biāo)準(zhǔn)、不同尺度、不規(guī)范卻已成習(xí)慣性的工作方式，實(shí)指是嚴(yán)禁法院主觀臆斷的增設(shè)門檻，限制立案。

據(jù)筆者了解，立案登記制后，人民法院采取了訴前調(diào)查取證、訴前調(diào)解、設(shè)置律師咨詢窗口等多種行之有效的便民舉措，從不同角度、不同方面盡可能的保障當(dāng)事人的訴權(quán)，收到良好的社會(huì)效果。

（二）立案登記制的成效以及社會(huì)反響

1.從收案數(shù)據(jù)分析成效

立案登記制實(shí)施一年以來，無論是從收案數(shù)量，還是對(duì)立案難的投訴率統(tǒng)計(jì)來看，都充分說明其產(chǎn)生了十分積極的社會(huì)效果。以北京法院為例，自2015年5月1日實(shí)施立案登記制以來，各類型案件呈明顯上漲趨勢，2015年5月同比2014年5月，民事訴訟一審、行政訴訟一審收案數(shù)分別上漲52.5%、78.5%，2015年同比2014年刑事自訴一審收案數(shù)更是上漲339.2%。

2.從社會(huì)調(diào)查中分析社會(huì)反響

筆者為了深入了解立案登記制的社會(huì)反響，進(jìn)行了兩個(gè)階段的調(diào)查，第一階段是親入北京市C區(qū)法院對(duì)立案當(dāng)事人以及訴訟代理人進(jìn)行的自填式問卷的典型調(diào)查；第二階段是對(duì)民眾進(jìn)行網(wǎng)絡(luò)訪問式問卷的抽樣調(diào)查。絕大多數(shù)被調(diào)查者對(duì)立案登記制持絕對(duì)肯定的態(tài)度，認(rèn)為更多的糾紛在改革情形下都可以進(jìn)入司法程序，立案方便、快捷、無障礙、更規(guī)范，有效化解了當(dāng)事人的積怨，保障公民訴權(quán)。

（三）立案制度改革涌現(xiàn)的問題

經(jīng)過對(duì)立案登記制實(shí)施后相關(guān)數(shù)據(jù)和內(nèi)部資料廣泛的搜集和咨詢，以及在北京市C區(qū)法院立案庭為期一個(gè)月的實(shí)習(xí)體驗(yàn)，筆者也發(fā)現(xiàn)了一些立案登記制推行中亟待解決的問題。

1.收案暴增、審判法官流失，導(dǎo)致案件的堆積

通過各類一審案件收案的統(tǒng)計(jì)，北京全市法院2012年民商事案件收案總數(shù)為243171件，2016年上漲至為397463件，僅僅4年內(nèi)，案件上漲154292件，增長率達(dá)到63.5%；2012年行政事案件收案總數(shù)為5697件，2016年上漲至為19641件，4年內(nèi)，案件上漲13944件，增長率達(dá)到244.8%；2012年刑事自訴案件收案總數(shù)為54件，2016年上漲至243為件，4年內(nèi)，案件上漲189件，增長率達(dá)到350.0%。

在北京市收案量首屈一指的北京市C區(qū)法院，2012年民商事案件收案總數(shù)為41467年，2016年上漲至為73377件，僅僅4年內(nèi)，案件上漲31910件，增長率達(dá)到77.0%；2012年行政事案件收案總數(shù)為197件，2016年上漲至為744件，4年內(nèi)，案件上漲547件，增長率達(dá)到277.7%；2012年刑事案件收案總數(shù)為3件，2016年上漲至為35件，4年內(nèi)，案件上漲32件，增長率達(dá)到1066.7%。

以上的數(shù)據(jù)充分說明了自2015年5月1日實(shí)施立案登記制以來，各類型案件的明顯增長。然而，其中，2016年第四季度，也就是10月至12月立案數(shù)量相較前幾個(gè)月未增反降的數(shù)據(jù)實(shí)則并不客觀。其原因是，法院為了增加年底結(jié)案率，立案法官會(huì)視情況將一些案件直接錄入調(diào)解系統(tǒng)，采取收案不立案號(hào)的方式，以減少立案系統(tǒng)內(nèi)的案件數(shù)。僅C區(qū)法院10月至12月立案時(shí)直接錄入調(diào)解系統(tǒng)的民商事案件就有10000件左右。

隨收案量顯著上升而來的便是審判工作壓力的劇增，以北京市C區(qū)法院民商事審判庭為例，從2013年與2014年法官人均結(jié)案數(shù)基本持平，到2015年實(shí)施立案登記制后的急劇上升，而2016年與2013年相較，人均結(jié)案數(shù)更已有翻倍增長，一線法官已經(jīng)面臨巨大的工作負(fù)擔(dān)與心理壓力。由于重負(fù)與收入的失衡，C區(qū)法院每年平均每個(gè)庭室都會(huì)有5名左右的審判法官辭職，無疑使原本就存在的“案多人少”問題變得愈加嚴(yán)重。

面對(duì)龐雜的訴訟，法官為了盡快結(jié)案，只能選擇性縮減程序，諸如民事訴訟法中規(guī)定的庭前會(huì)議，應(yīng)當(dāng)在會(huì)議中進(jìn)行的證據(jù)交換、歸納爭議焦點(diǎn)等有利于保障訴權(quán)的審理準(zhǔn)備工作一再被壓縮。而這樣的做法在一定程度上不符合司法的“程序正義”。

同時(shí)，面對(duì)“案多人少”的狀況，分配給每個(gè)案件的司法資源相應(yīng)減少，法官不得已要壓縮審閱案件材料和準(zhǔn)備開庭前期工作的時(shí)間，再加之各方壓力，如果法官漏掉案情重要的細(xì)節(jié)，或者是適用法律錯(cuò)誤，導(dǎo)致審判質(zhì)量的下降，那么，立案登記制保障訴權(quán)的目的，將反而無法得以實(shí)現(xiàn)，且有礙于司法“實(shí)體正義”的達(dá)成。

并且，由于案件的堆積，本可以簡易程序?qū)徖淼陌讣驗(yàn)楦緹o法在三個(gè)月審限內(nèi)審結(jié)只能轉(zhuǎn)為普通程序，這樣不僅無法發(fā)揮簡易程序的優(yōu)勢，且因?yàn)楹献h庭的組成又占據(jù)了法官的工作時(shí)間，而“合而不議”的現(xiàn)實(shí)情況，有損裁判結(jié)果的公平與公正。甚至，有法官會(huì)為了可觀的年底結(jié)案率，建議已經(jīng)立案的當(dāng)事人先撤訴，來年重新立案，并承諾優(yōu)先審理，這樣的做法不僅會(huì)造成重復(fù)立案、惡性循環(huán)，而且對(duì)社會(huì)、對(duì)法院都會(huì)造成不良的影響。

另外，收案量的增加必然導(dǎo)致執(zhí)行案件量的增加，造成無法避免的執(zhí)行拖延，使得原來立案無門的當(dāng)事人，如今變成“進(jìn)門容易，出門難”，終極權(quán)益難以實(shí)現(xiàn)，這無疑會(huì)使立案登記制的效果大打折扣，導(dǎo)致當(dāng)事人訴訟成本增加的同時(shí)，也會(huì)引發(fā)當(dāng)事人的不滿，甚至導(dǎo)致其對(duì)司法、對(duì)訴訟的失信，轉(zhuǎn)而尋找暴力等其他不理智、不合法的解決方式，這樣的后果就完全違背了立案登記制的立法精神和立法目的。

面對(duì)訴訟量的激增，很多基層法院為集中解決增幅最為顯著的，基礎(chǔ)法律關(guān)系和責(zé)任劃分明確，只在給付金額和期限方面存在爭議的機(jī)動(dòng)車交通事故責(zé)任糾紛、民間借貸、物業(yè)服務(wù)合同、供熱力合同四大類民事案件，成立了速裁審判庭，以C區(qū)法院為例，2017年速裁庭由12名法官組成，每年大約要審理20000余件上述案件，則法官人均年結(jié)案量將達(dá)到1700件左右，這個(gè)數(shù)字對(duì)于法官來說無疑是超負(fù)荷的天文數(shù)字。如果不建立有效機(jī)制幫助化解“案多人少”的矛盾，這將是不可能完成的任務(wù)。

案件量的急增與我國缺乏替代性的多元解決糾紛機(jī)制密切相關(guān)。雖然我國早已有人民調(diào)解委員會(huì)等民間組織，但百姓缺乏對(duì)其認(rèn)知度和信任度，并且，該類機(jī)構(gòu)缺乏權(quán)威性和強(qiáng)制性，因此，能夠替代訴訟解決糾紛的機(jī)制尚未真正發(fā)揮其應(yīng)有功效。

因此，應(yīng)對(duì)“案多人少”的問題，建立切實(shí)可行的解決機(jī)制已經(jīng)勢在必行、迫在眉睫。

2.不當(dāng)訴訟增加，導(dǎo)致浪費(fèi)司法資源，擾亂司法秩序

經(jīng)過在北京市C區(qū)法院立案庭的實(shí)習(xí)，筆者感受到立案登記制實(shí)施后，出現(xiàn)了一些不當(dāng)訴訟，浪費(fèi)司法資源同時(shí)，不利于司法秩序的維持。

首先，筆者發(fā)現(xiàn)，有當(dāng)事人到法院提交訴狀，案由、訴訟請(qǐng)求與事實(shí)、理由明顯不符，例如，當(dāng)事人持欠條以民間借貸為案由起訴，所依據(jù)的事實(shí)與理由卻是因買賣或侵權(quán)產(chǎn)生的基礎(chǔ)法律關(guān)系。當(dāng)立案法官向其釋明時(shí)，當(dāng)事人卻對(duì)法官說“你只管給我登個(gè)記，別的你甭管”。

其次，立案登記制實(shí)施后，更出現(xiàn)了當(dāng)事人因立案標(biāo)準(zhǔn)的放寬而進(jìn)行濫訴，所謂濫訴就是濫用訴權(quán)，雖然法律上沒有明確的定義，但通常其主要表現(xiàn)形式為就同一事實(shí)進(jìn)行“分解式”、“分段式”、“分頭式”訴訟， 如任意錯(cuò)列被告或者第三人以及捏造事實(shí)的虛假訴訟；為規(guī)避一事不再理，多次變更訴訟請(qǐng)求，反復(fù)起訴的惡意訴訟。立案制度改革的目的是保護(hù)當(dāng)事人的合法訴權(quán)，而不是不加以規(guī)制地放縱當(dāng)事人肆意、甚至惡意的使用訴權(quán)。

再次，通過詢問立案法官，筆者了解到，立案登記制實(shí)施后也出現(xiàn)一些無稽訴訟，諸如起訴趙薇在電視劇里瞪眼要求賠償、林妙可對(duì)微博不回復(fù)構(gòu)成侵權(quán)、郵寄到電視臺(tái)的素材未予報(bào)道索賠郵寄費(fèi)、某某將自己與電影電視劇人物對(duì)號(hào)入座后狀告侵犯其人格權(quán)等奇葩案件。

雖然在立案登記制的體制下，根據(jù)民事訴訟法和《最高人民法院關(guān)于人民法院立案登記制若干問題的規(guī)定》，這些起訴可以被立案，然而，案經(jīng)審理，當(dāng)事人如仍堅(jiān)持己見，結(jié)果只能被駁回。而對(duì)于該類案件，審判人員也必須經(jīng)過送達(dá)、審查等一系列的工作，在浪費(fèi)司法資源的同時(shí)，也侵犯了對(duì)方當(dāng)事人合法權(quán)益。

筆者還發(fā)現(xiàn)，更有當(dāng)事人，不帶任何起訴材料到法院立案，只稱“我要立案，要求登記”，甚至有當(dāng)事人在法院門口就問安檢人員“告狀在哪登記”。這樣的情況影響了立案法官的工作效率，更導(dǎo)致了司法秩序的混亂。

出現(xiàn)不當(dāng)訴訟的現(xiàn)象，筆者認(rèn)為主要有以下三個(gè)原因：

其一，隨著法治社會(huì)的建設(shè)和發(fā)展，公民的權(quán)利意識(shí)逐漸增強(qiáng)，對(duì)于他人對(duì)自己權(quán)利的侵犯，會(huì)主動(dòng)尋求最安全、最公正、最有效的司法救濟(jì)，然而，與此同時(shí)，公民對(duì)權(quán)利的邊界認(rèn)識(shí)模糊，其責(zé)任意識(shí)尚且不足，權(quán)利意識(shí)與責(zé)任意識(shí)的失衡往往使得民眾盲目維權(quán)，隨意起訴，導(dǎo)致了不當(dāng)訴訟的增加。

其二，筆者認(rèn)為，公眾對(duì)立案登記制的理解偏差也是導(dǎo)致不當(dāng)訴訟增加的原因之一。在各種調(diào)查的結(jié)果中，筆者發(fā)現(xiàn)，幾乎沒有能對(duì)立案登記制規(guī)定有完全了解的當(dāng)事人，有78%左右的當(dāng)事人表示只有一般了解，更有21%的當(dāng)事人對(duì)于立案登記制完全不了解，而社會(huì)上的民眾聽說過立案登記制的只有不到50%。因此，由于立案登記制宣傳普及度和準(zhǔn)確度的欠缺，公眾對(duì)立案登記制認(rèn)知度普遍較低，甚至有些當(dāng)事人對(duì)于立案登記制理解存在誤區(qū)，有些人認(rèn)為立案登記制倡導(dǎo)保障訴權(quán)，所有糾紛、所有問題都能到法院通過訴訟解決。一些歷史遺留的問題、一些缺乏證據(jù)、法律關(guān)系不清晰的糾紛均訴至法院，認(rèn)為立案登記制就是來者不拒，只有這樣才是真正的法治社會(huì)。這一切導(dǎo)致了法院案件量大幅上升，糾紛和問題并不能真正得到解決，無疑會(huì)有阻立案登記制的進(jìn)一步推行。

其三，對(duì)于濫訴現(xiàn)象尚且沒有法律界定，因此相應(yīng)的司法引導(dǎo)和規(guī)制也不可避免的有所欠缺。

隨著司法改革的深化，立案登記制普及度的增強(qiáng)，筆者認(rèn)為公眾對(duì)登記制的認(rèn)識(shí)逐漸加深是必然趨勢，這也必然將帶來案件數(shù)量的進(jìn)一步增加。因此對(duì)無知訴訟、濫訴、無理訴訟、以及奇葩訴訟必須加以制約，否則必然給目前已經(jīng)滿負(fù)荷的法院工作造成更大的壓力。

綜上所述，在立案登記制的同時(shí)，特別需要建立與其匹配的聯(lián)動(dòng)機(jī)制。立案登記制并不是將立案工作粗淺的化為單一的登記手續(xù)，而是要求在立案程序中實(shí)現(xiàn)訴權(quán)與職權(quán)的平衡。 因此，如何建立符合中國國情的、權(quán)利與救濟(jì)相適應(yīng)的立案制度，既能充分保障當(dāng)事人行使訴權(quán)，又能維護(hù)良好的法治秩序，筆者接下來將以理論與實(shí)踐相結(jié)合進(jìn)一步分析探究。

三、立案登記制的完善

（一）推行案件繁簡分流機(jī)制，改革與完善多元調(diào)解機(jī)制，解決“案多人少”問題

1.推行案件繁簡分流工作機(jī)制，提升審判效率

解決“案多人少”矛盾，改革審判工作機(jī)制和工作方法非常重要。推行案件繁簡分流要以“簡案速裁、繁案精審”為原則，形成“類型化審判、要素式庭審、格式化文書”的工作機(jī)制，實(shí)現(xiàn)資源配置、庭審、裁判文書三個(gè)優(yōu)化，最大限度地提升效率，化解“案多人少”矛盾。 如北京市基層法院成立速裁庭，就是為了集中解決案件數(shù)量多且法律關(guān)系較為清晰的四大類民事案件，緩解司法資源與司法需求之間的矛盾。

2.發(fā)揮多元調(diào)解機(jī)制的作用，分解審判壓力

傳統(tǒng)的多元調(diào)解是指人民調(diào)解、行政調(diào)解、司法調(diào)解有機(jī)聯(lián)系和統(tǒng)一，是一種化解社會(huì)糾紛的綜合性解決機(jī)制。其不是多種解決方式簡單的累加，而是內(nèi)部具有互補(bǔ)性、關(guān)聯(lián)性的三種解決方式，共同形成了多元調(diào)解體系。多元調(diào)解體系進(jìn)行有效的資源整合，發(fā)揮整體性作用。

然而，由于如筆者前述的人民調(diào)解等方式并不具有強(qiáng)制性，并且，民眾對(duì)其缺乏認(rèn)知和信任，多元調(diào)解機(jī)制并未發(fā)揮明顯作用。因此，面對(duì)案件暴漲，為解決案多人少的問題，北京已經(jīng)開始對(duì)多元調(diào)解機(jī)制進(jìn)行改革和創(chuàng)新，于2016年底成立了北京多元調(diào)解發(fā)展促進(jìn)會(huì)。以《北京法院階段多元調(diào)解工作的規(guī)定》為基礎(chǔ)，響應(yīng)北京市高級(jí)人民法院大力推進(jìn)案件調(diào)解的指示，各區(qū)法院目前的現(xiàn)行做法為：立案庭法官收案后將符合規(guī)定的案件收入調(diào)解系統(tǒng)，然后再依情況，由法院組織律師或人民調(diào)解員進(jìn)行駐庭調(diào)解；或者由法院委托促進(jìn)委員會(huì)，根據(jù)案件具體情況進(jìn)行分派調(diào)解。多元調(diào)解促進(jìn)委員會(huì)，其系全國首家省一級(jí)的、為行業(yè)性、專業(yè)性調(diào)解組織提供服務(wù)保障的自律性組織。是在北京市委政法委和北京市高級(jí)人民法院指導(dǎo)下，由北京地區(qū)調(diào)解工作組織機(jī)構(gòu)、退休高級(jí)法官及有一定法律背景的專業(yè)學(xué)者、調(diào)解工作者自愿聯(lián)合發(fā)起，經(jīng)北京市民政局核準(zhǔn)登記的非盈利性社會(huì)團(tuán)體。包括由行業(yè)專家等組成的行業(yè)調(diào)解中心，和由退休法官為主要成員組成的多元調(diào)解發(fā)展促進(jìn)會(huì)示范調(diào)解中心。其中行業(yè)調(diào)解包括：中國房地產(chǎn)業(yè)協(xié)會(huì)調(diào)解中心、北京市醫(yī)療糾紛人民調(diào)解委員會(huì)、北京德和衡婚姻家庭調(diào)解中心等。調(diào)解員每調(diào)解成功一個(gè)案件，將獲得50元到2000元不等的獎(jiǎng)勵(lì)，利于調(diào)動(dòng)調(diào)解員工作的積極性。

案經(jīng)上述的調(diào)解中心調(diào)解成功以后，案件將即時(shí)清結(jié)或息訴；或者達(dá)成調(diào)解協(xié)議后，及時(shí)由法院進(jìn)行調(diào)解協(xié)議效力的司法確認(rèn)或出具人民法院調(diào)解書，其中司法確認(rèn)將不再不收取任何費(fèi)用，調(diào)解書也不論標(biāo)的只收取案件基本訴訟費(fèi)35元，大大減少了當(dāng)事人的訴訟成本。

這樣的多元調(diào)解機(jī)制相較于之前，更加具有規(guī)范性和權(quán)威性，使得當(dāng)事人愿意接受這種解決糾紛的方式，而因?yàn)樵V調(diào)對(duì)接工作的及時(shí)完成、具有專業(yè)知識(shí)和司法工作經(jīng)驗(yàn)人員的組成，也使得當(dāng)事人增強(qiáng)了對(duì)多元調(diào)解機(jī)制的信任度，真正發(fā)揮了多元調(diào)解機(jī)制的功效，也是對(duì)多元調(diào)解機(jī)制的改善和創(chuàng)新。

筆者認(rèn)為，大力推進(jìn)多元解決糾紛機(jī)制是目前最為可行也是最為奏效的方式，非訴訟的解決方式有著可選擇性、保密性、一次性解決性、平和性以及合同的可調(diào)整性等巨大優(yōu)勢。促進(jìn)會(huì)作為一個(gè)專業(yè)而獨(dú)立的組織，若要充分發(fā)揮其功效，就應(yīng)當(dāng)加大宣傳力度，讓更多的當(dāng)事人了解該調(diào)解方式的存在和優(yōu)勢，從而達(dá)到當(dāng)事人樂于不訴至法院，而是主動(dòng)尋求該種救濟(jì)方式解決糾紛的效果。在筆者看來，只有當(dāng)百分之三十以上的糾紛可以通過非訴訟方式得以解決，才是法制社會(huì)的理想狀態(tài)。目前，由于立案數(shù)量暴增，立案當(dāng)事人往往要花費(fèi)一定的時(shí)間等待立案，這個(gè)期間可以設(shè)置專門人員進(jìn)行多元調(diào)解機(jī)制的宣傳，當(dāng)事人會(huì)因?yàn)樾麄鲌龊系奶厥庑耘c人員的專業(yè)性而增強(qiáng)對(duì)其的信任，即使當(dāng)事人仍然堅(jiān)持立案，也起到了宣傳的效果。

（二） 從司法與立法角度加強(qiáng)規(guī)制，整治不當(dāng)訴訟

1.強(qiáng)化司法規(guī)制

（1）立案法官的釋明和提示

為了應(yīng)對(duì)不當(dāng)訴訟的增加，筆者認(rèn)為，立案法官應(yīng)當(dāng)首先進(jìn)行不當(dāng)訴訟的初步判斷，并且給予當(dāng)事人關(guān)于不當(dāng)訴訟后果的口頭釋明以及書面警示。要求當(dāng)事人簽訂誠信訴訟承諾書，承諾書內(nèi)容包括當(dāng)事人保證沒有進(jìn)行虛假訴訟、惡意訴訟；參加訴訟不以侵害國家利益、社會(huì)公共利益或他人合法權(quán)益為目的等，從源頭上預(yù)防不誠信訴訟的行為。 同時(shí)，法院之間也可以建立立案信息共享系統(tǒng)，以便及時(shí)掌握有濫訴嫌疑的當(dāng)事人在其他法院的起訴情況。

（2）分派專門法官，強(qiáng)化立案后篩查

在立案法官釋明之后，如果當(dāng)事人仍舊堅(jiān)持立案，則立案法官在將該類案件移交審判庭時(shí)，應(yīng)當(dāng)予以適當(dāng)?shù)牧柑崾荆欢鴮徟型タ梢苑峙蓪ｉT的法官對(duì)于案件進(jìn)行篩查，如果認(rèn)定為不當(dāng)訴訟的案件，由專門法官進(jìn)行速裁處理。這樣不僅可以有效遏止不當(dāng)訴訟的發(fā)生，也可以提高審判法官工作效率，不影響正當(dāng)訴訟的正常審判。

2.強(qiáng)化立法規(guī)制

我國現(xiàn)行法律法規(guī)對(duì)無理纏訴、虛假訴訟、惡意訴訟等濫用訴權(quán)的行為缺乏具體限制性的規(guī)定，在懲治濫訴時(shí)會(huì)遭遇無法可依和執(zhí)法不一的尷尬。因此，亟待完善相關(guān)立法，明確民事處罰、行政處罰、刑事處罰標(biāo)準(zhǔn)。 如一旦法院對(duì)起訴人作出濫訴認(rèn)定，該起訴人及其訴訟代理人之后的起訴將受到更為嚴(yán)格的限制，如限定其之后的起訴需提供更確鑿的證明材料、一定時(shí)間內(nèi)禁止提起類似起訴或申請(qǐng)、處以罰款或拘留等。且不同級(jí)別的法院作出的濫訴處理決定，對(duì)該當(dāng)事人以后起訴的限制力也不同。同時(shí)，為充分保護(hù)當(dāng)事人訴權(quán)，對(duì)被認(rèn)定為濫訴不服的當(dāng)事人，可以向作出認(rèn)定法院的上一級(jí)法院申請(qǐng)復(fù)議。

四、總結(jié)

推行立案登記制是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，影響深刻而廣泛。 建立形式審查的立案登記制，由審判庭統(tǒng)一決定實(shí)質(zhì)問題，走向真正意義上的“立審分離”，符合了審判的規(guī)律和司法的內(nèi)在需求。 人民法院做到了“有案必立、有訴必理”，得民心、順民意。

然而，制度的有序運(yùn)行不是一蹴而就的，其需要在長期地構(gòu)建、實(shí)踐中得以完善。雖然，目前立案登記制的配套機(jī)制還有所欠缺，但是在最高人民法院的不斷指導(dǎo)下，各級(jí)人民法院的積極配合下，已有了不同程度的改善，堅(jiān)持推進(jìn)立案登記制，需要所有法律工作者砥礪前行。

注釋：

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陸永棣.從立案審查到立案登記：法院在轉(zhuǎn)型社會(huì)的司法角色.中國法學(xué).2016（2）.

（1）違法起訴或者不符合法律規(guī)定的；（2）涉及危害國家主權(quán)和領(lǐng)土完整的；（3）危害國家安全的；（4）破壞國家統(tǒng)一和民族團(tuán)結(jié)的；（5）破壞國家宗教政策的；（6）所訴事項(xiàng)不屬于人民法院主管的。

最高人民法院負(fù)責(zé)人就《關(guān)于人民法院推行立案登記制改革的意見》答記者問。

袁煜.論我國民事訴訟的立案制度.青年與社會(huì)：中.2014（9）.

湯美珠.立案登記制度實(shí)施面臨的難題及思考.北大法律信息網(wǎng).2015年3月.

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