章林
日本明治時期軍政與軍令分立的演變過程
章林
明治政府創(chuàng)立之初,日本陸海軍沒有區(qū)分軍政和軍令,而是由從屬于太政官的陸軍省和海軍省實(shí)施一元管理。經(jīng)過一系列的軍事改革與調(diào)整,日軍最終確立了軍事二元制體制:陸軍參謀本部和海軍軍令部作為軍令的統(tǒng)帥機(jī)關(guān),隸屬于天皇;陸軍省和海軍省作為軍政的首腦機(jī)關(guān),隸屬于內(nèi)閣。日本陸海軍政令的分立,從短期來看提高了陸海軍各自的作戰(zhàn)指揮能力,但從長遠(yuǎn)來看,不僅加劇了陸海軍之間的對立狀況,而且導(dǎo)致陸海軍的建設(shè)和作戰(zhàn)脫節(jié),同時為日本走向瘋狂的侵略戰(zhàn)爭埋下禍根。
日本;明治時期;軍政;軍令
近代以來,軍隊的領(lǐng)導(dǎo)指揮體制大致可分為兩種類型:一種是軍政、軍令合一,集兩種職能于一身的軍事一元制;另一種是軍政、軍令分立,各設(shè)機(jī)關(guān),各司其職的軍事二元制。所謂軍政就是軍隊的行政管理體系,軍令就是作戰(zhàn)指揮體系。從整個明治時期(1868~1912年)來看,明治初期日本陸海軍沒有區(qū)分軍政和軍令,而是由從屬于太政官的陸軍省和海軍省實(shí)施一元管理。①太政官是古代日本中央政治組織的最高機(jī)關(guān),明治維新政權(quán)取代德川幕府政權(quán)后,恢復(fù)了太政官作為中央最高機(jī)關(guān)的地位。1885太政官被內(nèi)閣制取代。在經(jīng)過一系列的軍事改革與調(diào)整后,陸海軍最終確立了軍政與軍令分立的軍事二元制體制。目前,國內(nèi)學(xué)界沒有專門探討日本陸海軍政令分立的文章,一些探討日本政軍關(guān)系的文章雖然涉及這一問題,但由于記載過于簡略,難以窺其全貌。②參見徐勇《近代日本的軍政關(guān)系研究》,《國際政治研究》2015年第1期;劉樹良《日本軍部“統(tǒng)帥權(quán)獨(dú)立”特權(quán)的形成》,《中國社會科學(xué)院研究生院學(xué)報》2013年第2期;高民政主編《國家興衰與軍政關(guān)系縱論》,時事出版社,2011年;劉景瑜《近代日本海軍統(tǒng)帥權(quán)的獨(dú)立及派系思想的形成》,《日本研究》2009年第2期;卓愛平《近代天皇制下日本政黨與軍隊關(guān)系的歷史考察及啟示》,《軍事歷史研究》2008年第2期;李廣民《股肱政治——論軍部在日本政府決策中的作用》,《日本研究》2000年第4期。有鑒于此,本文擬將日本陸海軍政令分立的演變過程做一梳理和分析,以期對明治時期日軍領(lǐng)導(dǎo)指揮體制的利弊能有更加清晰的認(rèn)識。
1867年12月9日,以薩摩、長州等西南諸藩下級武士為主導(dǎo)的倒幕派發(fā)動明治維新政變,廢除德川幕府舊制,建立以明治天皇為首,以“總裁”、“議定”和“參與”三職為中心的新政府。1868年1月1日,德川幕府第十五代將軍德川慶喜以“清君側(cè)”為名,向全體倒幕派宣戰(zhàn),戊辰戰(zhàn)爭爆發(fā)。為了應(yīng)對德川幕府的武力反撲,明治政府于1月3日任命議定嘉彰親王為軍事總裁,4日再任命其為征討大將軍,指揮對德川幕府的作戰(zhàn),“這是明治政府設(shè)置軍事相關(guān)官職的開始”。③藤原彰:『日本軍事史上巻·戦前篇』,東京:日本評論社,1987年,23頁。1月17日,明治政府在“三職”下設(shè)置“七科”,其中專門負(fù)責(zé)軍事的機(jī)關(guān)為海陸軍科,任命議定巖倉具視、嘉彰親王、島津忠義為海陸軍務(wù)總督。海陸軍科主要負(fù)責(zé)管理海軍和陸軍的練兵、守衛(wèi)和軍務(wù)等,是明治建軍時期中央軍事機(jī)關(guān)的雛形。
1868年2月3日,明治政府將“三職七科”制改為“三職八局”制,海陸軍科改名為軍防事務(wù)局,由嘉彰親王擔(dān)任軍防事務(wù)局總督。軍防事務(wù)局的權(quán)限與海陸軍科并沒有實(shí)質(zhì)的差異,其下轄部隊并非直屬于天皇,而是各自隸屬于各藩,只聽從各藩主的指揮。為此,明治政府在改海陸軍科為軍防事務(wù)局的同時頒布命令:
各藩按產(chǎn)糧多寡,確定兵額,派送親兵,擔(dān)任守衛(wèi),并對海軍及陸軍進(jìn)行教練。關(guān)于上項軍制的規(guī)定,由軍防局制成調(diào)查書送編制局,然后編制局再按照規(guī)定,制成編制表呈報。①松下芳男:『明治軍制史論』上卷,東京:有斐閣,1956年,11頁。
這些由各藩獻(xiàn)給天皇的“親兵”,“便是天皇政權(quán)最初固有的軍隊”。②井上清:《日本軍國主義》第三冊,馬黎明譯,北京:商務(wù)印書館,1985年,第14頁。
為進(jìn)一步增強(qiáng)天皇“親兵”的力量,明治政府于1868年4月20日制定了《陸軍編成法》。其主要內(nèi)容為:
每產(chǎn)糧一萬石,出兵十名,并抽出三人以充實(shí)京都及近畿要沖之警衛(wèi);每產(chǎn)糧一萬石,出兵五十人,以供地方備用;每產(chǎn)糧一萬石,出錢三百兩,分三期繳納,以充軍餉。③松下芳男:『明治軍制史論』上卷,17~18頁。
與此同時,明治政府于4月21日改“三職”制為“太政官”制,在太政官下設(shè)置“七官”,由軍務(wù)官取代國防事務(wù)局。軍務(wù)官下轄二局四司。二局即海軍局和陸軍局,四司包括筑造司、兵船司、兵器司和馬政司。這是海軍和陸軍分立的開端。與海陸軍科和軍防事務(wù)局相比,軍務(wù)官除了“練兵”、“守衛(wèi)”和“軍務(wù)”三種職能之外,增加了“招募”這一職能,這明顯是與《陸軍編成法》的征兵相適應(yīng)。
1869年7月8日,明治政府進(jìn)行第四次官制改革,將“太政官”制改為“二官六省”制,復(fù)活了古代的神祇官。④日本古代執(zhí)掌國家神祇祭祀及相關(guān)事宜的中央機(jī)關(guān)。設(shè)神祇官主要是為了宣揚(yáng)日本國體的特殊性,并無更多的具體意義。經(jīng)過此次改革,太政官下設(shè)民部、大藏、兵部、刑部、宮內(nèi)和外務(wù)六省。軍務(wù)官被再編為兵部省,長官為兵部卿,下設(shè)大、少輔各1人及大丞2人,以嘉彰親王為兵部卿,大村益次郎為兵部大輔。大村益次郎任兵部大輔期間,提出了一系列軍事改革措施。⑤生田惇:『日本陸軍史』,東京:教育社,1980年,21頁。但是,由于改革觸犯了士族和下級武士根本利益,大村益次郎被刺身亡,改革失去中心,同時兵部省內(nèi)的薩摩和長州兩藩發(fā)生對立,這場軍事改革最終未能成功。
從1868年1月至1869年7月,在短短的1年半間,日本的軍事部門經(jīng)歷了從海陸軍科→軍防事務(wù)局→軍務(wù)官→兵部省的發(fā)展過程,明治初年日本政府的軍事改革力度由此可見一斑。不過,從整體上看,無論是軍事還是政治,均屬于太政官的管轄范圍,太政官可以對政治和軍事實(shí)施一元化控制。與此同時,兵部省內(nèi)部實(shí)行的也是一元制,軍務(wù)沒有區(qū)分軍政和軍令,而是由從屬于太政官的兵部卿實(shí)施一元管理。
1870年夏,山縣有朋從歐洲考察歸來,出任兵部少輔,翌年出任兵部大輔,掌握兵部省實(shí)權(quán)。山縣有朋根據(jù)他親身對英法德俄等國的考察情況,于1871年7月開始推行軍制改革。⑥關(guān)于此次軍制改革的實(shí)情,可參見《兵部省職員令》和《兵部省陸軍條例》。日本學(xué)者評價這次改革“在日本軍制史上占有非常重要意義的一頁,軍政機(jī)關(guān)至此面目為之一新”。⑦松下芳男:『近代日本軍事史』,東京:紀(jì)元社,1931年,25頁,26頁,26頁,26頁,25頁。其中最為重要的舉措之一便是:在兵部省設(shè)立掌管軍令的專門機(jī)關(guān)陸軍參謀局。
陸軍參謀局是明治政府自設(shè)置軍事官職以來,第一個非軍政與軍令兩權(quán)一元化的組織。陸軍參謀局雖然也稱“局”,卻與兵部省的其它五局(秘史局、軍務(wù)局、炮兵局、筑造局及會計局)官職不同,它不是根據(jù)《兵部省陸軍條例》設(shè)置,而是根據(jù)《省內(nèi)別局條例》設(shè)置。所謂“省內(nèi)別局”,指“因與機(jī)要事項有關(guān)而設(shè)立,雖與省內(nèi)正常事務(wù)有別,但亦可視為其一部分”。⑧松下芳男:『近代日本軍事史』,東京:紀(jì)元社,1931年,25頁,26頁,26頁,26頁,25頁。類似的官職還有警備使、三兵本部、軍醫(yī)寮和陸軍醫(yī)院等。
在《省內(nèi)別局條例》中與參謀局有關(guān)條款如下:
第八條參謀局以大輔官為都督,置大、中、少佐及大、中尉數(shù)名,執(zhí)行事務(wù),其余分駐各鎮(zhèn)臺及各軍團(tuán)。
第九條以中佐以下數(shù)名專司地理圖志,以一人為都督的副官,于都督缺席時代執(zhí)行其務(wù),另以一人為間諜指揮官,督管間諜隊。⑨松下芳男:『近代日本軍事史』,東京:紀(jì)元社,1931年,25頁,26頁,26頁,26頁,25頁。
又《兵部省職員令》規(guī)定:“陸軍參謀局參與機(jī)要密謀,編輯地圖、政志并掌管間諜通報各事。”⑩松下芳男:『近代日本軍事史』,東京:紀(jì)元社,1931年,25頁,26頁,26頁,26頁,25頁。據(jù)此,關(guān)于陸軍參謀局所掌管的事項基本明了。另據(jù)《兵部省職員令》規(guī)定:“兵部卿總掌海陸軍、征壯兵、海防、守備、討伐調(diào)遣、兵學(xué)及操練等事?!?松下芳男:『近代日本軍事史』,東京:紀(jì)元社,1931年,25頁,26頁,26頁,26頁,25頁。與舊法令相比較,含有管理軍令意味的“討伐調(diào)遣”為新加入事項,換句話說,陸軍參謀局雖然是一個專門負(fù)責(zé)陸軍軍令事務(wù)的機(jī)關(guān),但軍令事項中最為重要的“討伐調(diào)遣”仍屬于兵部卿的權(quán)限,軍令機(jī)關(guān)正處于萌芽階段。不過,兵部省尚未設(shè)置類似的管理海軍的軍令機(jī)關(guān)。究其原因,大概是因為與陸軍相比,當(dāng)時海軍的力量還十分微弱,沒有專門設(shè)置掌管海軍軍令機(jī)關(guān)的必要。值得注意的是,《兵部省職員令》規(guī)定兵部卿的選任資格為“本官少將以上”,兵部大輔的選任資格為“本官大佐以上”,①松下芳男:『近代日本軍事史』,27頁,33頁。即二者均限于武官出身,這也成為了日本軍部大臣現(xiàn)役武官制的開始。
1872年1月13日,兵部省向太政官申報:“海軍和陸軍的情況迥然不同,其官員不可兼任,須將兩種軍職分開。故奏請批準(zhǔn)廢除兵部省,分別設(shè)置海軍省和陸軍省。”②外山三郎:『日本海軍史』,東京:教育社,1980年,20頁,20頁。對此,太政官頗為贊同,其答復(fù)說:“諸君提議分別設(shè)置陸、海軍兩省,以簡化軍務(wù),節(jié)省費(fèi)用,謀求兩軍之強(qiáng)大,實(shí)為護(hù)國之道,這也是各國共同之建軍規(guī)律,故須按兵部省奏折從速改革?!雹弁馍饺桑骸喝毡竞\娛贰唬瑬|京:教育社,1980年,20頁,20頁。最終,于2月28日正式撤銷兵部省,設(shè)置陸軍省和海軍省,從而使陸軍和海軍完全獨(dú)立,并一直延續(xù)到1945年。陸海軍的分立從表面上看是為了適應(yīng)陸海軍發(fā)展的要求和提高工作效率,但實(shí)際上卻潛藏著更為復(fù)雜的理由,即藩閥對立政治結(jié)構(gòu)的形成。當(dāng)時在陸軍中薩摩和長州兩藩的出身者相伯仲,海軍則幾乎被薩摩藩出身者把持,逐漸形成長州藩控制陸軍和薩摩藩控制海軍的局面,“這就成為陸海軍省分立的暗流”。④坂本祐信:『近現(xiàn)代日本軍事史』第一卷,東京:かや書房,2012年,68頁。
陸軍省獨(dú)立后,作為軍令機(jī)關(guān)的陸軍參謀局被保留下來,并在翌年被改編為第六局。若將第六局與參謀局做一比較,我們可以發(fā)現(xiàn)第六局具有一些新的特點(diǎn)。首先,參謀局為陸軍省的“別局”,形式上與其它各局有所區(qū)別,而第六局則與其它各局并列,雖然在實(shí)質(zhì)上與其它各局迥異,但形式上已與其它各局相同。其次,參謀局局長由大輔兼任,軍政與軍令兩機(jī)關(guān)在領(lǐng)導(dǎo)人的方面依然沒有分立,第六局局長則由專任的長官擔(dān)任,軍政與軍令長官全然分立,且規(guī)定局長必須由“將官”擔(dān)任。最后,第六局所負(fù)責(zé)的事項也較參謀局發(fā)生較大變化,參謀局主要負(fù)責(zé)“機(jī)要密謀,編輯地圖、政志”,第六局則增加了“編輯戰(zhàn)史”等內(nèi)容,使其具有軍事研究機(jī)關(guān)的性質(zhì)。從總體上看,此時軍政與軍令的區(qū)分尚不明確,除第六局外,第一局也掌管許多軍令事務(wù)。
1873年11月7日,陸軍省制定了《幕僚參謀服務(wù)綱領(lǐng)》。該綱領(lǐng)雖然是關(guān)于幕僚參謀的規(guī)定,而非第六局的規(guī)定,但其內(nèi)容大部分與軍令事項有關(guān)。綱領(lǐng)第一條規(guī)定:
參謀科作為將官的輔佐,依據(jù)戰(zhàn)法戰(zhàn)略,審查軍隊編制是否得當(dāng),按照野營、舍營及塹壕等選擇的位置與分布的狀態(tài),判斷攻守線是否合適,以參劃機(jī)要密謀為本;又依測度地形的廣窄遠(yuǎn)近及高低,明察地理的險易與山勢水流的情況,以區(qū)劃國內(nèi)各地的防衛(wèi)線,決定城壁炮墩的位置,兼而通曉政體治理與洞察風(fēng)俗習(xí)慣,以便百事舉措皆得其宜,此外,通過通曉外邦的情事,熟悉其強(qiáng)弱巧拙,以便戰(zhàn)端開啟之日決策無憾為要。
而此參謀科的將校,依綱領(lǐng)第二條的規(guī)定“歸于第六局長的隸下”。關(guān)于其選任及進(jìn)級等,須經(jīng)“陸軍卿與第六局長商量呈奏批準(zhǔn)之后,始得實(shí)行”。⑤松下芳男:『近代日本軍事史』,27頁,33頁。
1874年,桂太郎從德國留學(xué)歸來,他對陸軍卿山縣有朋建議,將掌管參謀事務(wù)的軍令機(jī)關(guān)從作為軍政機(jī)關(guān)的陸軍省獨(dú)立出來。⑥徳富蘇峰:『公爵桂太郎伝』乾卷,東京,1967年,334頁。山縣有朋很快采用了桂太郎的建議。同年2月,日本撤銷陸軍省第六局,改稱參謀局,局長由山縣有朋兼任。6月18日,陸軍省制定《參謀局條例》,規(guī)定:
第一條參謀局設(shè)于東京,直隸于陸軍省。第二條局長由將官一人選任,其階級暫不預(yù)定,依人再定。
第三條參謀局長,受轄于陸軍卿,掌管審查日本全部陸軍的定制節(jié)度及確定兵法策略,以參與機(jī)要密謀,平時須偵查地理,考察政志,戰(zhàn)時依據(jù)圖案,決定部署,測量途程,區(qū)分戰(zhàn)略,以上皆為參謀局長的專責(zé)。⑦松下芳男:『明治軍制史論』上卷,195頁。由此作為軍令機(jī)關(guān)的參謀局,其權(quán)限愈加擴(kuò)大,內(nèi)容愈加充實(shí),特色愈加明顯。盡管如此,參謀局仍隸屬于陸軍省,非獨(dú)立的軍令機(jī)關(guān),且海軍省尚無類似的機(jī)關(guān)。
1878年10月,陸軍省以陸軍卿西鄉(xiāng)從道的名義,向太政官提出了有關(guān)軍令機(jī)關(guān)獨(dú)立、擴(kuò)充參謀局權(quán)限的建議。該建議認(rèn)為:
若就陸軍之事務(wù),分門別類,必將屈指難數(shù),但主要事務(wù),亦不外有二,一曰政令,一曰軍令。所謂政令者,正如本省今日之所奉行者,至于軍令,則為參謀局之專任。
關(guān)于軍令機(jī)關(guān)長官的職責(zé),建議認(rèn)為:
參謀局長之責(zé),在于審查陸軍的定制、節(jié)度,明定兵謀兵略,以參與機(jī)要密謀。平時,審查地理地志,戰(zhàn)時,在于按圖決定部署,地圖政志,依據(jù)路程,區(qū)劃戰(zhàn)略。
建議還以歐洲若干國家參謀本部為例,申述參謀本部獨(dú)立的必要性:
試觀歐洲一二文明國之陸軍參謀局,其規(guī)模宏大,且局長之權(quán)限幾乎與陸軍卿相同。戰(zhàn)時固不待言,即使是平時,有關(guān)軍令者,皆經(jīng)局長審核,以內(nèi)成機(jī)密之規(guī)制,外行遠(yuǎn)大之謀略。如此,始成陸軍制定行動之根基。①松下芳男:『明治軍制史論』下卷,東京:有斐閣,1956年,7~8頁,10~11頁。
1878年12月5日,明治政府正式宣布撤銷參謀局,成立參謀本部,下設(shè)管東局、管西局和總務(wù)科,由山縣有朋任參謀本部長。管東局主要負(fù)責(zé)詳細(xì)調(diào)查、編制日本東部地區(qū)以及庫頁島、中國東北和西伯利亞等地的地理、地勢,管西局主要負(fù)責(zé)調(diào)查、編制日本西部地區(qū)以及從朝鮮至中國沿海的地理、地勢,“以備有事之日參與策劃”。②山縣有朋:『陸軍省沿革史』,東京:日本評論社,1942年、222頁。同時,還制定了《參謀本部條例》,對其人事和職能做出規(guī)定:
第二條本部長由將官一人依敕令任之,統(tǒng)轄本部事務(wù)并司運(yùn)籌帷幄之機(jī)要。
……
第五條凡屬軍中之機(jī)務(wù)、戰(zhàn)略之動態(tài)、進(jìn)軍駐軍之命令、行軍路程之規(guī)定、運(yùn)輸之方法、軍隊之派遣等,有關(guān)軍令事務(wù)均屬本部長專管范圍,承天皇裁可之后,即令陸軍卿施行。③松下芳男:『明治軍制史論』下卷,東京:有斐閣,1956年,7~8頁,10~11頁。
日本之所以要設(shè)立參謀本部,主要有以下幾點(diǎn)考慮。首先是吸取西南戰(zhàn)爭的教訓(xùn)。1877年,以西鄉(xiāng)隆盛為首的士族在九州鹿兒島發(fā)動反對明治政府的武裝叛亂,史稱西南戰(zhàn)爭。明治政府在此次堪稱軍制改革試金石的戰(zhàn)爭中,委任文職官員為討伐總督,全權(quán)處理陸海軍一切軍事事務(wù)以及將官以下人事安排,結(jié)果導(dǎo)致指揮混亂。山縣有朋等人鑒于此次作戰(zhàn)的經(jīng)驗認(rèn)識到:“在軍事上,必須從平時開始確立軍令系統(tǒng),建立提高其地位的相應(yīng)組織,并使之制度化?!雹苌煽》颍骸捍蟊締印?,東京:教育社,1980年,29頁。其次是模仿德國的軍制。受拿破侖時代的影響,明治政府自創(chuàng)立陸軍以來,一直推崇法式的軍政與軍令一元化體制。但受1871年普法戰(zhàn)爭結(jié)果的影響,多年留學(xué)德國,研究德國軍制的桂太郎對法式軍制產(chǎn)生懷疑。在山縣有朋的支持下,桂太郎開始大力推行德國軍政與軍令各成體系的軍事二元體制。最后是防止軍隊的民權(quán)運(yùn)動。山縣有朋認(rèn)為1878年8月發(fā)生的近衛(wèi)炮兵叛亂的“竹橋事件”是由于軍人受到了自由民權(quán)運(yùn)動的影響,因此,為了“將軍事力量從國內(nèi)政治中隔離出來,專門負(fù)責(zé)對外作戰(zhàn)任務(wù)”,⑤大江志乃夫:『日本の參謀本部』,東京:中央公論社,1985年,32頁。有必要設(shè)置不受政治左右的參謀本部。
參謀本部作為軍令機(jī)關(guān)獨(dú)立出來,標(biāo)志著日本由軍事一元制改為軍事二元制,其影響極為深遠(yuǎn)。過去參謀局隸屬于陸軍省,參謀局長隸屬于陸軍卿;新設(shè)參謀本部則脫離陸軍省而獨(dú)立,參謀本部長也已成為天皇的“司運(yùn)籌帷幄之機(jī)要”的最高軍令輔佐機(jī)關(guān)。過去擁有輔佐天皇權(quán)限的只有太政官,陸軍卿并沒有直接輔佐天皇的權(quán)限。換句話說,參謀本部的獨(dú)立,不僅是獨(dú)立于陸軍省,而且獨(dú)立于太政官系統(tǒng),參謀部長的權(quán)限要高于陸軍卿,“與太政官平起平坐”。⑥纐纈厚:『日本陸軍の総力戦政策』,岡山:大學(xué)教育出版,1999年,13頁。這就為“軍令機(jī)關(guān)高于軍政機(jī)關(guān)邁出了第一步”。⑦伊藤皓文:「政黨政治の衰退と統(tǒng)帥権」,三宅正樹等編『昭和史の軍部と政治1·軍部支配の開幕』,東京:第一法規(guī)出版,1983年,69頁。此外,由于軍令事項“承天皇裁可之后,即令陸軍卿施行”,也就是說,參謀部長可以把已經(jīng)決定的軍令事項下達(dá)給陸軍卿執(zhí)行,這就給“參謀本部通過陸軍省來干涉政府開辟了道路”。⑧井上清:《日本軍國主義》第一冊,姜晚成譯,北京:商務(wù)印書館,1985年,第205頁。
參謀本部獨(dú)立后的第八天,設(shè)立監(jiān)軍本部(教育總監(jiān)的前身),使軍令的獨(dú)立和優(yōu)越更加鞏固起來。①井上清:《日本軍國主義》第一冊,第206頁,第206頁。監(jiān)軍本部直屬于天皇,獨(dú)立于太政官、陸軍省和參謀本部,是軍隊的監(jiān)督機(jī)關(guān),主要負(fù)責(zé)掌管全軍的教育和檢閱。監(jiān)軍總部未任命部長,下設(shè)東部監(jiān)軍、中部監(jiān)軍和西部監(jiān)軍,各監(jiān)軍部長隸屬于天皇,作為統(tǒng)率各鎮(zhèn)臺司令官(旅團(tuán)長)的師團(tuán)長,檢查由參謀本部制定的軍令和作戰(zhàn)方案的執(zhí)行情況。以往關(guān)于軍令的決定和執(zhí)行都屬于陸軍卿的權(quán)限,而陸軍卿又受太政官的制約。參謀本部和監(jiān)軍本部成立后,陸軍卿的權(quán)力被一分為三,成為只掌管平時的陸軍人事、軍需和戰(zhàn)時供應(yīng)的軍政機(jī)關(guān),無指揮調(diào)動軍隊之權(quán)。這樣一來,“怎樣來調(diào)動建立起來的軍隊,完全屬于參謀本部的專斷,因此,極端說來,如果參謀本部決定要發(fā)動戰(zhàn)爭,而師團(tuán)長們遵照命令執(zhí)行這個決定的話,政府和人民便毫無辦法”。②井上清:《日本軍國主義》第一冊,第206頁,第206頁。從此后日本的實(shí)際行動中可以看到,日本侵華戰(zhàn)爭就是完全利用這一“武器”實(shí)施的。
海軍省從1872年獨(dú)立之后,軍政和軍令機(jī)關(guān)一直隸屬于海軍卿。1878年陸軍的參謀本部脫離陸軍省獨(dú)立時,海軍并未進(jìn)行相關(guān)改革,仍然由海軍卿統(tǒng)管軍政和軍令系統(tǒng)?!斑@個時期,海軍艦艇還很少,海軍組建專門的中央軍令機(jī)關(guān)的必要性不大”。③森松俊夫:『大本営』,34頁,37頁,44頁。隨著海軍力量的不斷發(fā)展,1880年海軍卿川村純義向太政官提出意見書,提議設(shè)置獨(dú)立于海軍省之外的海軍參謀本部。④梅溪昇:『日本近代化の諸相』,京都:思文閣,1984年,183~184頁。對此,山縣有朋和西鄉(xiāng)從道聯(lián)名主張“陸主海從”的國防體制,認(rèn)為不需要海軍參謀本部。⑤大山梓編:『山縣有朋意見書』,東京:原書房,1966年,100~102頁。
1884年2月,海軍隨著軍備和各軍事機(jī)關(guān)的擴(kuò)大,在海軍省下設(shè)立了負(fù)責(zé)軍令事項的軍事部,由海軍少將仁禮景范擔(dān)任部長。根據(jù)同日頒布的《軍事部條例》規(guī)定:
第一條軍事部為制定兵制節(jié)度、艦隊編制、海岸防御之方案,管理艦船、槍炮、水雷之利害得失以及水路之難易等軍令兵略之所。
第二條部長以一名將官擔(dān)任,統(tǒng)轄所轄諸員,并管理部務(wù)。⑥松下芳男:『明治軍制史論』下卷,166頁,18頁。
“正如陸軍參謀局后來發(fā)展為參謀本部一樣,海軍軍事部也具有將來成為獨(dú)立的軍令機(jī)關(guān)的性質(zhì)”。⑦森松俊夫:『大本営』,34頁,37頁,44頁。
海軍在謀求軍令機(jī)關(guān)獨(dú)立的同時,也在努力加強(qiáng)與陸軍軍令機(jī)關(guān)的合作。早在1875年,陸海軍省便共同向太政官提出建議書,認(rèn)為應(yīng)在陸海軍省中間新設(shè)不屬于兩省的海防局,負(fù)責(zé)海岸防御。⑧松下芳男:『明治軍制史論』下卷,166頁,18頁。雖然太政官許可了此項建議,但由于陸海軍兩省的意見不能統(tǒng)一,此事被束之高閣。最終,參謀本部決定在部內(nèi)設(shè)置海防局。但這不過是陸軍內(nèi)部的機(jī)關(guān),與當(dāng)初陸海軍省提議設(shè)立海防局的初衷大相徑庭。⑨坂本祐信:『近現(xiàn)代日本軍事史』第一卷,162頁,164頁。雖然在陸海軍省中間設(shè)置海防局的提案失敗,但是海防需要陸海軍合作的必要性并沒有消減。1884年11月,陸海軍省共同向太政官提出建立由陸海軍將官組成的國防會議。1885年4月,建立國防會議的提案得到批準(zhǔn)。設(shè)置國防會議是統(tǒng)一運(yùn)用陸海軍的嘗試,但其實(shí)質(zhì)只是個聯(lián)絡(luò)機(jī)關(guān),對它的決定沒有實(shí)施的義務(wù)。⑩坂本祐信:『近現(xiàn)代日本軍事史』第一卷,162頁,164頁。最終,它在翌年3月被撤銷。
1885年12月,日本發(fā)布最后一道太政官令,正式宣布廢除太政官制,開始實(shí)行內(nèi)閣制。1886年3月,日本通過修訂參謀本部條例,對軍制進(jìn)行了一次重要改革,即在參謀本部下并列設(shè)置陸軍部和海軍部。過去,參謀本部條例只限于陸軍機(jī)關(guān),此次修訂第一次觸及海軍,使參謀本部逐漸成為統(tǒng)一陸海軍軍令的聯(lián)合參謀本部。參謀本部下設(shè)海軍部的同時,取消海軍省下設(shè)的海軍部。由于海軍部不再隸屬于海軍大臣,這就使海軍軍令機(jī)關(guān)向獨(dú)立邁進(jìn)了一步。日本有學(xué)者認(rèn)為,通過這次機(jī)關(guān)改革“一舉實(shí)現(xiàn)了海軍軍令機(jī)關(guān)的獨(dú)立和陸海軍軍令機(jī)關(guān)的聯(lián)合”。?森松俊夫:『大本営』,34頁,37頁,44頁。這明顯是一種過高的評價,實(shí)際上海軍有強(qiáng)烈的分立跡象。
1888年5月,明治政府制定《參軍官制》,規(guī)定:
第一條參軍為帝國全軍之參謀長,由一名皇族大、中將擔(dān)任,直屬天皇。
第二條參軍掌管運(yùn)籌帷幄之機(jī)要,即出師、國防與作戰(zhàn)等之計劃。
……
第五條參軍之下設(shè)置陸軍參謀本部及海軍參謀本部,各以陸、海軍將官一名為長官,協(xié)助參軍,并管理部務(wù)。①陸軍省編:『明治軍事史』上,東京:原書房,1966年,766頁。
此次調(diào)整,陸軍部和海軍部升格為陸軍參謀本部和海軍參謀本部,且在形式上維持了陸海軍軍令的統(tǒng)一。但在實(shí)質(zhì)上并沒有改變“陸主海從”的主導(dǎo)思想,無法消除陸海軍之間的矛盾。
1889年2月21日,日本頒布《大日本帝國憲法》,明確了天皇對日本陸海軍的統(tǒng)帥權(quán),且該統(tǒng)帥權(quán)不是依靠國務(wù)大臣來輔弼,而是由獨(dú)立于政府的軍令機(jī)關(guān)的長官來代行。憲法頒布不久,即1889年3月,實(shí)行不足1年的參軍官制和陸海軍參謀本部被廢止,陸軍恢復(fù)軍令機(jī)關(guān)為參謀本部,參謀本部長同參軍一樣,為“帝國全軍的參謀長”,由陸軍大將或中將擔(dān)任,直屬天皇;海軍軍令機(jī)關(guān)海軍參謀本部則重新劃歸海軍省管轄,海軍軍政與軍令變?yōu)橐辉B?lián)合軍令機(jī)關(guān)之所以解體,原因是多方面的。首先,一名參軍難以領(lǐng)導(dǎo)內(nèi)容和性質(zhì)顯著不同的陸海軍軍令業(yè)務(wù);其次,海軍對“陸主海從”的主導(dǎo)思想不滿,不愿在陸軍出身的參軍管轄之下工作;第三,陸海兩軍的軍令機(jī)關(guān)所在地相距甚遠(yuǎn),不便于處理事務(wù);最后,海軍的軍令業(yè)務(wù)還比較簡單,比起設(shè)立獨(dú)立的軍令機(jī)關(guān),加強(qiáng)與海軍省的密切聯(lián)系更加必要。②森松俊夫:『大本営』,55頁,14頁。
1893年1月,海軍大臣仁禮景范向內(nèi)閣提出設(shè)置獨(dú)立于海軍省的海軍參謀本部的建議。對此,陸軍認(rèn)為“中央設(shè)兩個軍令機(jī)關(guān)和兩個參謀長的制度會給軍令統(tǒng)一造成混亂”,③森松俊夫:『大本営』,55頁,14頁。表示堅決反對。最終,仁禮景范的提議未被內(nèi)閣采納。隨著陸海軍在指揮權(quán)方面的對立不斷加深,天皇日益感到憂慮。最終,陸海軍首腦根據(jù)天皇命令進(jìn)行多方協(xié)商,最后于1893年5月出臺了《戰(zhàn)時大本營條例》,其中有關(guān)海軍軍令的條例主要有:
第一條海軍軍令部設(shè)于東京,掌管出兵、作戰(zhàn)、沿岸防御等計劃,監(jiān)督鎮(zhèn)守府及艦隊之參謀,并監(jiān)視海軍之訓(xùn)練。
第二條以海軍大、中將親任海軍軍令部長且直轄天皇,參與帷幄之機(jī)密并管理部務(wù)。
第三條凡關(guān)于戰(zhàn)略上之海軍軍令,皆為海軍軍令部長所應(yīng)管轄,策劃上奏,經(jīng)天皇裁可之后平時移交海軍大臣,戰(zhàn)時則向鎮(zhèn)守府司令官及艦隊司令官下達(dá)。
第四條海軍軍令部長奉敕為檢閱使,對于鎮(zhèn)守府及艦隊進(jìn)行檢閱。④松下芳男:『近代日本軍事史』,110~111頁。
這樣,隨著脫離海軍大臣管理的海軍軍令機(jī)關(guān)海軍軍令部正式成立,海軍也正式確立了軍政與軍令分立的軍事二元制體制。
《戰(zhàn)時大本營條例》還規(guī)定,平時陸軍參謀總長和海軍軍令部長并列,但戰(zhàn)時陸軍參謀總長升格為天皇幕僚長,參謀次長與海軍軍令部長同級。實(shí)際上,海軍的指揮權(quán)仍然受到陸軍的壓制,日本仍未擺脫“陸主海從”的主導(dǎo)思想。這種以陸軍參謀總長為天皇幕僚長的陸海軍作戰(zhàn)體制,不是在陸海軍協(xié)商一致的基礎(chǔ)上,而是在即將發(fā)動中日甲午戰(zhàn)爭這一緊迫形勢的壓力下,通過陸海軍的相互妥協(xié)來實(shí)現(xiàn),其實(shí)質(zhì)不是“在軍令和軍政整合基礎(chǔ)上制定國家戰(zhàn)略的體制,而僅僅是規(guī)定了陸海軍關(guān)系而已。⑤坂本祐信:『近現(xiàn)代日本軍事史』第一卷,180頁。這就為陸軍和海軍的進(jìn)一步對立與糾紛埋下了隱患。
甲午戰(zhàn)爭結(jié)束后不久,海軍提出改組大本營的問題,陸海軍發(fā)生激烈的正面沖突。海軍認(rèn)為,參謀總長缺乏海軍知識和經(jīng)驗,因而不能擔(dān)任大本營參謀長;日本四面環(huán)海,強(qiáng)化海軍實(shí)力才是頭等大事,力圖將“陸主海從”改為“海主陸從”或“海陸平等”。陸軍則認(rèn)為,從各國的情況看,國防都是以陸軍為中心,大本營參謀長由參謀總長擔(dān)任是適宜的,希望繼續(xù)保持“陸主海從”。由于問題的復(fù)雜性,天皇也難以作出決定,陸海軍爭論被擱置起來。隨著日俄關(guān)系的不斷惡化,陸海軍關(guān)于領(lǐng)導(dǎo)權(quán)的問題再次被提上日程。1903年12月,陸海軍當(dāng)局經(jīng)過多次協(xié)商,在天皇親自裁決下,設(shè)置平級的陸軍參謀總長和海軍軍令部長,分別為大本營的幕僚長,可以各自單獨(dú)“帷幄上奏”。與此同時,明治天皇頒布了《軍事參議院條例》,新設(shè)立軍事參議院,作為陸海軍的協(xié)調(diào)機(jī)關(guān)。陸軍參謀總長、海軍軍令部長和陸海軍大臣都作為參議官,共同處理戰(zhàn)時問題。至此,日本的戰(zhàn)時領(lǐng)導(dǎo)體制得到進(jìn)一步完善和發(fā)展。
明治時期,日本經(jīng)過一系列的改革與調(diào)整,最終確立了軍政與軍令分立的軍事二元制體制,即陸軍參謀本部和海軍軍令部作為軍令的統(tǒng)帥機(jī)關(guān),隸屬于天皇,陸軍省和海軍省作為軍政的首腦機(jī)關(guān),隸屬于內(nèi)閣。在政治領(lǐng)袖本身就是軍事領(lǐng)袖的情況下,這種垂直的高度統(tǒng)一的領(lǐng)導(dǎo)指揮體制,避免了指揮機(jī)關(guān)臃腫,部門間職能交叉重疊的弊端,保證日軍能夠集中精力進(jìn)行作戰(zhàn)謀劃,提高了陸海軍各自的作戰(zhàn)指揮能力,其作用在中日甲午戰(zhàn)爭和日俄戰(zhàn)爭中得到充分體現(xiàn)。但從長遠(yuǎn)來看,它不僅加劇了陸海軍之間的對立狀況,而且導(dǎo)致陸海軍的建設(shè)和作戰(zhàn)脫節(jié),同時也為日本走向瘋狂的侵略戰(zhàn)爭埋下禍根。
軍政和軍令的分立進(jìn)一步加劇了陸軍和海軍的對立狀況。明治政府成立后,日本軍隊內(nèi)部逐漸形成了“長州的陸軍”和“薩摩的海軍”這一對立格局。隨著海軍軍令部的成立,陸海軍之間的矛盾不但沒有解決,反而愈演愈烈。盡管日本設(shè)立軍事參議院,作為陸海軍的協(xié)調(diào)機(jī)關(guān),但軍事參議院并未有效發(fā)揮協(xié)調(diào)陸海軍的作用。隨著陸海軍的分歧和對立不斷激化,導(dǎo)致陸海軍在戰(zhàn)略方向、作戰(zhàn)對象、用兵重點(diǎn)等方面始終得不到統(tǒng)一,造成了一系列關(guān)系戰(zhàn)爭全局的戰(zhàn)略決策變?yōu)殛戃娀蚝\娔抗舛虦\的部門之見。
軍政和軍令的分立導(dǎo)致陸海軍的建設(shè)和作戰(zhàn)脫節(jié)。軍政和軍令分立后,陸軍省和海軍省作為軍政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)軍隊建設(shè),參謀本部和海軍軍令部則作為軍令機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)軍隊作戰(zhàn)。在這種作戰(zhàn)和建軍截然兩立體制下,軍政機(jī)關(guān)往往以國力有限和軍隊長遠(yuǎn)需要為由,反對使用更多兵力;軍令機(jī)關(guān)則只負(fù)責(zé)作戰(zhàn),不考慮實(shí)際可能和軍隊長遠(yuǎn)建設(shè)的需要。其結(jié)果是互相掣肘,既影響了作戰(zhàn),又不利于建軍。①潘俊峰主編:《日本軍事思想研究》,軍事科學(xué)出版社,1992年,第305頁。特別是在日本政壇更迭頻繁的情況下,陸相和海相也如走馬燈一般更換著,導(dǎo)致軍隊建設(shè)方針缺乏穩(wěn)定性和連續(xù)性。
軍令與軍政的分立造成軍隊的統(tǒng)帥權(quán)從國家行政機(jī)關(guān)中獨(dú)立出來,形成所謂“統(tǒng)帥權(quán)獨(dú)立”?!敖y(tǒng)帥權(quán)獨(dú)立”原本是為了防止軍隊被卷入到政治運(yùn)動中,保護(hù)軍事免于政治的干涉。但是,隨著“帷幄上奏”特權(quán)和“軍部大臣現(xiàn)役武官制”的實(shí)行,反而造成了軍隊凌駕于政府之上,形成軍隊操縱政府、軍人干預(yù)政治和政治受制于軍事、政略服從于戰(zhàn)略的局面。通過“帷幄上奏”特權(quán),陸軍參謀本部和海軍軍令部可以將他們認(rèn)為屬于軍令的事項直接上奏天皇,并直接下達(dá)給陸海軍大臣執(zhí)行,以此干預(yù)國家政治。陸海軍大臣必須由現(xiàn)役軍人擔(dān)任,這就等于說,他們不是由內(nèi)閣首相挑選任命,而是軍部派遣到內(nèi)閣的代表。如果陸海軍大臣辭職而軍部又拒絕推薦人選,內(nèi)閣就無法存在下去。因此,軍部實(shí)際上“直接控制了內(nèi)閣政府的存亡與運(yùn)作”,②徐勇:《近代日本的軍政關(guān)系研究》,《國際政治研究》2015年第1期。這就為日本建立起軍部法西斯政治體制,并最終走向瘋狂的侵略戰(zhàn)爭埋下了禍根。
(責(zé)任編輯:孟鐘捷)
章林,北京聯(lián)合大學(xué)政治文明建設(shè)研究基地講師,歷史學(xué)博士,軍事學(xué)博士后(郵編100101)。