美國(guó)《信息自由法》對(duì)我國(guó)檔案工作的借鑒價(jià)值

周小莉

（遼寧大學(xué)歷史學(xué)院 沈陽 110136）

美國(guó)《信息自由法》對(duì)我國(guó)檔案工作的借鑒價(jià)值

周小莉

（遼寧大學(xué)歷史學(xué)院 沈陽 110136）

2016年6月30日，美國(guó)總統(tǒng)奧巴馬簽署了2016年《信息自由法》的改革法案。這次修改進(jìn)一步在實(shí)踐的基礎(chǔ)上，適時(shí)地以法律的形式提出了政府信息的公開方式和渠道，優(yōu)化了政府信息公開活動(dòng)中職能部門的職責(zé)。歷來檔案部門就是政府信息公開的重要窗口，所以從政府信息公開和檔案信息公開兩者的關(guān)系來講，美國(guó)對(duì)《信息自由法》的修改頻率和力度，也啟示著我們?cè)跈n案信息開放服務(wù)方面要做到改革和創(chuàng)新，對(duì)我國(guó)檔案工作具有重要的借鑒價(jià)值。

美國(guó) 《信息自由法》 檔案工作 借鑒價(jià)值

在2016年美國(guó)《信息自由法》的法案修改中，主要有四個(gè)方面的內(nèi)容：一是對(duì)信息公開方式和途徑的要求，由原來的“查詢和復(fù)制”改為“允許公眾通過電子途徑查閱”；二是新建立一個(gè)叫“首席信息公開官委員會(huì)”的機(jī)構(gòu)；三是優(yōu)化信息公開工作程序，設(shè)置統(tǒng)一的信息公開申請(qǐng)網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)；四是縮小豁免范圍，施加25年期限限制，放寬對(duì)行政機(jī)關(guān)的期限限制。從信息公開法律制度來看，美國(guó)此次對(duì)《信息自由法》的修改主要是對(duì)實(shí)踐結(jié)果的追認(rèn)，近幾年，我國(guó)的政府信息公開也取得了不錯(cuò)進(jìn)展，但是在信息公開實(shí)踐上，國(guó)外的有益探索仍有值得我們借鑒和學(xué)習(xí)的的地方。

一、時(shí)代強(qiáng)音引領(lǐng)檔案信息公開歷程

回顧政府信息公開和檔案信息公開的歷程，從封閉到開放，從開放到利用，檔案在走向公眾視野的過程中經(jīng)歷了漫長(zhǎng)的過程。在奴隸社會(huì)和封建社會(huì)，檔案的利用往往是統(tǒng)治階級(jí)和特殊人群的特權(quán)，即使如此，文明的曙光總是在陣痛中迎來光明。隨著1789年的法國(guó)資產(chǎn)階級(jí)革命，近代檔案事業(yè)得到了翻天覆地的改變。近現(xiàn)代以來，隨著人們檔案意識(shí)的提高，國(guó)家行政職能的豐富，政務(wù)信息的公開，現(xiàn)代信息網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的發(fā)展，人們獲取和交流信息方式的改變，公眾對(duì)陽光政府、透明政府及政務(wù)公開的進(jìn)一步倡導(dǎo)，從信息時(shí)代到數(shù)據(jù)時(shí)代的轉(zhuǎn)變，檔案信息的利用服務(wù)方式、利用服務(wù)技術(shù)、利用服務(wù)范圍對(duì)檔案信息的開放提出了進(jìn)一步的要求。同時(shí)，社會(huì)活動(dòng)的信息化、行政職能的透明化、政府信息的公開化，在檔案開放信息的主動(dòng)性、檔案開放信息的效用性、檔案開放政策的落實(shí)性等方面，都迫切需要我們?cè)跈n案開放觀念上與時(shí)俱進(jìn)，檔案開放的信息上應(yīng)時(shí)所需，檔案開放政策上推陳出新。

二、對(duì)我國(guó)信息公開服務(wù)的借鑒

1.通過借力“中國(guó)政府公開信息整合服務(wù)平臺(tái)”，設(shè)立檔案信息“申請(qǐng)專欄”導(dǎo)航，或者搭建獨(dú)立的全國(guó)性檔案信息公開的申請(qǐng)平臺(tái)。

對(duì)于檔案工作來說，檔案工作的開放服務(wù)與政府信息的公開有著密切聯(lián)系。自從2008年《中華人民共和國(guó)政府信息公開條例》（以下簡(jiǎn)稱《條例》）頒布以來，我國(guó)各級(jí)行政機(jī)關(guān)均在借助政府網(wǎng)站公開政府信息，也設(shè)立了相關(guān)類似的“依申請(qǐng)公開”專欄，受各級(jí)政府網(wǎng)站的站點(diǎn)影響，公民的申請(qǐng)服務(wù)獨(dú)立分割，呈現(xiàn)出區(qū)域性的差異，同時(shí)申請(qǐng)者最終的滿意度也存在著不同，這在一定程度上制約著人們的信息需求。

為了使信息公開工作更好地服務(wù)于大眾，2011年“中國(guó)政府公開信息整合服務(wù)平臺(tái)”上線，隨后各省分站也陸續(xù)上線，這逐漸成為政府信息公開的一個(gè)重要窗口。但是目前平臺(tái)缺少信息申請(qǐng)導(dǎo)航或?qū)?，如果?yōu)化“中國(guó)政府公開信息整合服務(wù)平臺(tái)”，我們可以借鑒美國(guó)的信息公開網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)的做法，在平臺(tái)之中設(shè)立檔案信息“申請(qǐng)專欄”導(dǎo)航或者搭建獨(dú)立的申請(qǐng)平臺(tái)，使政府信息的公開透明置于大眾視野之中，從而促進(jìn)申請(qǐng)者的信息需求得到落實(shí)。這不僅有利于全國(guó)信息公開申請(qǐng)服務(wù)的有效整合與快速集成，還可以通過統(tǒng)一的網(wǎng)絡(luò)申請(qǐng)平臺(tái)的設(shè)立，促進(jìn)信息申請(qǐng)效率的提高，有效地整合信息公開的申請(qǐng)服務(wù)，打通信息申請(qǐng)渠道。不僅如此，申請(qǐng)平臺(tái)還可以更好地了解公眾對(duì)檔案信息申請(qǐng)的綜合需求，為以后的檔案信息公開發(fā)揮導(dǎo)向作用。

2.將“公眾申請(qǐng)需求的強(qiáng)烈度”融入我國(guó)檔案信息公開標(biāo)準(zhǔn)之中。在我國(guó)，政府信息公開主要有政府主動(dòng)公開和依申請(qǐng)公開兩種方式，而“依申請(qǐng)公開”仍然受行政機(jī)關(guān)的主觀意愿控制，雖然申請(qǐng)公開的形式是公眾自發(fā)的需求行為，但是申請(qǐng)結(jié)果卻不受公眾需求影響。如何讓申請(qǐng)結(jié)果得到有效回應(yīng)和落實(shí)，則可以借鑒《信息自由法》中將依申請(qǐng)公開轉(zhuǎn)化為主動(dòng)公開的方式，如“申請(qǐng)三次及以上的信息主動(dòng)公開”的形式，通過對(duì)申請(qǐng)次數(shù)的彈性設(shè)置，并綜合考慮信息需求的強(qiáng)烈度來決定是否公開。

對(duì)于檔案工作來講，信息公開內(nèi)容的價(jià)值并不取決于信息公開的廣度，也不在于信息公開的深度，而在于信息公開的內(nèi)容是否能夠滿足公眾利用者的需要，所以當(dāng)信息公開內(nèi)容不能滿足利用者的需求時(shí)，信息公開將毫無意義。一方面檔案館應(yīng)該公開什么信息，另一方面公眾需要什么樣的信息，如果兩者之間達(dá)不到統(tǒng)一，則仍達(dá)不到群眾的期望和政務(wù)公開的要求。

3.設(shè)立政府信息和檔案信息公開的糾紛調(diào)解機(jī)構(gòu)。糾紛調(diào)解機(jī)構(gòu)有很多種，諸如社區(qū)糾紛調(diào)解機(jī)構(gòu)、醫(yī)療糾紛調(diào)解機(jī)構(gòu)等等，一般來說糾紛調(diào)解是在司法機(jī)關(guān)無法迅速結(jié)案的時(shí)候采用的一種常用方法，但是在我國(guó)涉及信息公開方面的糾紛調(diào)解機(jī)構(gòu)卻還未出現(xiàn)。依《條例》，如果行政機(jī)關(guān)不履行政府信息公開義務(wù)的，可以向有關(guān)部門的主管機(jī)關(guān)舉報(bào)，如果侵犯合法權(quán)益的，可以依法申請(qǐng)行政復(fù)議和提起行政訴訟，還沒有涉及信息公開服務(wù)的糾紛調(diào)解機(jī)構(gòu)。

目前我國(guó)在實(shí)際訴訟過程中，法院對(duì)此類案件即使受理也是以積壓案件存在，公民的訴訟無法得到有效解決。那么創(chuàng)設(shè)一個(gè)具有“為信息公開爭(zhēng)議提供統(tǒng)一的替代性糾紛調(diào)處服務(wù)”[1]54職能的信息公開糾紛調(diào)解機(jī)構(gòu)就顯得尤為必要，設(shè)立信息公開的糾紛調(diào)解機(jī)構(gòu)，將有效地緩解訴訟案件積壓的情況，緩和在政府信息公開服務(wù)中公眾與行政機(jī)關(guān)的矛盾。

三、對(duì)我國(guó)檔案工作開放服務(wù)的借鑒價(jià)值

1.改變某些檔案“開放有實(shí)，利用受限”的現(xiàn)象，讓公眾擁有檔案公布權(quán)。在我國(guó)，檔案信息公開受傳統(tǒng)“重藏輕用”觀念的影響，主要是以“保密”為前提。同時(shí)，無論是檔案利用還是檔案公布，還受到相關(guān)工作人員問責(zé)制的影響，致使形成一種“開放有實(shí)，利用受限”的現(xiàn)象。在2016年最新的《檔案法實(shí)施細(xì)則》第四章第二十二條中：《檔案法》所稱檔案的利用，是對(duì)檔案的閱覽、復(fù)制和摘錄。同時(shí)在2016年1月1日實(shí)施的《黨風(fēng)廉政建設(shè)主體責(zé)任和監(jiān)督責(zé)任追究暫行辦法》中，將批評(píng)教育、組織處理和紀(jì)律處分作為責(zé)任追究的三種方式，并指出當(dāng)被追究責(zé)任后，需要將“問責(zé)情況的檔案存入個(gè)人檔案”[2]47。因而人們也常用“有權(quán)必有責(zé)，用權(quán)必?fù)?dān)責(zé)”來形容權(quán)責(zé)關(guān)系，也是對(duì)“問責(zé)制”的最好詮釋。“問責(zé)檔案”運(yùn)用過甚，也容易導(dǎo)致相關(guān)負(fù)責(zé)人的不作為。公眾利用檔案是在政府信息公開和檔案信息資源開放的前提下進(jìn)行的，雖然某些檔案解放了枷鎖，但是檔案利用的步伐仍處在禁錮狀態(tài)，可見問責(zé)制在某些方面制約了我國(guó)檔案開放的主體意識(shí)。

同時(shí)，我國(guó)檔案開放利用法規(guī)體系不健全，行政法規(guī)數(shù)量少，由于檔案的公布權(quán)和利用權(quán)界定不清，致使利用者的利用需求無法得到滿足。比如《各級(jí)國(guó)家檔案館開放檔案辦法》規(guī)定，“利用者摘錄、復(fù)制的檔案，如不違反國(guó)家有關(guān)規(guī)定，可以在研究著述中引用，但不得擅自以任何形式公布”，“檔案利用者可以利用檔案，但無權(quán)公布檔案，否則按‘擅自公布檔案’論處”[5]63。可見，上述利用者在檔案館中遇到的情況，不僅是出于檔案館工作人員對(duì)自身問責(zé)的擔(dān)憂，還由于相關(guān)法律法規(guī)沒能嚴(yán)格界定公布權(quán)和利用權(quán)，于是在具體實(shí)施過程中采取保守的限制利用方式。因而，讓利用者擁有檔案公布權(quán)，才能讓公眾真正地利用到檔案。

2.以滿足公眾檔案利用需求為檔案法規(guī)的立法原則。無論是從政務(wù)公開角度，還是從檔案開放角度，公眾的民主意識(shí)對(duì)國(guó)家相關(guān)法律法規(guī)的立法原則有著深刻影響。美國(guó)《信息自由法》從公眾需求出發(fā)，提出“公眾利用檔案不受其形成時(shí)間的限制，即使是保管在機(jī)關(guān)檔案室的檔案，公眾也有權(quán)利利用”[3]50。在《中華人民共和國(guó)檔案法》第一條中規(guī)定：為加強(qiáng)對(duì)檔案的管理和收集、整理工作，有效地保護(hù)和利用檔案，為社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)服務(wù)，制定本法。從法律內(nèi)容中可以看出，我國(guó)檔案法的立法理念以保管為主，利用服務(wù)則次之，檔案法規(guī)制定的出發(fā)點(diǎn)使得公眾的檔案利用需求無法得到滿足。

由于國(guó)家間的歷史傳統(tǒng)和基本國(guó)情不同，也不可避免使得檔案管理工作有著很大的不同。在美國(guó)聯(lián)邦政府建立之初，“政府官員會(huì)按照普通法慣例‘需要知曉原則’向那些對(duì)政府檔案文件感興趣的民眾開放檔案”[4]153，而美國(guó)公民檔案利用的傳統(tǒng)，更使得美國(guó)的檔案走出了開放的第一步。在我國(guó)很多檔案是國(guó)家的寶貴財(cái)富，是重要的文化財(cái)產(chǎn)。無論是圖書館還是檔案館，受傳統(tǒng)的“重藏輕用”的觀念影響很深，這種社會(huì)心理不利于形成檔案利用思想，更加不利于調(diào)動(dòng)人們利用的主動(dòng)性，社會(huì)利用檔案的氛圍不濃厚。如何培養(yǎng)公眾的利用需求，真正發(fā)揮檔案的價(jià)值，則需要在我國(guó)檔案立法層面做出更多努力。

3.為我國(guó)檔案開放和政府信息公開建立救濟(jì)渠道，使公民的信息需求得到保障。救濟(jì)渠道作為一種法律保障措施，對(duì)于保障公眾的檔案利用權(quán)利具有很大的作用。如果沒有救濟(jì)制度，不賦予公眾獲得行政和司法救濟(jì)的權(quán)利，信息公開就不可能得到有效的實(shí)施。隨著社會(huì)管理的創(chuàng)新和公民日益增長(zhǎng)的救濟(jì)需求，行政訴訟和行政復(fù)議作為傳統(tǒng)的公民權(quán)利救濟(jì)渠道有其自身的優(yōu)點(diǎn)和不足，因而需要考慮本國(guó)實(shí)際情況和借鑒國(guó)外有益經(jīng)驗(yàn)，不斷拓展新的救濟(jì)渠道。行政監(jiān)督專員制度在國(guó)外的發(fā)展和運(yùn)用既具有傳統(tǒng)救濟(jì)渠道的優(yōu)點(diǎn)，又彌補(bǔ)了他們的不足，因而在信息維權(quán)糾紛過程中，可以借鑒這種新的救濟(jì)途徑，建立我國(guó)的行政監(jiān)督專員制度，將有效地化解信息維權(quán)的矛盾和沖突。因而為我國(guó)檔案開放和政府信息公開拓展和創(chuàng)新救濟(jì)渠道，使公民的信息需求得到保障，切實(shí)地將法治精神貫穿于檔案信息開放工作是我國(guó)檔案信息開放走向公眾的重要途徑。

四、我國(guó)檔案工作應(yīng)如何完善

1.加強(qiáng)對(duì)無為的問責(zé)，平衡有錯(cuò)和無為的失衡現(xiàn)象，讓檔案工作者切實(shí)履行職責(zé)。在我國(guó)目前的問責(zé)制中，存在著一種“重有錯(cuò)問責(zé)，輕無為問責(zé)”的現(xiàn)象。檔案部門在問責(zé)制的壓力下，很多領(lǐng)導(dǎo)干部為了不犯錯(cuò)，有意識(shí)地在開放檔案中限制公眾利用檔案，造成“開放有實(shí)，利用受限”的問題。我們必須轉(zhuǎn)變觀念，既要提高檔案工作者的服務(wù)能力，又要促使工作人員樹立一種“無功就是過，平淡就是錯(cuò)”的觀念，強(qiáng)化檔案人員的責(zé)任意識(shí)，提高檔案服務(wù)質(zhì)量。同時(shí)，還要擯棄保密文化的影響，將檔案開放視為一種重要的宣傳手段，創(chuàng)新檔案利用方式。

2.轉(zhuǎn)變檔案信息開放的立法理念，主動(dòng)培育公眾的休閑利用需求。良好的法制環(huán)境才能保護(hù)檔案利用者的權(quán)利需求，由于我國(guó)文化認(rèn)同的影響，使得我國(guó)公民在利用需求上仍是“一蹶不振”，如何能擺脫檔案館“無人問津”的狀態(tài)，做到同圖書館、博物館一樣門庭若市，這不僅要求檔案部門主動(dòng)招徠公眾，還要求有良好的法制環(huán)境。同時(shí)培育公眾需求，還要求改變以往的“遇事兒才查檔案”的利用觀，借鑒美國(guó)的檔案休閑利用，將檔案部門的嚴(yán)肅形象轉(zhuǎn)化為親民形象，在不損壞國(guó)家利益、集體利益等情況下，主動(dòng)迎合公眾需求，提高檔案開放的知名度。

3.在設(shè)立救濟(jì)渠道的同時(shí)，明確違反檔案開放的責(zé)任問題，加強(qiáng)法律的可操作性。雖然我國(guó)《條例》中規(guī)定了公民、法人或者其他組織認(rèn)為行政機(jī)關(guān)不依法履行政府信息公開義務(wù)的，可以向上級(jí)行政機(jī)關(guān)、監(jiān)察機(jī)關(guān)或者政府信息公開工作主管部門舉報(bào)，收到舉報(bào)的機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)予以調(diào)查處理，但是這句話沒有明確規(guī)定如果違反公開義務(wù)，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)哪些責(zé)任，所以在實(shí)際訴訟過程中，法院對(duì)此類案件即使受理也是以積壓案件存在，公民的訴訟無法得到有效解決。因而，該條規(guī)定在實(shí)際過程中并不具有可操作性。公民、法人或者其他組織認(rèn)為行政機(jī)關(guān)在政府信息公開工作中的具體行政行為侵犯其合法權(quán)益的，可以依法申請(qǐng)行政復(fù)議或者提起行政訴訟。但是在實(shí)際過程中，和美國(guó)相比，中國(guó)公民受傳統(tǒng)觀念影響較深，因而要求政府信息公開的意識(shí)也沒有美國(guó)公民強(qiáng)烈，信息公開訴訟的數(shù)量自然少于美國(guó)。因而加強(qiáng)法律的可操作性，則需要細(xì)化條款中違反信息公開義務(wù)的行政機(jī)關(guān)的懲處措施和處罰力度，通過明確和完善的懲處措施才能維護(hù)法律的嚴(yán)肅性，提高處理有關(guān)信息公開訴訟案件的工作效率，及時(shí)維護(hù)當(dāng)事人的利益，使信息公開工作落于實(shí)處

從IT時(shí)代到DT時(shí)代的轉(zhuǎn)變，不僅需要檔案信息更加公開透明，還要求檔案開放利用服務(wù)質(zhì)量的提高。美國(guó)政府跟隨數(shù)據(jù)時(shí)代政府?dāng)?shù)據(jù)開放的大趨勢(shì)，對(duì)信息公開方式和途徑、信息公開工作機(jī)構(gòu)、信息公開程序作出了順應(yīng)時(shí)代的響應(yīng)。在網(wǎng)絡(luò)時(shí)代的信息化、行政職能的透明化、政府信息的公開化大潮中，我國(guó)相關(guān)檔案機(jī)構(gòu)應(yīng)該力爭(zhēng)在檔案信息開放的主動(dòng)性、效用性、落實(shí)性等方面作出符合公眾需求和社會(huì)發(fā)展的反應(yīng)，這樣才能使我們?cè)跈n案開放觀念上與時(shí)俱進(jìn)，檔案開放的信息上應(yīng)時(shí)所需，檔案開放政策上推陳出新。

[1]后向東.美國(guó)2016年《信息自由法》改革法案述評(píng)[J].電子政務(wù)，2016（10）.

[2]宛詩平.“問責(zé)檔案”貴在用好[J].共產(chǎn)黨員，2016（4）.

[3]張秀楷，王蓓蓓.中外檔案信息資源開放利用人文環(huán)境比較研究[J].檔案學(xué)研究，2013（7）.

[4]張仲仁，翁航深.美國(guó)檔案文件管理[M].四川：四川省社會(huì)科學(xué)院出版社，1987.

[5]陶麗霞.我國(guó)檔案開放利用的法制建設(shè)研究[D].四川大學(xué)公共管理學(xué)院，2007.

On the Reference Value of the Information Freedom Law(Revised in 2016)to the Archival Work in China

Zhou Xiaoli
(History School of Liaoning University,Shenyang 110136,China)

On June 30,2016,the US President Obama signed the reform act of the Information Freedom Law of 2016.On the basis of practice and in form of law,this year's amendment puts forward the ways and channels of publicizing government information,and optimizes the functions of government departments in it.The archives department is always an important window for the publicity of government information,so from the perspective of relationship between government and archives information publicity,the modifying frequency and intensity of Information Freedom Law inspires us to make reform and innovation in archives information opening service,and has great reference value to our archival work.

the US;Information Freedom Law;archival work;reference value

周小莉，遼寧大學(xué)歷史學(xué)院本科生，檔案學(xué)專業(yè)。

10.16565/j.cnki.1006-7744.2017.10.10

G271.3

A

2017-02-07