法官員額制施行中存在的問題及其應(yīng)對

李生米

摘 要 目前，法官員額制度逐步由試點(diǎn)轉(zhuǎn)向全國實(shí)施，各省在積極推進(jìn)法官員額制的改革中，也顯現(xiàn)出了一些問題。本文結(jié)合法官員額制的基本理論，對法官員額制在全國普遍推行中存在的問題進(jìn)行評析，并提出解決措施。

關(guān)鍵詞 司法改革 法官責(zé)任制 法官員額

中圖分類號：D926.2 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

1法官員額制施行的背景

黨的十八屆三中全會提出，完善主審法官責(zé)任制，合議庭辦案責(zé)任制，讓審理者裁判，由裁判者負(fù)責(zé)。十八屆四中全會又進(jìn)一步提出完善主審法官責(zé)任制，合議庭辦案責(zé)任制。這些制度的實(shí)施，歸根到底，都是約束法官行使職權(quán)的制度，要求法官認(rèn)真辦案，對所辦案件終身負(fù)責(zé)。但這里的法官是指所有法院的工作人員還是其他呢？

《中華人民共和國法官法》第二條規(guī)定：法官是“依法行使國家審判權(quán)的審判人員，包括最高人民法院、地方各級人民法院和軍事法院等專門人民法院的院長、副院長、審判委員會委員、庭長、副庭長、審判人員和助理審判員”。按照目前司法改革的實(shí)踐來看，實(shí)行法官責(zé)任終身負(fù)責(zé)制的是通過法官遴選委員會遴選后進(jìn)入法官員額制的法官。

早在1999年10月，最高人民法院發(fā)布的《人民法院五年改革綱要》就明確提出：“要對各級人民法院法官的定編工作進(jìn)行研究，在保證審判質(zhì)量和效率的前提下，有計(jì)劃有步驟地確定法官編制”，并且計(jì)劃“選擇不同地域、不同級別的部分法院進(jìn)行法官定編工作的試點(diǎn)”，“在總結(jié)試點(diǎn)法院經(jīng)驗(yàn)、進(jìn)行深入調(diào)查研究的基礎(chǔ)上，2001年向中央組織、人事部門提出法官編制的具體方案?！?001年，全國人大常委會對《法官法》進(jìn)行修訂，特意在附則中增設(shè)條文：“最高人民法院根據(jù)審判工作需要，會同有關(guān)部門制定各級人民法院的法官在人員編制內(nèi)員額比例的辦法”。2014年，《人民法院第四個五年改革綱要（2014-2018）》明確提出：“建立法官員額制，對法官在編制限額內(nèi)實(shí)行員額管理，確保法官主要集中在審判一線，高素質(zhì)人才能夠充實(shí)到審判一線”。從而確立了法官員額制的合法性基礎(chǔ)。

習(xí)近平總書記在2015年3月24日的中央集體學(xué)習(xí)會上表明，“凡是進(jìn)入法官員額的法官，應(yīng)當(dāng)在司法一線辦案，對案件質(zhì)量終身負(fù)責(zé)，加大對法官權(quán)力的制約和監(jiān)督，把司法機(jī)關(guān)的權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子，讓老百姓在案件中感受到公平正義”。

2法官員額制施行中存在的問題

法官員額制實(shí)施以來，大多數(shù)法官擠破頭的想入額，有些法官甚至因?yàn)槿氩涣藛T額而辭去工作，隨之產(chǎn)生了法官流失等問題?？涩F(xiàn)在又有新的問題出現(xiàn)，法院法官不愿意入額，那法院39%的入額率怎樣才能完成呢？

法官員額制主要通過入額考試對法官進(jìn)行遴選，通過考試的法官能作為案件的主審法官，未入額的法官轉(zhuǎn)為助理法官。這樣的分配方式，在法官們的素養(yǎng)、能力、水平、年齡都差不多的情況下，強(qiáng)行將法官分成兩類，是否是導(dǎo)致法官流失，法院人心不穩(wěn)的原因呢？

在我們看來，法官員額制的一個優(yōu)勢是，將以前不辦案的法官拉到辦案一線，只允許參加合議庭的法官決定案件，回歸法律的職業(yè)本質(zhì)，去除司法權(quán)行政化的詬病。另外，員額制的推行使辦案法官人數(shù)增多，減少了處理行政事務(wù)的法官數(shù)量，有利于解決案多辦案法官人少的問題，減輕一線辦案法官的壓力。但從改革發(fā)展的實(shí)際來看，員額制改革還存在一些不完善、不到位的地方。

（1）領(lǐng)導(dǎo)享有了辦案的“折扣特權(quán)”。對于入額的法官，應(yīng)該同等辦案，在最高人民法院公布的《人民法院第四個五年改革綱要（2014-2018）》中提出：“建立法官員額制，對法官在編制限額內(nèi)實(shí)行員額管理，確保法官主要集中在審判一線，高素質(zhì)人才能夠充實(shí)到審判一線”。綱要并沒有表明領(lǐng)導(dǎo)干部只需要完成一線辦案法官的百分?jǐn)?shù)，雖然法官員額制已經(jīng)讓院長、庭長走上了審判一線。但是在實(shí)踐中，一些省份領(lǐng)導(dǎo)審判案件的數(shù)量相對沒有行政職位的一線法官來說有所減少了。例如，北京市規(guī)定：院長、庭長主審重大、疑難、復(fù)雜的案件，院長、副院長每年審理案件數(shù)量不少于12件，庭長不少于法官平均結(jié)案數(shù)的20%，北京一線法官人均結(jié)案159.4件，有的法院一線法官人均結(jié)案達(dá)300余件。廣東省的規(guī)定是：基層入額領(lǐng)導(dǎo)必須保證1/3以上的工作時間用于辦案，那對于領(lǐng)導(dǎo)的1/3以上的時間該如何認(rèn)定呢，這是否也意味著領(lǐng)導(dǎo)辦案數(shù)量的減少呢？通過這些數(shù)字我們可以看出：領(lǐng)導(dǎo)享有的“折扣特權(quán)”使入額法官在訴訟爆棚的環(huán)境下，處理的案件將比未入額時還要多。

從另一個方面來看，案件分配是由領(lǐng)導(dǎo)來決定的，領(lǐng)導(dǎo)有可能將簡單、輕微的案件留在自己手上，將復(fù)雜、疑難的案件交給沒有領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的法官來辦。而復(fù)雜、疑難的案件耗費(fèi)的工作量相對普通案件來說會多很多，這會進(jìn)一步加大法官的工作量。

（2）法官、書記員、助理的配備達(dá)不到員額制的要求?！蹲罡呷嗣穹ㄔ宏P(guān)于完善人民法院司法責(zé)任制的若干意見》第4條第一款規(guī)定：“基層、中級人民法院可以組建由一名法官與法官助理、書記員以及其他必要的輔助人員組成審判團(tuán)隊(duì)，依法獨(dú)任審理適用簡易程序的案件和法律規(guī)定的其他案件”。這種“法官—助理法官—書記員—其他輔助審判員”的搭配模式可以減輕法官負(fù)擔(dān)，幫助法官處理一些行政事務(wù)，或者對案件的開庭做一些準(zhǔn)備。但這種模式什么時候才能配備給法官呢？

實(shí)踐中實(shí)施不錯的法院，如“廣東省廣州市中級人民法院按照1名法官配備一名法官助理和1名書記員的標(biāo)準(zhǔn)建立審判輔助團(tuán)隊(duì)，且輔之有可以增補(bǔ)調(diào)配機(jī)制，法官—助理法官—書記員的比例初步達(dá)成1：0.8：0.4”。江蘇省江陰市人民法院從2013年開始組建“獨(dú)任法官+法官助理+書記員（1+N+N）”審判組合，根據(jù)案件的難易程度來安排法官助理和書記員，2014年全院共受理各類案件27148件，審執(zhí)結(jié)22962件，與2012年相比分別增長了75.2%和53.1%；有3個團(tuán)隊(duì)結(jié)案超過700件，4個團(tuán)隊(duì)結(jié)案超過800件，1個團(tuán)隊(duì)結(jié)案甚至超過1000件。這些團(tuán)隊(duì)的成績值得稱贊，但是有多少是達(dá)到這樣的配備標(biāo)準(zhǔn)呢？

長期以來，法院的人員編制都是按照行政機(jī)關(guān)編制管理，對書記員以及其他綜合管理人員沒有進(jìn)行必要的分類管理和規(guī)劃，對書記員以及司法干警沒有按照審判一線對審判人員和書記員的要求進(jìn)行考核，且在編書記員沒有專門的職務(wù)晉升渠道，書記員在工作中大多從事繁雜的事務(wù)性工作，許多書記員工作年限一長，對工作失去積極性，一般會選擇通過努力通過司法考試，進(jìn)入法官序列，或是轉(zhuǎn)為法警，這就會導(dǎo)致書記員的數(shù)量越來越少。雖然法院在不斷向外界招聘臨工充當(dāng)書記員，但并未能很好的留住他們。

在一些發(fā)達(dá)城市，已經(jīng)提出一些措施來解決法官助理和書記員不足的問題，如北京法院系統(tǒng)對外招聘1458名聘用制審判輔助人員，但有多少地方的法院能夠得到政府的財(cái)力支持呢？法院在招不到司法輔助員的情況下，只能把法院的工作分到各個法官的身上，法官的入額，使法官數(shù)量減少了，相對于入額前，法官的壓力進(jìn)一步加大。

（3）入額后的法官工資仍處于較低水平?？吹揭粋€公眾號“小法官漫談”的筆者寫到：“昨日寫到浙江入額法官檢察官漲工資的事，很多人留言告訴我他們那里漲工資的情形。多多少少，反正與大幅度的差距有點(diǎn)大。有好朋友跟我說，他們不想入額了，不如轉(zhuǎn)任法警，工資一步漲到位，目前有的地方比法官工資高，還沒什么壓力，再也不用為案件操心發(fā)愁，也不會被當(dāng)事人辱罵威脅甚至刀槍相向……”。這段對部分法官心聲的描述，反映出法官工資沒有得到很好的保障，工資雖有所增長，但增長幅度較小，并沒有起到激勵法官的作用。

另外，2016年8月份，湖北省宜昌市中級人民法院院長張忠斌在《人民法院報(bào)》撰文稱，“個別試點(diǎn)地區(qū)法官對入額考試報(bào)名不積極應(yīng)當(dāng)引起重視?！北M管在坊間，個別地區(qū)法官不入額已有流傳，但官方確認(rèn)還是第一次。山東大學(xué)法學(xué)院副教授姜峰在《央地關(guān)系視角下的司法改革：動力與挑戰(zhàn)》一文寫到：“員額制剛開始啟動時，社會普遍擔(dān)心入額競爭會非常激烈，但是在不少試點(diǎn)法院，由于預(yù)期待遇難以提高，終身追責(zé)加大了職業(yè)風(fēng)險、審判自主權(quán)難以落實(shí)、案件負(fù)擔(dān)大大加重的原因，法官入額積極性并不高，甚至出現(xiàn)入額報(bào)名不足或者一些法官參加考試交白卷的現(xiàn)象”。

3法官員額制完善建議

法官員額制的完善有助于司法責(zé)任制的進(jìn)一步落實(shí)，確定責(zé)任分配，助推法官職業(yè)化的推進(jìn)，提高司法公信力。

3.1提高法官、助理法官、書記員的工資待遇

雖然提高法官、助理法官、書記員的工資待遇不能從根本上解決法官員額制出現(xiàn)的問題，但從目前來看，增加他們的福利待遇，能夠激勵他們的積極性，減輕法官的生活負(fù)擔(dān)。自2008年實(shí)行“陽光工資”的改革措施以來，法官工資沒有很大的變動，雖然政策也有提到提高法官福利待遇，但到目前為止，法官之前的一些少許福利不升反降。與此相對的是，居民消費(fèi)價格指數(shù)逐年上漲，房價、主副食品、部分生活用品的價格在不斷暴漲，這意味著法官原本不高的收入在縮水，生活質(zhì)量在下降。法官也是需要生存的，工資福利待遇的提高，既可以讓法官專心從事工作，也能在一定程度上預(yù)防法官腐敗，高薪養(yǎng)廉政策估計(jì)也就是從這個方面來考慮的吧。

3.2提高法官的職業(yè)尊榮感

前面提到，提高法官工資，是留住法官的一種方式。但實(shí)際能留住法官的方法是提高法官的職業(yè)尊榮感，讓法官為自己的職業(yè)感到驕傲，并且能夠得到社會認(rèn)可。在微信上看到一個法官寫到：“今天收到當(dāng)事人從遠(yuǎn)方寄來的手寫的情真意切的感謝信和小禮物（已按規(guī)定另行處理），這是一個離婚案件的女當(dāng)事人，經(jīng)過法官的勸告之后，雙方最終達(dá)成調(diào)解協(xié)議，她在信中感謝法官在她心灰意冷時，用親切溫柔的態(tài)度，解開了她的心結(jié)，讓她豁然開朗，感受到了溫暖、看到了希望，重拾生活的信心……”從這些話語可以感受到法官的快樂，這讓法官感受到了自我價值。雖然之前被很多人不理解，甚至被辱罵或毆打，但只要有一個理解和感謝，都覺得堅(jiān)持在法官的工作崗位上工作是值得的，法官的職業(yè)尊榮感油然而生。因此，真正留住法官最好的良藥應(yīng)該是法官的職業(yè)尊榮感。

3.3拓寬法官的晉升渠道

目前，法官的晉升渠道主要通過行政手段來實(shí)現(xiàn)，晉升渠道狹窄，沒有和法官的職業(yè)相匹配，法官行政職務(wù)的等級決定了法官的職責(zé)權(quán)利和待遇，法官等級的評定行政化傾向，導(dǎo)致法官將目標(biāo)從專業(yè)水平和業(yè)務(wù)素質(zhì)轉(zhuǎn)向了行政職務(wù)。

4結(jié)語

總之，法官員額制的完善，是實(shí)現(xiàn)法官專業(yè)化、職業(yè)化的重要制度，是實(shí)現(xiàn)司法責(zé)任制的前提，也是提高辦案質(zhì)量，提升司法公信力的一種途徑。對于入額的法官，我們應(yīng)該保障他們的職業(yè)尊榮感，提高待遇，讓入額法官把精力放在案件審判上；對未入額的法官，在他們轉(zhuǎn)化為司法輔助人員以后，要保護(hù)好他們的積極性，他們以前的待遇津貼不變，在入額法官工資提高的情況下，適量提高工資。樹立正確的分配導(dǎo)向，讓辦案多，質(zhì)量高的一線基層法官成為受益者，同時也激勵其他辦案法官的積極性。

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