農(nóng)村貧困戶主動退出危房改造指標研究
——以蒼梧縣木雙鎮(zhèn)為例

藍 柵

(蒼梧縣木雙鎮(zhèn)國土規(guī)建環(huán)保安監(jiān)所，廣西 梧州 543000)

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農(nóng)村貧困戶主動退出危房改造指標研究
——以蒼梧縣木雙鎮(zhèn)為例

藍 柵

(蒼梧縣木雙鎮(zhèn)國土規(guī)建環(huán)保安監(jiān)所，廣西 梧州 543000)

危房改造是一項重大的民生工程,關系到貧困群眾的生命財產(chǎn)安全。這項工作在蒼梧縣開展 6年了,取得了巨大的成就，獲得群眾的好評。但這項工作還不夠精準，一些貧困農(nóng)戶最終會主動退出危房補貼指標，放棄拆除重建。這是一種逆向現(xiàn)象，與危房改造的政策目標相反，應盡快加以研究與突破，加快黨中共中央精準扶貧的步伐。該文以蒼梧縣木雙鎮(zhèn)的實踐為例剖析相關問題，并提出一些建議。

農(nóng)村；危房改造；貧困戶；退出指標

農(nóng)村危房改造是一項重大的民生工程,事關農(nóng)村困難群眾的切身利益。蒼梧縣木雙鎮(zhèn)從2011年就開始實施農(nóng)村危房改造,至2016年底開展了 6 年,在縣政府、鎮(zhèn)政府和各部門的共同努力下，木雙鎮(zhèn)7個行政村1個社區(qū)已經(jīng)有916戶、3276人享受到了危房改造政策,住進了新房，過上了安穩(wěn)的新生活。共獲得危房改造政策補貼資金1578萬元。隨機抽樣調(diào)查顯示，98%的被調(diào)查農(nóng)民認為危房改造解決了他們生活中的頭等大事，對危房改造工作的滿意度達到99%。住上安全房的貧困群眾精神面貌煥然一新，對生產(chǎn)生活有了更大的信心與希望。實施農(nóng)村危房改造還促進了黨群干群關系的融洽、社會和諧穩(wěn)定。在取得巨大成就的同時仍然存在不足。一些貧困戶主動退出指標，放棄危房的拆除重建。例如，2016年度木雙鎮(zhèn)申請并獲批準危房改造指標43戶,進入開工建設之后，卻有18戶農(nóng)戶自動退出指標。往年也有同樣的情況，2011年危房改造170戶，無人放棄；2012年危房改造228戶，15戶放棄指標；2013年危房改造115戶，3戶放棄指標；2014年危房改造165戶，4戶放棄指標，又新增3戶補上；2015年危房改造213戶，11戶放棄指標；2016年危房改造43戶，18戶放棄指標(1)；為什么會出現(xiàn)這種反?，F(xiàn)象呢？

一、出現(xiàn)貧困戶主動退出危房改造指標的原因分析

(一)農(nóng)村危房改造政策目標定位不準，“救危救急”和“救困救貧”關系理不清[1]

農(nóng)村危房改造的主體是危房。據(jù)《城市危險房屋管理規(guī)定》，危險房屋是指“結構已嚴重損壞或承重構件已屬危險構件，隨時有可能喪失結構穩(wěn)定和承載能力，不能保證居住和使用安全的房屋?！盵2]所以，認定了危房就必須限期拆除，不然就會危及居住群眾的生命財產(chǎn)安全，限期拆除具有行政強制性，所以拆除再重建行為必須保證落實資金，才能盡快拆除重建。國家資金在危房改造活動中必須起到主導作用，而不是補貼，用于這方面的資金才是危房改造資金。如果居住的房屋不存在危險問題就不能叫危房，只能叫舊房。舊房可拆可不拆,國家可補貼一部分用于改造,這叫舊房改造補貼資金?，F(xiàn)在的危房改造補貼資金在危房重建中只是起到“補助”的作用。

在實際操作中，農(nóng)村危房的確認首先是由農(nóng)戶提出申請,然后由包括村干部與村支書、主任、鎮(zhèn)交通和村鎮(zhèn)規(guī)劃建設站的工作人員親臨現(xiàn)場再確認。這一確認過程過于表面化，不夠?qū)I(yè)，體現(xiàn)不出政府確認危房改造的科學性、權威性。申請農(nóng)戶經(jīng)濟能力的確認，是由村委會、計生站、民政所、國土所、鎮(zhèn)交通和村鎮(zhèn)規(guī)劃建設站等部門參與并給出意見，但沒有召開過聯(lián)席會議進行綜合討論和表決。因此說，危房的鑒定是缺乏科學性與權威性的，對農(nóng)戶經(jīng)濟能力的認定也不夠客觀。所以作出的結論也是不夠準確的,理不清“危房改造”與“舊房改造”的關系。這就有可能把“舊房改造”等同于“危房改造”，還有可能讓“舊房改造”擠掉了“危房改造”。危房改造補貼也不能完全體現(xiàn)雪中送炭的意義，或許就是錦上添花罷了，因為危房改造強調(diào)自籌資金。有些貧困者往往拿不出自籌資金而對中央的危房改造補貼指標不得不放棄。例如，木雙鎮(zhèn)西中村山二組的鐘某某，屬一般貧困戶。申請得到了2016年的危改指標，但因自籌資金不足，只好放棄指標。

(二)補助資金偏少, 危房改造資金在危房改造中起不到主導作用

由于農(nóng)村危房改造的定位不精準,所以在配套中央補助資金標準時也無法結合群眾的實際困難，補助資金在危房改造中起不到百分之百的作用。農(nóng)村危房改造是國家保障性安居工程的重要組成部分，按蒼政辦[2016]108號文件《蒼梧縣2016年農(nóng)村危房改造暨脫貧攻堅建檔立卡貧困戶危房改造實施方案》規(guī)定，補助對象是居住在C級(2)、D級(3)危房的分散供養(yǎng)五保戶、低保戶和其他貧困戶；或是無房戶；2016年增加建檔立卡貧困戶(4)。危房改造補助金額的標準分別是：五保戶每戶23，000元、低保戶每戶19，000元、其他貧困戶每戶16，000元、建檔立卡扶貧戶每戶26，500元(建檔立卡貧困戶危房改造每戶補貼26500元，不管每戶人口是多少)。

現(xiàn)在農(nóng)村危房改造的操作是以農(nóng)戶自建為主,政府補貼為輔,拆除重建每平方米補貼約750元。經(jīng)筆者調(diào)查，蒼梧木雙鎮(zhèn)各村蓋一層40平方的毛壞房子需要40，000元(包括各種人力投入，但不包括地價)，而危房改造補貼最高的是26，500元，缺口約13，500元。顯然僅有補助資金是不能完成40平方米危房改造任務的。這樣的政策只適合有能力籌措大部分建房資金并且有勞動力的農(nóng)戶。自籌能力弱的農(nóng)戶就無法利用補助資金完成危房重建。比如五保戶、低保戶等，尤其是五保戶，他們幾乎沒有收入源，只靠每月民政的補貼過生活，五保戶每人每月民政補貼是150元，每年是1，800元。低保戶民政補貼每戶每人122元，每人每年是1，464元 。遠遠低于脫貧線(按桂扶領辦發(fā)[2016]57號文件《2016年廣西壯族自治區(qū)扶貧對象脫貧摘帽核查驗收工作方案》，人均年收入少于3，100元就屬脫貧線以下的貧困戶)。這些人沒有親戚朋友可借。再加上這些三萬元左右的小工程,愿接的包工頭不多。還有，補助資金的領取是要等到房屋建成驗收之后才能辦理領取手續(xù)的。這一做法說明重建資金的全部是要農(nóng)戶自己先墊付的,這種運作方式?jīng)Q定了那些無資金、無人力、無物力、無關系、無自籌能力的農(nóng)戶根本不可能做到，只能望洋興嘆。這就是一些特困農(nóng)戶最后放棄危房改造指標的根本性原因。最窮的人,住最危險的房子，申請得了指標也重建不了新房。例如木雙鎮(zhèn)天平村靈鏡組的周某某，全家就他1個人，既是建檔立卡貧困戶又是殘疾人，他的房子是殘舊且隨時有倒塌可能的土坯磚瓦房，屬于較為嚴重的危房，他申請并獲得了危房改造指標，但其沒有自籌能力，拿不出13，500元自籌資金，最后不得不放棄。按規(guī)定，周某某可建40平方米，中央補貼為26，500元，不足部分約13，500元沒有來源。日常生活除了民政補貼每月低保補貼135元加上殘疾補貼50元，共 185元，年收入2，220元，是屬脫貧線以下的特困戶。

(三)危房改造申請限制多，最困難群眾申請難

農(nóng)村危房改造指標申請的手續(xù)繁瑣，既要是經(jīng)濟困難又要是居住在危房之中的群眾，符合條件了還要戶主親自辦理申請,簽字,蓋手印，跑各個單位(如村委會、計生站、民政所、國土所、村鎮(zhèn)規(guī)劃建設站)辦手續(xù)、蓋章?？墒怯行┤罕妼嵲谟欣щy，無法親自辦理這些手續(xù)。例如木雙村黎璧村沖尾組倪某某，是個眼盲的五保戶,自己根本無法親自跑各個單位去辦理申請、簽字、蓋手印等手續(xù)，只好托其弟弟代替辦理。類似這種情況應該從群眾的實際出發(fā),開辟綠色的申請通道，盡量減少辦理手續(xù)的周折。

(四)危房改造工期短，群眾很難在工期內(nèi)完成

農(nóng)村危房改造實施設有期限，政府和住建部門要求統(tǒng)一報批,統(tǒng)一竣工，統(tǒng)一驗收。并沒有考慮到危房重建農(nóng)戶施工有快有慢、前期準備工作的充分與否、還有后續(xù)的支撐能力等實際情況。以蒼梧縣木雙鎮(zhèn)的危房改造工作為例，每年危房改造指標下達的文件都是10月份左右,2016年度下達危房改造指標的發(fā)文便是2016年10月21日，卻要求在12月竣工驗收。只有短短的兩個多月工期,在這兩個月里，農(nóng)戶既要完成個人申請、村委評議、鎮(zhèn)一級審核、公示、審批等各種手續(xù)，還要跑各個部門蓋章，完成各種紙質(zhì)檔案。辦完這些對公手續(xù)最快需要10天，慢者則要30天；自己還得密鑼緊鼓地拆除舊房，選擇吉期動土，等等，有些能力強的農(nóng)戶能按期完成，有些能力弱的農(nóng)戶則不能,尤其是那些自籌能力弱的農(nóng)戶，開工后還要去籌錢，還有人手少的、天氣不好、農(nóng)忙季節(jié)等原因不得不拖延工期，到頭來無法按期完成危房重建任務，不得不放棄危房改造指標。所以統(tǒng)一報建、統(tǒng)一驗收是逼不出速度、效率來的。例如2016年木雙鎮(zhèn)黎璧村龍門組的建檔立卡貧困戶陳某某，本來已經(jīng)申請到了危房改造指標，但因施工期限短，找不到合適的吉期開工，于11月放棄了危房改造指標。

事實證明，農(nóng)村危房改造政策的運行是有缺陷的,達不到完美的效果,部分最困難、住危房的群眾要不起補貼,使農(nóng)村危房改造工作的成就大打折扣。為了使最困難群眾的危房得以改造，各級必須對農(nóng)村危房改造工作提高認識，作出新的調(diào)整。

二、放棄危房改造補貼現(xiàn)象的對策

(一)加深危房改造的認識，從理論到實踐做到精準定位

當前，各級應回頭重新審視和調(diào)整農(nóng)村危房改造政策目標的準確性,從根本上保證最困難群眾能從危房改造政策中受益。最困難群眾應該是那些無收入、無人力、無物力、無人際關系、無自籌能力、只有危房沒有其他住房的農(nóng)戶，他們僅憑現(xiàn)有的危改補貼是無法完成危房拆除重建任務的。他們實實在在拿不出錢來，房子又變成了危房怎么辦？現(xiàn)行政策不到位，那就得調(diào)整。必須讓最困難群眾受惠，在“救危救急”與“救困救窮”之間必須先解決“救危救急”的問題。

要解決這一問題，對危房和貧困戶要有一個科學的、權威的定性?，F(xiàn)在農(nóng)村危房補貼是由農(nóng)戶自己申請，由村委和包村干部去看一下，在上報資料上附上一張原住危房照片就算確認了。而參與確認的這些人都不是專家，不是權威人士。就客觀而言，是否危房應該由專家說了算，由專家到位參與鑒定，既是危房就要限拆，國家這筆危改資金就該用在這里。在經(jīng)濟條件方面，村委會、民政部門、計生部門、扶貧部門盡管都有各自的確認，但是沒有聯(lián)席會議進行表決過。由于危房確認沒有科學性，在現(xiàn)行操作當中就難免會因情感因素、深入調(diào)查不足、政策宣傳不力而出現(xiàn)種種偏差。要做到精準確認，至關重要的是專家必須到位，部門要有聯(lián)席會議表決。目前專家鑒定與聯(lián)席會議都沒有，這是一種很大的缺失。

確定享受政策的對象，不能簡單以五保、低保、殘疾人、其他貧困戶來區(qū)分，要以危房危急程度為第一依據(jù),經(jīng)濟條件貧困次之，兩者兼顧最終決定補貼金額多少。

第一類危房改造補貼，是整幢結構性損壞的危房(D級危房)，且沒有其他住房、完全沒有自籌能力的各種貧困戶，要立即拆除重建。這種情況國家應該全額補貼。例如40平方米，補貼400，00元，并在限期內(nèi)拆除重建。

第二類危房改造補貼，是整幢結構性損壞的危房(D級危房)，且沒有其他住房，但有一定自籌能力，有一部分勞力的農(nóng)戶，國家應該承擔部分重建危房費用，例如重建要40，000元，補貼26，500元，并在限期內(nèi)拆除重建。

第三類是局部房屋是危房(C級危房)，且沒有其他住房，無能力自己籌款的農(nóng)戶，國家應該承擔全部重建危房的費用，局部危房也危險，需重建，按40平方米，補貼400，00元，并在限期內(nèi)拆除重建。

(二)結合困難群眾實際,提高補貼金額

要讓中央補助資金在農(nóng)村危房改造中起主導作用，使補貼資金能真正讓最困難群眾完成危房改造工程，要從困難群眾的實際出發(fā),提高補貼資金額度，最低起碼要40，000元(按40平方米)，最高可接近45，000元，要與市場造價相持平或略高,才能解除最困難群眾資金不足的后顧之憂。為確保危房改造中的貧困農(nóng)戶真正建得起房，2016年湖南省大幅提高貧困農(nóng)戶建房補助標準，特困農(nóng)戶每戶最高可獲住建部門專項補助4萬元，扶貧部門每戶再跟進補助1萬元，省農(nóng)村信用聯(lián)社可再提供每戶5000元的貸款[3]。在蒼梧縣木雙鎮(zhèn),蓋一層40平方的毛壞房子(不連地價)，平均成本40，000元。平均成本是個近似值，不代表落到實處的情況，比如居住所在偏遠的山溝里，人煙稀少道路崎嶇，農(nóng)戶建房的成本就特別高，例如木雙鎮(zhèn)的黎璧村沖尾組，只有一條泥路，開摩托車進去都要15分鐘左右，這些困難農(nóng)戶的建房人工費用、材料運輸費用肯定要比住在鎮(zhèn)上，或是交通便利的地方成本要高。所以要相應多一些補貼，增至45，000元是合理的。因為補貼資金不足會讓重建的房屋整體工程和質(zhì)量得不到保證，還可能導致危房改造成為半拉子工程，當事農(nóng)戶連個遮風擋雨的地方也沒有了。如果最困難群眾得不到全額補貼，恐怕永遠也解決不了他們的危房重建問題。

(三)放寬申請限制,讓更多急需解決危房問題的困難群眾得到實惠

申請危房改造是有條件限制的,但不能只局限于五保、低保、殘疾人等，只要是困難群眾的危房都應予以考慮，適當放寬困難群眾申請條件限制，不能讓申請條件限制成為真正居住危房群眾申請危房改造的攔路虎。

(四)放寬拆建期限，讓農(nóng)戶拆除危房重建新房的時間寬裕

農(nóng)村危房改造的對象是困難群眾,這些人經(jīng)濟都有困難，在人力物力各方面資源也很有限，所以在房屋重建過程中難免會相對緩慢。各級政府和住建設部門應該給危房改造的農(nóng)戶更多的時間運作，使困難農(nóng)戶在完善各種申請手續(xù)后,從容地進行房屋重建工作，確實把房屋建好，而不是急于應付建成驗收草草了事。應綜合考慮天氣、人力、物力、農(nóng)忙、擇吉日等因素，建議在審批后給予農(nóng)戶2-3個月的重建時間，總體是4-5個月。而且不搞統(tǒng)一驗收,早完成重建的農(nóng)戶早領到補貼，不應該等到全鎮(zhèn)的都完成,全縣都完成了，才統(tǒng)一批準領取補貼。貧困農(nóng)戶一般都沒有很大的墊付能力，讓重建好的農(nóng)戶干等幾個月才領到危房改造補貼更不合理。

農(nóng)村危房改造是一項利民益民的政策。資金要用在刀刃上,把最危險的房屋改造好,把最困難的群眾安置好,這項工作才算做到家?，F(xiàn)在的政策雖也是為困難群眾服務,但補貼只幫助了有一定經(jīng)濟能力的人，完全沒有經(jīng)濟能力的人反而幫不上，所以有必要調(diào)整，補上這個缺項，才算真正做到了精準扶貧，使農(nóng)村危房改造政策真正落到實處。

[注釋]

(1)數(shù)據(jù)出自蒼梧縣木雙鎮(zhèn)2011-2016年危房改造數(shù)據(jù)報表。

(2)C級危房：部分承重結構承載力不能滿足正常使用要求，局部出現(xiàn)險情，構成局部危房。

(3)D級危房：承重結構承載力已不能滿足正常使用要求，房屋整體出現(xiàn)險情，構成整幢危房。

(4)建檔立卡貧困戶：已經(jīng)完成審批流程，建立了貧困檔案，并獲得貧困卡的貧困家庭。

[1]向小玉.我國農(nóng)村危房改造中的影響因素研究——以西部典型地區(qū)為例[D].重慶：重慶大學， 2014.

[2]建設部令第129號.城市危險房屋管理規(guī)定(2004年)[EB/OL].[2004-07-20].http://www.ddk.gov.cn/html/5/wjgk/14/07/55901.html.

[3]劉勇.7萬貧困農(nóng)戶受益危房改造政策 圓了“安居夢”[EB/N〗.[2017-04-14].湖南日報, http://hunan.ifeng.com/a/20170414/5541507_0.shtml.

(責任編輯：覃華巧)

2017-01-20

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1673-8535(2017)02-0050-04

藍柵(1981-)，女，廣西梧州人，梧州市蒼梧縣木雙鎮(zhèn)國土規(guī)建環(huán)保安監(jiān)所職員，研究方向:旅游管理、農(nóng)村經(jīng)濟管理。